國家治理視角下社會保險基金預算管理研究

(云南財經(jīng)大學 云南 昆明 650000)

一、問題的提出

一方面社會保險基金預算管理對象是與居民生、老、病、死等生命與健康風險密切相關的社會保險基金，是他們規(guī)避生老病死風險的“養(yǎng)命錢”。如果這些錢沒有安全可靠的管理機制，人民不放心把這些錢交給政府管理，政府的社會治理效能也會減弱。另一方面，社會保險基金收支規(guī)模日益增大，加強社會保險基金預算管理顯得尤為迫切。據(jù)統(tǒng)計，我國社會保險基金從2009 年的16115.6億元增加到2018年的72649.2億元，占國家財政收入的比重從2009年的23.53%提高到2018年的39.62%；2012年財政對社會保險基金補助3828 億元，占當年國家財政支出的3%；2018年財政對社會保險基金補助16776.8億元，占當年國家財政支出的7.56%。

社會保險基金預算管理體制的完善促進了國家的政治治理。社會保險基金預算的編制主體是政府，其本身就是一種政治過程，社會保險基金預算的相關制度將立法機關和行政機關聯(lián)系起來，通過建立一整套監(jiān)督和制衡機制促進了現(xiàn)代國家政治制度的發(fā)展和完善。社會保險基金預算編制的好壞、是否科學合理是衡量政府治理的重要指標。社會保險基金預算的編制對象是與社會大眾密切相關的社會保險，由養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等五項基金預算組成，專項用于社會保險收支，強化了國家社會治理的功能。

二、目前我國社會保險基金預算管理體制存在的問題

(一)預算編制內容不夠完整。預算的完整性首先體現(xiàn)在收入的完整性，就是凡是屬于社會保險基金的收入應全部列入收入預算。很長時期無論中央政府社會保險基金預算，還是地方社會保險基金預算都沒有對每年遞增的財政補貼收入加以列示，除此之外，還有社會保險結余資金的投資收益也沒有在各級社會保險基金預算中反映。收入來源反映不全，意味著部分收入逃避了預算的有效監(jiān)督，容易滋生腐敗。同時，意味著我國社會保險基金收入列示不完整，不利于各級政府對社會保險收入規(guī)模的總體把握。

(二)預算編制方法不夠科學?，F(xiàn)行社會保險預算編制方法大多采用上年決算為基數(shù)，考慮本年度適當增長率，確定本年度的預算指標。這種方法并不符合社會保險基金預算指標的核定。一是社會保險收支都可以運用零基預算的方法核定預算指標。即根據(jù)繳費人數(shù)、繳費基數(shù)與繳費率，能測算出每年各項保險收入預算數(shù)；同樣根據(jù)發(fā)放人數(shù)、發(fā)放基數(shù)和待遇支出標準，可以測算出每年保險支出預算數(shù)。二是我國社保制度改革會帶來保險收入數(shù)與支出數(shù)的巨大變化，不適宜采用“基數(shù)加增長”的方法測算，比如 2014 年以來開展的機關事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度改革。

(三)預算監(jiān)督制度不健全。一是內部監(jiān)管權責劃分不清。人社部門對經(jīng)辦機構編制社會保險基金預算缺乏明確的監(jiān)管手段；財政部門對經(jīng)辦機構編制社會保險基金預算是參與，還是僅審核也不明確。二是人大對社會保險基金預算的監(jiān)管缺位。實際工作中，人大機構對社會保險基金預算的編制、執(zhí)行、決算監(jiān)督并未落實，僅限于人代會審議。三是預算編制、執(zhí)行與決算并不公開，外部監(jiān)管難以介入。廣大群眾、審計機構、新聞媒體等外部監(jiān)管難以了解社會保險基金收支的真實情況，不能有效監(jiān)管社會保險基金預算。

三、我國社會保險基金預算管理的改進建議

(一)提高預算編制的完整性。按照預算完整性原則，凡是應納入社會保險基金預算的收入盡量納入：一是及時把社會保險制度改革帶來的新增項目收支納入社會保險基金預算。二是應把國有資本經(jīng)營預算劃轉的國有資本經(jīng)營收益與彌補社會保險基金的國有資本股權收益一并反映到社會保險基金預算中，可以受到社會保險基金的反映和監(jiān)督。三是把社會保險結余資金投資凈收入納入社會保險基金預算。目前資金規(guī)模巨大，應客觀反映到社會保險收入預算中，接受社會保險基金預算管理的監(jiān)督。

(二)提高預算編制的科學性。按照科學性原則，社會保險基金預算各項收支可以根據(jù)每一項預算指標的影響因素，通過建模找到每一因素對支出(或收入)影響系數(shù)和權重，預測每項預算指標的支出數(shù)，對照以前年度決算指標得出該項預算指標數(shù)。也可以根據(jù)零基預算原理，得出某項保險預算支出指標。其中預算編制機構對各級人社部門上報的上年繳費人數(shù)、繳費基數(shù)、發(fā)放人數(shù)和發(fā)放基數(shù)，依照相關規(guī)定進行一一核實，使每項計算數(shù)據(jù)真實可靠。即使如此，仍然需要考慮項目的預計增長率，才能測算出每項收入的預算數(shù)。

(三)完善社會保險基金預算監(jiān)督體系。一是加強財政與人社部門對社會保險基金預算編制和執(zhí)行的內部監(jiān)管，對編制內容、范圍、方法、基礎數(shù)據(jù)可靠性等進行審查與核實。對社會保險收入征繳和支出的發(fā)放，要與稅務部門、人社部門協(xié)同，對收繳數(shù)據(jù)真實性、發(fā)放對象與發(fā)放標準的真實性進行定期檢查和核對，確保預算執(zhí)行的質量。二是加強各級人大及常務委員會對社會保險基金預算的全過程監(jiān)督?？梢远ㄆ趯ι鐣ｋU基金預算編制的基礎數(shù)據(jù)、內容與范圍、程序和方法等原始材料進行抽查和審議，對收繳和支出發(fā)放進行定期檢查和監(jiān)督。三是提高社會保險預算的透明度。充分發(fā)揮信息網(wǎng)絡和媒體的作用，把各級政府公布的社會保險基金預算及時加以披露，對預算編制和執(zhí)行的內容、發(fā)放、程序、收支標準等發(fā)布在社會保險信息網(wǎng)絡和專門媒體上，接受社會各界與人民群眾對社會保險基金預算的廣泛監(jiān)督，確保社會保險基金預算監(jiān)督的有效性。