我國環境問題社會治理的路徑選擇

劉振華

（湖南警察學院，湖南 長沙 410138）

環境問題需要社會治理。環境社會治理是環境治理體系的一部分，主要是綜合運用社會力量和社會手段保護生態環境，并有效預防和化解環境問題引起的社會矛盾。環境社會治理的基本理念是環境保護多元共治，除了政府和企業之外，包括各類社會組織機構在內的社會力量都是環境治理的社會主體。[1]我國環境社會治理需通過強化環境治理公眾參與，建立健全環保公益組織和環保行業協會，完善環境污染第三方治理等路徑來實現。環境社會治理是減少環境污染或破壞生態的重要途徑，也是及時化解環境矛盾糾紛和防治環境群體性事件的有效方法。

一、強化環境治理公眾參與

公眾參與是環境治理過程中一個重要的原則。環境治理公眾參與①是公民環境權的具體體現，是我國生態文明建設的基礎動力和實現環境治理目標的根本力量，在環境社會治理中發揮重要的作用。

（一）明確環境治理公眾參與內容

1.保障公眾的環境知情權。公眾參與以公眾知情權為前提，公眾作為環境權利主體，有獲取真實、完整的環境信息資料的權利。[2]公眾只有掌握了準確及時的環境信息，才能較好地參與環境決策和環境監督。保障公眾環境知情權：一是建立健全環境信息公開制度。我國應擴大環境知情權的主體范圍，除了法定的例外范圍，環境信息應當向全社會公開，這樣才符合公開的真實本意。[3]二是拓寬公眾獲取環境信息的渠道。政府除了利用媒體、召開新聞發布會等傳統方式向社會公布環境信息以外，還應提高環境管理系統化、科學化、法治化、精細化和信息化水平，加大生態環境大數據建設力度，分門別類建立環境信息系統，及時公布環境信息；同時，各地應根據實際情況，采取靈活多樣的環境信息公開方式，如建立“環境監測開放日”制度，讓公眾了解環境信息。據有關資料顯示，山東省早在2013年就建立了“環境監測開放日”制度，省、市環境監測部門每月定期向社會公眾開放。通過展示、互動等方式，普及環境知識，讓公眾直觀了解或參與環境監測分析、環境質量控制、環境信息發布等主要環節，零距離接觸監測儀器設備，體驗環境監控全過程。[4]

2.規范公眾參與環境決策。公眾參與環境決策是發揮公眾在生態環境保護和維護自身合法環境權益的最重要、最核心的手段。公眾參與環境決策，不僅僅是某個具體重點建設工程項目的環境影響評價參與，也包括參與環境立法和環境政策的制定；不僅是環境決策中的參與，更應注重環境決策前和決策后的參與，使公眾參與貫穿于環境決策的全過程。公眾參與環境決策應確立協商民主②的原則。以重點建設工程環境影響評價的公眾參與為例，為保證公眾參與環境決策在協商民主下順利進行，首先，應當放寬公眾參與的主體條件，參與主體不局限于公民、法人和其他組織，還應該包括其他利益相關者，同時不僅僅局限政府“遴選”，而應發揮“服務型政府”的優勢，鼓勵公眾獻言獻策。對于參與環境決策的主體應進一步細化解釋，避免含糊不清而造成沖突。其次，公眾參與環境決策應注重參與過程的說理性和辯論性。在以往很多地方公眾參與中，通過座談會、論證會等形式召開的環境民主決策都只是“走過場”，公眾在此期間沒有參與辯論、說理，只是被動地接受。為改變這一狀況，既需要政府企業加大宣傳力度，采取激勵機制，借鑒國外先進做法③，主動提供參與條件，又需要公眾提高自身素質，積極融入決策。最后，及時全面反饋公眾參與的信息，完善信息反饋內容、審查評估、改變部分決策的程序，在決策主體和參與者之間通過循環式的不斷協商，最終形成具有信服力和認同感的最佳方案。[5]

（二）加大環境治理公眾監督的力度

黨的十九大報告指出，“要構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系，把黨內監督同國家機關監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來，增強監督合力?！币虼丝梢姡姳O督是我國監督體系的重要組成部分。環境治理公眾監督是公眾及其代表依據憲法和相關環境法律法規，對政府和企事業單位的環境治理運行情況實施監督的活動。環境治理公眾監督是我國環境治理中成本最低、最為活躍、最為有效的環保監督力量，也是環境社會治理的有效方法。我國環境治理公眾監督制度主要包括環境舉報制度、環境信訪制度和媒體監督制度等。

1.建立環境舉報制度。在我國，“舉報”一詞首次以規范性法律用語出現在法律中，是1996年修改的《刑事訴訟法》，后來相繼出現在其他部門法律中。環境舉報是公民或者單位依法行使其民主權力，就環境問題向有關機關或組織進行檢舉和控告的行為。環境舉報是實現環境保護公眾參與的重要內容，是遏制環境領域滋生腐敗現象的重要手段④，也是提升法律監督效率的重要方法，在環境保護中能減少環境污染突發事件發生。

目前，我國環境舉報的方式多種多樣，根據舉報中是否使用真實姓名分為實名舉報和匿名舉報，根據舉報信息傳遞的載體不同分為信函舉報、當面舉報、電話舉報和網絡舉報。[6]電話舉報為全國統一的環保舉報電話“12369”，網絡舉報包括“12369環保舉報”微信公眾號、“12369網絡舉報平臺”和環保部門官方微博等。隨著我國科技的發展和互聯網的普及，“12369網絡舉報平臺”、“全國環境污染在線投訴平臺”等“互聯網+舉報”、“互聯網+監督”在我國環境舉報中得到了廣泛應用。以 “全國環境污染在線投訴平臺”為例，2018年1—6月，環境污染投訴網共接到舉報1337件，其中，投訴數量較多的省份分別為廣東、河南、江蘇等?。ㄒ妶D1 2018年1—6月投訴數量較多的省份分布圖）。通過對投訴數量較多的省份進行分析，其中，對大氣污染的投訴數量最多，占49.8%；對水污染的投訴數量次之，占21.3%；其次是對噪聲污染的投訴，占10.3%，各投訴類型占有不同的比例（見圖2，各投訴類型占總投訴數量的比例分布圖）。為提高公眾舉報的積極性，環保部門接到舉報線索后，在一定期限內應盡快調查核實，舉報線索經調查屬實的，對違法行為作出處罰或責令整改，并根據不同情況，確定對舉報人予以獎勵。以河北省為例，2018年6月實施的《河北省環境保護廳環境污染舉報獎勵辦法》規定，可舉報環境違法行為增至20種，根據不同的舉報內容確定了三個不同環境污染舉報獎勵等級，獎勵舉報最高金額升至5萬元。⑤

圖1 2018年1—6月環境污染投訴數量較多的省份分布圖

圖2 2018年1—6月環境污染各投訴類型占總投訴數量的比例分布圖

2.完善環境信訪制度。環境信訪制度是我國解決公眾利益訴求的一項重要制度，也是環境問題社會治理的一種重要手段。隨著我國社會經濟快速發展，群眾環境意識、維權意識不斷增強，生態環保領域的信訪量增長迅速，從2012年來信2400 多件、來訪 400 多批（次）1000 多人（次），增加到2016年來信4800多件、來訪1400多批（次）2700多人（次）。[7]我國環境信訪制度在減少環境矛盾糾紛和維護社會穩定方面發揮了重要作用。但是，由于環境信訪制度還存在一些制約因素，影響了其功能的正常發揮。因此，我國環境信訪制度必須提高其法律地位，明確環境信訪工作機構的職權，強化環境信訪工作機構的機制建設，促進環境信訪制度法制化，發揮環境信訪制度在暢通公眾環境利益訴求和防治環境矛盾糾紛方面的作用。

（1）制定《環境信訪法》，提高法律位階。由于2006年頒布的《環境信訪辦法》是部門規章，法律位階低，存在諸多問題。因此，我國必須加快出臺《環境信訪法》。在《環境信訪法》中應該明確環境信訪立法的根本目的，就是規范環境信訪活動，完善環境信訪制度，保障公眾能通過合法有效的環境信訪渠道參與環境治理，獲得權利救濟等。[8]同時，在《環境信訪法》中應規范環境信訪程序，明確設立環境信訪受理、辦理、回復、督察、回訪和反饋等一系列處理程序，并規定環境信訪工作機構的受理期限，以提高工作效率；完善環境信訪工作責任追究機制，明確環境信訪工作機構的權利義務范圍，杜絕相互推諉的現象，提高環境信訪問題的解決力度。確立環境信訪公開原則，規定環境信訪公開的內容、時間、程序、場所等，從而讓環境信訪工作公開透明，實現陽光信訪，更好地取信于民。

（2）完善環境信訪制度的機構設置。將各級生態環境行政主管部門確立為專門的環境信訪工作機構，在上下級環境信訪工作機構之間設立聯動機構，還可以設立跨區域環境信訪機構。地方各級環保部門既可以建立綜合性的“環境矛盾糾紛調處中心”，也可以設立常設性信訪聯席會議制度，定期召開環保相關部門參加的聯席會議，集中研究、協調、處理環境相關問題。加強環境信訪工作人員和機構的能力建設，明確信訪工作人員的條件，建立培訓和交流制度，提高信訪工作人員的業務能力。

（3）明確環境信訪工作機構的職權范圍。根據《信訪條例》的規定，目前我國現行信訪工作機構具有調查權、建議權和報告權。除此之外，我國還應該賦予環境信訪機構公開調查結論權和調解權，強化信訪機構的監督職能，促進環境矛盾糾紛及時得到解決。同時，在我國環境信訪立法中也應明確規定下列事項不予以受理：對已經上訪的問題并且在規定時限內得到了書面答復的；對法院正在審理的案件以及經法院審理作出判決的案件；對需要技術性審理或其他情況的案件，信訪部門無法調解，在書面說明理由后，不予受理。

3.強化媒體輿論監督制度。輿論監督是人民群眾通過新聞媒體對國家和社會事務進行監督評議的重要途徑。做好輿論監督是人民群眾的愿望，也是黨和政府改進工作的手段，更是新聞工作的重要職責。[9]新聞媒體需要利用自身優勢，發揮輿論宣傳教育功能、導向功能和監督功能，成為推動解決環境保護深層次問題的重要力量。以媒體輿論監督功能為例，媒體輿論監督就是運用新聞報道形式，通過在新聞媒體上曝光的途徑，對整個社會的一些社會問題進行監督。據有關資料顯示，從2014年開始，浙江衛視設立常態化“曝光臺”——《今日聚焦》，對省域內污染環境問題進行報道，截至2018年9月17日，涉及環境問題監督報道在該節目已經播出了430期。而在浙江全省，已開辦近70檔監督類電視新聞欄目，與紙質媒體、網絡媒體等共同形成了以解決問題為最終導向的建設性輿論監督規模效應和良好氛圍。這些欄目，也成為社會上受歡迎、有影響力的節目。⑥

二、建立健全環保公益組織和環保行業協會

環保公益組織和環保協會是環境治理的重要社會力量，是環境群體性事件社會治理的重要主體。相比其他形式的公眾參與，環保公益組織和環保協會具有諸多優勢，如擁有更加豐富的專業知識和環境信息，掌握更高的科技手段等。充分發揮環保公益組織和環保協會在生態文明建設中的作用，不僅可以提高環境保護公眾參與意識，而且會督促政府和企業環境責任的落實，減少環境問題和環境群體性事件的發生。

（一）建立健全環保公益組織

環保公益組織在倡導公眾參與環保，提高公眾的環保意識、參與環保決策、開展社會監督、維護公眾環境權益方面發揮了重要作用。在生態文明建設中我國環保公益組織得到了一定的發展，據有關資料顯示，2012年中國環保公益組織數量為7881家；截止到2015年底，我國環保民間組織2768家，總人數22.4萬人，處于“中下等發展水平”。[10]另據《2017年湖南生態環保組織發展現狀報告》顯示，湖南公益環保行業正處于蓬勃發展的階段，組織機構數量、全職環保公益人和組織運行經費都在穩步上升。⑦目前，我國比較知名的環保公益組織有北京的 “自然之友”、“地球村”，天津的“綠色之友”等。2017年3月，環保部、民政部共同出臺了《關于加強對環保社會組織引導發展和規范管理的指導意見》指出，以環保社會團體、環?；饡铜h保社會服務機構為主體組成的環保社會組織是我國生態文明建設和綠色發展的重要力量。到2020年在全國范圍內建立健全環保社會組織有序參與環保事務的管理體制，完善環保社會組織引導發展政策措施，基本建立政社分開、權責明確、依法自治的社會組織制度，基本形成與綠色發展戰略相適應的定位準確、功能完善、充滿活力、有序發展、誠信自律的環保社會組織發展格局。[11]建立健全我國環保公益組織，充分發揮其在環境和環境群體性事件社會治理中的作用，首先，環保公益組織必須加強自身建設擴大影響力。環保公益組織應盡快在民政部門注冊，取得合法身份，充分發揮在環境宣傳教育、環境社會調查、環境社會監督等方面的作用，擴大環保公益組織的影響力，積極參與環境影響評價座談會、聽證會，及時與政府部門溝通解決環境矛盾糾紛，防治環境群體性事件的發生。其次，政府部門應加強對環保公益組織的指導。政府應建立與環保公益組織在環境治理方面良好的合作關系，針對不同類型的環保公益組織開展分類指導，制定培育扶持環保公益組織發展的戰略規劃，將環保公益組織明確為重點培育和優先發展的社會組織，把環保公益組織的健康發展納入到對各級環保部門的考核之中。最后，多措并舉培育環保公益組織。各級政府應制定符合實際的環保公益組織扶持政策，明確環保公益組織的地位、作用，規范其參與環境治理的范圍和程序；定期組織培訓，提升環保公益組織人員的專業素養和能力；建立激勵機制，對在環境宣傳教育、環境監督等方面做出突出貢獻的給予物質獎勵和精神獎勵；同時，政府應設置專項資金，提供一定的設備和場所，為環保公益組織的正常運轉提供保障，解決他們的后顧之憂；環保公益組織也可以通過自身專長獲得一定的收入，壯大環保公益組織，實現環保公益組織發展的良性循環。

（二）充分發揮環保行業協會的作用

行業協會是個人、單個組織為達到某種目標，通過簽署協議，自愿組成團體或組織，具有非政府性、自治性和中介性等特征。環保協會不同于一般的社會組織，是社會發展的必然，在政府和社會之間發揮重要的橋梁和紐帶作用。目前我國的環保協會主要有中國環保協會、中國環保產業協會、中國化工環保協會等多種形式的環保協會。環保協會在環境治理中的作用主要有：一是作為政府與企業之間的橋梁，向政府傳達企業的共同要求，同時協助政府制定和實施環境保護發展規劃、產業政策、行政法規和有關法律，起到環保溝通作用。二是制定并執行行規行約和各類環保標準，協調環保行業企業之間的經營行為，用行規行約和環保標準約束企業的排污行為，從源頭上防治環境群體性事件發生。三是對環保行業產品和服務質量、競爭手段、經營作風進行嚴格監督，維護行業信譽，鼓勵公平競爭，打擊違法、違規行為。四是受政府委托開展對本行業國內外發展情況的基礎調查，研究本行業面臨的問題，提出建議、出版刊物，供企業和政府參考。五是積極開展環保信息服務、教育與培訓服務、咨詢服務、舉辦展覽、組織會議等活動，發揮環保協會在環境治理中的作用。如2018年5月22日，“美麗中國我是行動者——指尖上的環保公益活動”在北京啟動。本次活動由中國環境新聞工作者協會主辦，公眾環境研究中心、滴滴公益、北大博雅數據協辦，旨在通過線上參與、線下研討等方式，動員社會公眾積極參與生態環境事務，為美麗中國貢獻力量。[12]

三、完善環境污染第三方治理

第三方治理⑧是通過“購買服務”的方式，引入社會力量投入環境污染治理，減少環境矛盾糾紛的目的，是環境群體性事件社會治理的有效方法。雖然我國自推行第三方治理以來，取得了一定成績，⑨但是我國第三方治理還處在探索階段，存在諸多不足，影響到環境污染第三方治理的健康發展。因此，我國必須加強第三方治理立法，明確排污主體與治理主體的權責，引入市場競爭機制，強化政府監管，不斷完善我國第三方治理機制。

（一）加強環境污染第三方治理立法

目前，我國推行第三方治理舉步維艱，一個重要原因是其法律依據不足。因此，我國加快第三方治理立法迫在眉睫。一是在《環境保護法》中明確規定第三方治理的法律地位，明確表述支持公民、法人和其他組織向第三方企業購買專業化環保服務。二是進一步完善國務院辦公廳頒布的《關于加快推行環境污染第三方治理的意見》的內容，統一第三方治理單位的準入條件和治污標準等，避免全國各地出現第三方治理混亂局面。三是立法中明確排污主體與治理主體的權責。責任界定不明晰是環境污染第三方治理推行中所遇到的關鍵性障礙之一。[13]因此，在立法中應明確排污者和第三方治理單位都是環境責任主體，環境責任應根據雙方的合作方式、具體的環境違法行為來進行具體的界定。法律法規中也應明確規定，沒有按要求進行治污的企業，政府應推行強制模式進行第三方治理，第三方治理的費用全部由排污者承擔。如果經過第三方治理后依舊有不達標的現象，環境責任可以根據第三方治理的運作模式不同而區別對待：在“委托治理服務”模式下，應由排污企業承擔主要責任，第三方治理單位承擔次要責任；在“托管治理服務”模式下則相反，即由第三方治理單位承擔主要責任，排污企業承擔次要責任。這樣不僅有利于建立一個更加公平有序的第三方治理市場，也有利于調動企業排污治污的積極性。[14]

（二）第三方治理引入市場競爭機制

針對當前第三方治理單位門檻過低的現實，為避免魚龍混雜和無序競爭導致虛假治污、治污效果不達標等情況的出現，要通過立法重新設計第三方治理單位的市場準入條件與標準，包括對其資質、技術、經濟狀況和信用狀況等方面進行審查，保證其運營成本與利潤維持在合理水平內，促進環境服務市場良性發展。[15]在第三方治理單位的選擇上，應充分體現排污企業的意愿，充分發揮市場的決定性作用，行政權力不干預或少干預。同時，建立健全第三方治理的評價機制。環保部門應吸引企業、社會組織和公眾對第三方治理單位的技術水平和治污能力進行評價，建立環境服務檔案和信譽等級制度，明確信譽等級與購買服務相掛鉤。第三方治理引入市場競爭機制，增強了排污企業和第三方治理單位的環境責任，減少了環境污染事件和環境群體性事件的發生。

（三）強化環境污染第三方治理的監管

強化環境污染第三方治理的監管，是減少環境污染和環境監管成本的重要途徑。一是建立健全第三方治理的監管機構。借鑒美國第三方治理的經驗，美國是世界上最早推行環境污染第三方治理的國家，為給環境污染第三方治理提供組織保障，美國成立了相關的推進機構，包括聯邦政府至各州的環境保護機構以及環境服務委員會，后者負責監督、管理環境保護機構和第三方治理機構。[16]我國可在環保部門中設置專門的第三方治理的監管機構，配備適當的人員和經費，負責第三方治理工作的開展。二是明確第三方治理的監管內容。我國應建立統一的第三方治理標準，在治理標準中明確特定污染物的種類、排污總量、治理措施和治理期限等內容，各地環保部門可依據標準進行監管；同時政府可指定統一的環境服務價格標準，防止第三方治理單位為了競爭，惡意降低環境服務價格，出現資金短缺、排污不達標、偷排漏排等現象，保障第三方治理健康發展。三是加快推進第三方治理信息公開。政府應構建第三方治理信息平臺，鼓勵第三方治理單位在平臺公開相關污染治理信息，強化第三方治理信息共享。建立健全環境舉報、投訴和懲處機制，加強對環境污染第三方治理的監管。

注釋：

①環境治理公眾參與是指在政府和有關企事業單位所進行的與環境相關的活動中，利益相關的個人、團體和組織獲得相關信息，參與有關決策，并督促有關部門有效實施相應的環境政策，以保障自身的權利并促進環境改善的所有涉及環境問題的活動。參見：胡億，趙驚濤：《“互聯網+”視域下環境保護公眾參與平臺建構問題研究》，載《法學雜志》2017第4期第125-131頁。

②協商民主的概念最初是美國學者約瑟夫.畢塞特在1980年提出的，在寬泛的意義上，協商民主是一系列觀點中的一種，根據此觀點，自由和平等的公民進行協商是合法的政治決策和自我管理的核心。民主協商突出參與者理性、真誠地進行民主決策，監督其他人的非理性、不規范行為。參見晏林：《環境保護公眾參與的困境及突破》，載《江西理工大學學報》2017年第4期第36-43頁。

③《美國資源保護和回收法》規定，在公眾參與中，環境保護局須向愿意參加的公民提供有效信息，包括裁決有關的數據分析、雙方辯論的焦點等。

④2016年11月10日，北京市二中院對原環保部副部長張力軍以受賄罪判處有期徒刑4年，這是環保系統落馬的“首虎”。張力軍系群眾向紀檢部門信函舉報，舉報信題為《揭發“霧霾惡果背后猖狂權利黑手”》，其后中央紀委監察部網站公布對其進行組織調查。參見郭永國：《張力軍被雙開，曾被舉報系 “霧霾背后黑手”》，載 《網易新聞》2015年12月31日，http://news.163.com/15/1231/12/BC5PH6GF00014JB6.html。

⑤參見：《河北：舉報環境違法行為最高可獎勵5萬元》，載 《北極星環保網》2018年 6月 19日，http://huanbao.bjx.com.cn/news/20180619/906734.Shtml。

⑥參見：魏一駿：《讓輿論監督成為整治生態環境問題的利器》，載 《新華網》2018年9月23日，http://news.sina.com.cn/c/2018-09-23。

⑦參見：《我省公益環保行業正蓬勃發展》，載 《百家號》2018年1月29日，http://baijiahao.beidu.com。

⑧第三方治理是環境治理的重要途徑，旨在排污者自行處理污染轉變為第三方機構具體承擔治理的任務，實現專業化、社會化的有償服務。第三方治理的關鍵在于進行專業化分工，將“產污”和“治污”主體分離，進而治污從“誰污染，誰治理”轉變成“誰污染，誰付費”。參見：夕月，劉新葉：《第三方治理 全面提升環境資源配置》，載《綠色中國》2015年第2期第9-12頁。

⑨2014年據浙江省環保局不完全統計，浙江省企業污染治理設施專業化運營后的達標排放率達70%甚至80%以上，有的甚至可達90%以上，與污染企業自行運營相比，達標率提高了30%-50%，運營成本節約了10%-20%。