宅基地使用流轉困境及出路探索

(湖南工商大學法學與公共管理學院 湖南 長沙 410205)

一、引言

在計劃經濟時期，中國形成了農村宅基地的所有權屬于集體的規則，盡管可以免費獲得宅基地并無限期使用，但其購置不僅必須要遵循“一戶一宅”的原則，而且還有極為嚴格的流轉限制。隨著改革開放進程的不斷推進，時至今日，宅基地的功能性表征已然隨著中國經濟結構的發展變化而產生了些許相應的變化，但是城市化進程使得許多戶口仍然在農村地區的農民大量涌向城鎮并長期在當地務工生活，因而形成了一種農民不再被土地束縛的人口流動現象。舊有的經濟體制下，為適應計劃經濟與人口流動較少的現狀，宅基地政策顯著地強化了宅基地的使用權的身份性象征與社會保障功能，而對其作為財產的價值則有一定程度的抑制，因此在新時代背景下，宅基地使用權流轉制度顯然遭遇了很大程度的限制。

二、宅基地使用權流轉制度的困境

(一)土地利用率低下。需要指出的是，現行法律對保障土地利用率情況的規定并不完善，已無法很好適應時代發展的需要。一方面，它僅規定集體經濟組織回收閑置宅基地的正當性，但沒有規定這種回收的應當性，因此對于集體經濟組織而言，回收閑置宅基地工作一直處于閑置狀態。鄉村集體內部的不合理規劃也導致了大量非法占用現象。宅基地的規模難以控制，造成土地資源的浪費，諸如此類的現狀導致如何實現農村集體經濟組織和農民利益的保障成為了一個亟待解決的問題。另一方面，我國法律也在一定程度上限制了宅基地使用權的流轉。低門檻的申請條件和嚴格的流通限制使農民無法享受到宅基地的經濟價值權利，因而也造成了農村總體經濟難以發展，城鄉發展不平衡的狀況不斷擴大，對我國經濟發展是一個不小的隱患。

(二)利益分配不合理。飆升的城市住房價格也凸顯了農村住房價格低廉的優勢。城市居民在農村地區購買房屋的現象并不少見，但是這類交易背后存在一系列有關于交易性質上的法律沖突。首先，建在宅基地上的房屋是一棟小產權房屋，其財產形式使得法律很難對其進行有效地監督。一旦交易兩方之間發生爭執，僅憑借兩方之間的交易合同會很可能會被法院判以無效，從而導致交易雙方的權益都受到不同程度的損害。其次，房屋所在地的所有權屬于集體經濟組織，經由分配交予村民無償使用。但是，當村民進行私人交易時，他們獲得的經濟利益完全屬于自己，這實際上損害了村集體組織的利益，因為集體經濟組織是集體土地的所有者，進行宅基地交易所獲得的收益應在集體經濟組織內部和當事人之間進行一個合理的再分配。如果集體經濟組織的成員單獨享受到該利益，那就是一種對于集體經濟組織的侵權行為。

(三)退出機制不健全。由于農村土地狀況相對復雜，權利確認登記工作的實施存在一定的困難。即使我國已經進行了土地使用權登記統計，但效果也并不令人滿意，且使得宅基地的退出缺乏系統性和完善性。如果缺乏公示公信力，將導致流轉行為的相應法律依據不足，買賣雙方當事人之間的權利無法得到有效的保障，使用權流轉最終難以實現。

三、宅基地使用權流轉的實現路徑

在“三權”分置改革的背景下，可以通過權利分離將一定時期內使用宅基地的權利讓渡給受讓人。期限屆滿后，農民宅基地的使用權將恢復到圓滿狀態。“三權”分離的目的是擺脫宅基地使用權轉移的困境。當前的宅基地制度的基本特征是基于宅基地的集體所有權與集體經濟組織成員的使用權分離基礎上的“集體所有、成員使用、無償分配、永久占用、一戶一宅、限定面積”原則。可以看出，宅基地“三權”的分離堅持集體所有制度和農民居住權利的剝離，既保障了農民的基本生活權，同時側重于展示宅基地使用權的經濟價值。宅基地使用權的緩和釋放方式包括轉讓和抵押，租賃，繼承和股權。

(一)提高宅基地利用效率。眾所周知，中國的區域經濟發展水平并不是很平衡，在此背景下宅基地的利用程度自然是各不相同的。通過對兩湖平原一些宅基地的調查數據進行的研究，胡銀根等人發現，省會城市由于發展水平高而可能具有較高的土地集約利用率，但鄉村也可能受到虹吸影響導致勞動力的流失從而增加了房屋的空置率。農村地區的非農化就業直接導致宅基地的閑置率增加。想提高土地利用率，首先，有必要充分了解農村宅基地利用的現狀。初步建立一個農村建設用地數據庫，其中包含諸如土地權利人，土地類型，地塊面積，建筑面積，人口和使用狀況等信息。第二，必須建立農村宅基地使用權轉讓登記制度。

(二)恰當的利益分配機制。參與以市場為導向的農村宅基地有限使用權轉讓改革的主要利益相關者群體分為國家、基層政府、村莊集體、一戶多戶農民(合法擁有)、進城農民、無宅基地農戶、宅基地不達標農戶等群體，這些群體的利益要求不同，因此有必要建立一種新的利益平衡機制，以實現各方利益的平衡。在農村宅基地制度不完善的情況下，面對已經發生的侵權和非法轉讓，有必要采取適當的措施和適當的處理措施，以減輕由不完整的宅基地制度引起的社會問題。采取簡單粗暴的千篇一律的“限制”和“懲罰”方法可能不僅無助于解決問題，反而會引起更大的社會矛盾。對于城郊宅基地使用權的轉讓、出租、入股、抵押、置換等多種流轉，要加強引導并逐步建立起符合實際需要的、操作可行的城郊宅基地對外流轉制度，建立科學的流轉程序與完善的流轉市場。

(三)退出機制的設計。建立宅基地退出機制是宅基地轉讓得以實現的基礎。它主要從三個方面進行構建：首先，需要相應的法律法規為宅基地退出提供保證。因此，應根據我國宅基地退出面臨的實際問題和現階段我國城鄉發展趨勢的現狀，與多方利益相關者共同制定相關的法律法規。二是建立以市場為導向的宅基地退出機制。市場機制是農村土地交易發展的主流，其本身也具有很多優勢。當然，在不破壞土地權利和農民退地利益的前提下，也應因地制宜構建宅基地撤出其他機制。最后，發展多樣化的宅基地退出模式。一些農民在城鎮購買了房屋，希望收回宅基地的補償為現金；一些農民沒有購買城市房屋，但他們希望收回宅基地的補償是城市房屋。應根據不同農戶的家庭稟賦，補償意愿，開發一套多樣化的宅基地退出模式。

四、結語

隨著城市化進程的不斷加快與農村社會經濟的多元化發展，宅基地自身攜帶的住房保障功能越來越弱，其主要功能已從保障功能逐漸向資產與生態性的過渡功能進行潛移默化地轉變。因此，在制定與宅基地使用權轉讓相關的政策時，不僅需要從時間序列上考慮宅基地功能的變化，而且還需要從整個宅基地系統的角度來考慮其統一性，同時也需要著重注意到區域異質性的差異。