城市社區治理中“能人效應”的治理格局分析

王燕玲，蔣小杰

（云南大學公共管理學院，云南 昆明 650091）

在社區治理中，能人是一個抓手。目前的城市社區治理中，無論是哪一種模式，在成功的案例中都有一個對社區治理工作投入大量心血的能人。并由它影響和帶動其它協作人員，進而由這個“領導核心”，架構社區治理的網絡，組織治理資源，溝通利益關系。這種現象存在的普遍性，值得關注，值得探討它與社區治理發展的共建共治共享趨勢是否吻合，是否會因能人導致 “人治”，這樣的能人效應是否可以復制……等等一系列問題。

一、社區“能人”存在的必然性和必要性

1、城市社區“依賴型”群體人格

目前城市社區治理過程中，居民參與程度低成為一個突出的問題為學界所關注。究其原因，難免會聯系城市管理單位制的歷史，進而總結出中國人，特別是城市居民“依賴型人格”。但仔細思考，中國人，無論城鄉，無論過去現在，無論在哪一種社會管理體制下，真有普遍的依賴心理嗎？事實上，中國人的吃苦耐勞精神可謂世界聞名，做為一個有勤勞美德的傳統民族，國人歷來具備強烈的自力更生的意識，努力經營自己的生計。所以現實中，盡管流動攤販和城管人員沖突那么明顯，那么普遍，但人們卻看不到攤販徒然地坐等救濟，依賴政府，索要錢資的現象。因此，如果說在城市社區治理中確實存在 “依賴型人格”的影響，那么到這種“等靠要”思想，顯然不能用于解釋社區居民個體的參與問題，而應該從居民群體的角度，從個體參與的組織化程度去理解。

做為群體存在的城市居民，對于自己的個體生活，家庭生活可以做到想方設計，自謀生路，有目的，有意識，甚至是井然有序。但是，農耕文明帶給國人“自保”的國民性，使得個體封閉意識嚴重，凡事避免爭訟，進而使得一些合理利益的訴求也被扼殺。所以，人們不輕易摻和別人的事，不輕易加入組織化的群體，更不愿意牽頭成立組織，哪怕是遇到群體要解決的公共性問題，也總寄希望于他人來牽頭并完成，自己則可以做“免費搭車者”。所以，城市居民要么無組織，要么有組織，但組織化程度低。自然，這樣的群體狀態，難以形成合力充分并準確地表達社區發展的共同意愿。結果正如現實存在的那樣，社區公共事務 “等”黨政主導決定，“靠”黨政主導來推動，“要”黨政主導來解決。可見，這才是通常意義上講的社區“等靠要”思想。這是一種群體人格，它的“依賴型”本質其實就是城市社區居民組織化程度低的表現。因此，今日城市社區治理的基石，必須是建立和完善城市居民的組織化，否則改不了“依賴型人格”。

2、社區居民組織化的領導者

毫無疑問，提升社區居民的組織化程度并非居民個體一哄而上的簡單相加。在必要的組織結構中，沒有領導的群眾自組織等同于烏合之眾。在從眾心理之下，人們便會在群體中變成“無名氏”而失去責任感，進而使群體演變成“暴徒”，產生群體破壞力，這是群體存在威脅的原因。但同樣不可否認的是，群體本身也包含著使成員有認同感和犧牲精神的積極性，進而衍生出1+1＞2的集體智慧和團結力量。

所以，城市居民的組織化需要增進群體的生產力，避免群體的破壞力，關鍵就在于“有組織”的同時，要“有引導”。這些領導者就是目前社區治理中的各領域中的“能人”。他們可能是基層黨政執行人、專業人士、意見權威、致富能手、文藝達人……各形各色，共同之處在于都具備號召力、影響力、發動力，是各治理場域的“領頭羊”，對組織社區居民起到設計師和核心行動者甚至是牧師的作用，通過他們卓越的工作能力，大膽的擔當意識及無私的奉獻精神形成個人權力或權威的影響力并獲得追隨者，進而有能力將社區原子化居民有序地組織起來。

可以說，能人就是社區治理中的 “關鍵少數”，是居民自組織形成及發展必不可少的核心動力，沒有能人，城市居民就是一盤散沙，群龍無首。由“能人”為核心的社區政治生態圈決定著不同城市社區治理效果的差異。

二、“能人”社區的治理格局

1、“能人”與黨政形成“伙伴關系”

黨政在城市社區治理中，通過政治性和社會性雙重作用，將黨建與行政管理融合于居民日常生活中，最終要實現的其實就是社會性與行政性的協同。這種協同要基于共同的價值觀。在我國，黨政與社會在價值立場上根本是利益統一的，但隨著城市社區居民自由空間的擴大，再加上帕累托式改革造成的貧富差距，現實中不同群眾關注的利益訴求越來越表現出多樣化和個性化。如此，在城市社區利益越來越多極化、具體化的現狀下，黨政主導價值觀的總體性和宏觀性相比于個體利益訴求的微觀性和現實性來說，難免遭遇“權威危機”，“職能落空”。現實中，存在于社區中的難以推行的公共政策，沒有實效的公共服務即是一種證明。其中最典型的莫過于公共衛生政策中關于社區衛生服務機構建設和使用的無奈處境了。其中的原因與政策設計的大思路難以適應社區現實有著不可分割的聯系。由此，黨政的領導作用與社區實際實現有彈性的結合，就需要一系列中間設計，連接宏觀價值與微觀需求。這些中間連接機制將是黨政在社區引領作用的積極“助手”。

但如前所述，結合城市居民“事不關已，高高掛起”的自保國民性所導致的居民參與不足的現實，目前城市社區要想通過居民自發地、主動地、積極地形成社會傳導的中間機制是不可能的，事實上，今天的城市社區治理貿然離開了黨政的主導作用將不具備可行性。而且，面對目前社區治理資源短缺的現實，作為一種“引領”機制，黨政的財政優勢進入社區，并成為社區治理的主要行動者亦是現實選擇。但這些資源投入社區的具體途徑和方式依部門工作需要而顯得五花八門，單靠基層政府派出機構——街道辦事處，必然出現“上面千條線，下面一根針”的工作局面，使街道應接不睱，無力負擔。進而只能向社區尋求幫助，將交辦事務及其配套的資源下放于社區，正是在這種工作格局中，社區越來越多發展為基層執行部門，成了街道的“腿”。

因此，做為執行部門的社區，最重要的就是執行力。即社區就如一支戰斗小隊一般，需要具備競爭力和凝聚力，更需要組織、謀劃戰斗力的隊長。無形當中，社區黨總支書記和社區主任就這樣成長成為社區第一批治理“能人”，成為黨政引領作用在社區實現的最得力的助手，積極按照黨政主導的方向和內容執行社會治理的職能。按照上述權力生成的路徑來看，黨政能人與黨政職能部門的關系本是一種“伙伴”之間的協作關系。但這些黨政能人在簡單的執行黨職職能的過程中，久而久之要么把自己視為“官”，要么把自己視為“奴”。在工作中更多表現出“唯上”的姿態。只埋頭于完成交辦的任務，卻不顧及居民意見的征集與反映，把“協作關系”異化成了“上下級關系”，進而令社區違背了居民自治的本質。由此招來了“社區行政化”的批評，且不管如何處置這其中的爭議，但值得思考的是如何促進社區能人與黨政之間的“朋友”關系。

顯然，除了強調社區黨政能人擺正位置，樹立正常的“朋友”意識，維護好“伙伴”關系，積極為社區居民代言之外。更重要的應該是增加社區能人的數量，通過來自于各個領域的能人，達人，化解只有“黨政能人”的社區治理單一局面，讓黨政職能部門在社區治理中可以有更多合作的伙伴，且合作的內容和工作的方式可以創新。從而，讓黨政職能部門和社區居民能有更多機會去認識和體驗社區治理的“合作”關系。并讓各領域的能人能帶領自己擅長的中間組織，以 “朋友”之義，協助黨政職能部門落實公共政策的要求，實現公共服務的效用。

這種合作將使中間組織的自治能力得到鍛煉和提升，對黨政的領導權威也將形成積極的支撐。搭建能人社區健康的政治生態圈。

2、“能人”與社區居民共建“熟人社會”

斯賓塞的社會資本理論，把社會信任視為一項促進人們合作的資本，言下之意，人們的互信與協作是可以產生生產力，帶來經濟效益的。社會資本強調的公眾參與網絡與社會治理中的主體多元性相一致，社會資本強調的信任互惠與社會治理中的透明、責任原則相契合。[1]而社會資本其實就是俗稱的“熟人社會”。一個熟人社會對府治理來說的意義在于，可以有效避免“搭便車心理”。在公共產品理論中林達爾均衡早已證明，在成員較少的社區，通過人們相互熟悉，可以形成對成員“說假話”的監督機制，從而，面對公共物品籌集時的成本分擔，就可以通過充分的協商和對話，討價還價來實現各自出于收益——成本最大化考量后的公共產品供給效率。可見，熟人社會才可以避免組織起來的居民不至于在群體中變成個“無名氏”。

構建熟人社會，首先就是養成人們的榮譽感、責任感。熟人社會往往就似一個監督機制，一個人的成敗信息如果只限于他自知，能起到的激勵約束機制是很小的。但人們會更在意自己在別人眼里的形象，如果通過將他的成敗信息周知于他所處的社區，則能通過熟人的關注和評價，對社會成員形成事實上的激勵或監督，將促使個體基于愛惜名譽的考慮而表現出社區期望的行為。另一方面，熟人社會的重點在于建立人們的認同感和犧牲精神。通過打造人與人之間的熟悉，讓成員了解身邊人的狀況，特別是其疾苦，進而有同情心，并產生力所能及幫助他人的合作意識。從而促進熟人社會的協作，如在不造成過重消費負擔的情況下，寧可犧牲一點價格優勢而更多購買本社區超市的商品，而不是去價格更便宜的大型超市購物；更積極地參與社區的志愿活動等。可見，熟人社會的這些特征正是今日城市社區治理最最缺乏的東西。

原因是，今天城市社區里的居民，早已不是傳統社區中靠血緣、地緣或業緣聯結起來的熟人社會了。人們越來越多的是基于利益交換過程中的契約關系來建構彼此信任的關系，而且在互聯網時代，人們越來越多地體現于在網絡空間中與陌生人建立契約型信任關系。相反，對于自己現實所處的社區，鄰居之間并不一定要發生利益交換關系，事實上，人們越來越把社區當成一個單一的睡眠區，因此，彼此之間認識與否已經不重要，人們甚至沒有相互認識的動力。再加上“慎獨”的傳統，城市社區里的人們更傾向于包裹起自己，原子化生活。如此，在城市社區新的社會信任網絡難以構建，社會資本難以形成，居民一盤散沙的生活狀態難以改變，參與社區治理的積極性難以提升。

所以說，要打破社區居民原子化的生活狀態，應做好兩點：第一，提升社區生活的綜合服務能力，這樣做的目的還不僅是方便社區居民，更重要的是便于社區居民在社區中就近實現基于利益交換的契約型現代信任關系，通過生活服務各領域的交易活動，使人們相互看見，相互熟識，相互信任。第二，要改變社區居民對社區只是“睡眠區”這種單一功能的評價。即，要將社區綜合服務的信息傳遞給全體社區居民，讓他們就近就便實現生活所需，通過社區消費活動，幫助社區居民建立“為社區奉獻消費力”的責任心和犧牲精神，為社區小規模經營者創造收益，保障就業，久而久之，一項甚至社區成員良性互動的社會互信資本將建立起來，進而從根本上促進社區居民積極參與社區治理。

而要實現上述兩點，在社區中挖掘和培養“能人”就成為關鍵的前提，特別是社區中提供生活服務的各種專業人才，要通過自己的技能或特長，結識社區居民，在提供服務的過程中，逐步建立起熟人關系。一個個“能人”就像一個個“光源”一樣，把社區居民吸引到身邊，讓人們相互熟識，建立社區里的熟人社會。可以說，各領域的能人、達人事實上就是社區居民自治的帶路人，把居民團結起來，通過相互信任和相互支持，逐步形成穩定的社會治理中間機制。

因此，目前社區治理需要盡快建立挖掘和培養社區能人的工作機制，建立社區“能人庫”，構建社區生活服務共享平臺，促進社區居民通過社區網絡平臺了解自己所在社區能夠實現的生活服務項目。同時，積極籌劃，堅持倡導“為社區奉獻”的價值理念，鼓勵社區居民為身邊的人提供支持，特別是養成就近就便在社會消費的觀念。

3、“能人”與社會組織形成“橋梁紐帶關系”

在社區治理中，需要多元共治，除上述所論及的黨政資源和居民資源之外，更有潛力的則是社會組織治理資源。這類社會組織不同于黨政組織，也不同于居民自治組織，他們往往是外在于居民自治組織的特殊利益所在。這些社會組織多種多樣，有專業性非營利組織，有中介性服務組織，有營利性私營組織，有轉型中的國有經濟組織……這些組織性質各異，目標各異，能力各異。要調動這些組織投入社區治理的積極性，必須尊重這些組織合理的利益訴求，并在保障社會組織合理回報的基礎上建立社區與社會組織的長期穩定互利關系。

社會組織進入社區往往需要引導，而社區中各領域的能人，正是積極發揮引導作用的 “橋梁”。

首先，社區能人往往具備豐富的社會資源，對溝通社區內外社會服務的供需信息都較熟悉，這樣就便于社區能人積極為社區引入所需的社會組織，補足社區生活服務方面的短板，提升社區綜合服務能力。通過社區能人的中介，顯然比社區通過其它途徑選擇社會組織更有效率。這種情況常見于目前社區引入的養老機構，課后及假期托幼學校等。通過社區中有專業往來的能人，在引入社會組織的過程中，往往更容易達成協作。

社區能人往往具備某些方面的專業知識和技能，這可以支持能人對社會組織的資質進行必要的評價，并對社會組織的日常工作起到有效的監督約束作用，如上海黃浦新苑業委會主任裘可忠，通過對物業管理經費有專業監管，成為頗受業主信任的“權益代言人”。[2]

此外，社區能人可以持續監督社會組織為社區提供服務的實際情況，特別是當社區服務對象與社會組織發生利益糾紛的時候，社區能人可以提供專業意見，為雙方進行調解，有利于社會組織與社區長期協作。這種情況常見于社區居民業主與物業管理公司的糾紛中，多數社區黨總支書記和社區主任往往是這方面的能人，通過他們的協調工作，往往可以化解社區矛盾和風險。

再則，社區能人通過對社會組織的了解，往往可以積極爭取社區內外社會組織的捐贈資源。往往依托于社區能人強大的社會募款能力，能夠為社區治理爭取更多元的參與主體，更豐富的治理資源。這其中包括爭取財政資金，爭取企業捐款，甚至是群眾籌資。因此，可以說社區能人還是社會組織治理資源的發現者，征集者，組織者，維持者，是名副其實的社區治理籌款機。在獲取多種資源共同投入社區治理的行動中有核心的組織作用。

因此，社區能人與社會組織的合作，其實是考驗能人籌集、整合治理資源的能力。通過社區能人“粘合劑”的作用，搭建起社區治理內外溝通的橋梁，為社會組織傳遞社區需求的信號，吸引社會組織積極為社區提供生活服務。同時，為社區治理引入積極有力的社會支持。并協助社區與社會組織確定合理的利益交換機制和合作邊界，促使多元主體通過社區治理真正構建起“共建共治共享”的“命運共同體”。

三、社區“能人”的激勵約束機制

社區能人在社區治理中是不可多得的人才，更是各社區各不相同的天賦，因此，用好社區能人，就是要做好社區人才管理，加強制度建設，一方面避免能人之后，社區治理失衡，另一方面也要避免能人個體決策的高風險，從激勵和約束兩方面來保障社區能人生態圈的積極影響。

1、社區“能人”的激勵保障機制

一方面，建立社區“能人”的宣傳表彰制度。這是真正讓“能人”的榮譽感與其所處社區融合的積極機制，通過這種融合，可以讓能人基于愛惜名譽的考慮而持續投入社區治理，更長久地實現社區能人效應。具體而言，應通過報紙、電視、網絡、微信等多渠道對社區能人的事跡進行廣泛的宣傳，提高社區能人的知名度和美譽度，也能讓社區居民更理解社區能人的付出，形成尊重“能人”的社會氛圍。社區內還可以定期開展能人選拔及評比，培育和挖掘社區的新興“能人”。

另一方面，建立社區“能人庫”。如江蘇省蘇州市蘇錦街道首批“能人庫”里，收錄了450多位能人，包括經濟能人，創業達人，公益達人，美食廚藝達人，科普環保達人，歌舞達人，非物質文化傳承人，傳統美德代表等不同類別的能人信息，形成了有效的社區人才管理。[3]通過能人庫，還可以方便地讓社區居民在日常生活中找到幫助，以此培養社區居民對社區的歸屬感，打造和提升社會資本的能量，構建“能人社區”。

2、能人的監督約束機制

能人靠實力和權威處于城市社區某領域權力運行的核心，如果缺乏對權力的有效監督約束，則容易滋生“人治”，把社區治理變成江湖。因此，對社區能人的組織引導力需要加強制度建設，通過制度上的程序和規范化來約束社區能人在治理場域中權力的使用。

一方面，建立和完善社區兩委對社區能人的監督約束職能。通過定期走訪和談話制度，及時了解社區能人的影響力，避免產生破壞力，引發社會風險。另一方面，充分利用社區居民監督，建立社區能人工作評價制度，構建合理的指標體系，讓社區能人對居民負責，接受居民滿意度的考核。并依據考核，確定物質和精神獎勵。同時，為方便居民監督，社區還應建立群眾監督的信息通道，防范社區能力行為失范的風險。對社區能人確實違法的行為，要積極報案，并配合公安機關查辦并懲處違法行為。通過這些配套制度建設，將推進社區能人模式向法治化治理模式轉變。