無縫隙政府理論的借鑒價值評析

(武漢大學政治與公共管理學院 湖北 武漢 430072)

一、無縫隙政府理論產生的時代背景

(一)傳統官僚機構的弊端

正如拉塞爾·林登在其著作《無縫隙組織：公共部門再造指南》里所指出，在19世紀中后期，隨著生產力的發展，生產方式發生了巨大變化，傳統的工匠生產方式演變為了追求效率的大規模生產和市場高速運轉的專業化勞動分工，個人聯系逐步讓位于非個人聯系，整體的、全盤的工作設想和實施演變成為了勞動力的分工和零碎分割的最細化的勞動[1]。工業革命導致了生產者和顧客、企業者所有者和管理者彼此之間的分離，現有的組織層級使人們歸屬于不同的部門和科室。

伴隨著私營部門中組織結構的變化，政府部門中也出現了官僚層次。特別是隨著國家疆域的拓展和政府管理事務的增加，以及政府中的欺詐和腐敗現象增多，這些合力作用的結果是要求政府通過改變組織結構實現制約和平衡，從而也就出現了更加嚴密的等級制以及更多的管理層次。但權力和功能分割的代價是巨大的。盡管勞動力的劃分和專業化的確可以使政府機構有能力管理更加復雜的問題，但與此同時，也導致了政府職能的四分五裂、職責重復和無效勞動、機構臃腫、規章制度限制、難以圍繞共同利益結成聯盟關系、權力斗爭、責任推諉等問題。[1]

(二)新公共管理的局限性

20世紀70年代以來，西方國家推行了以新公共管理改革為主要內容的政府再造。新公共管理運動主要是將工商管理中的管理思想、方法和技術應用到政府部門的管理之中，以提高效率、追求績效為導向，以滿足顧客需求為目標[2]。新公共管理運動提出要對于傳統的官僚制組織結構進行改造，推行分權化的組織結構模式，減少管理層級，使組織結構扁平化。新公共管理運動所推行的這些措施在提高組織效率、增強組織靈活性的同時，其強調的專業分工和功能分化卻忽視了部門之間的協調與合作，導致了碎片化的制度結構，政府內部出現了相互隔離、缺乏協調與合作的狀態，對政府實現整體性政策目標造成了阻礙[2]。因而無縫隙政府理論的提出正是為了應對新公共管理運動后期所出現的碎片化難題。

(三)顧客導向型社會的興起

新公共管理運動的興起和發展也帶來了公共管理中“顧客導向”的基本價值觀。新公共管理認為市場不僅在企業中存在，也在公共部門之中存在。公民不是政府的管制對象，而是公共部門的服務對象，即“顧客”。一個負有責任的企業家政府就應該以顧客需求為導向，為公民提供讓其滿意的公共服務。政府應該樹立起顧客意識和服務意識，建立一種由顧客需求驅使的公共產品和服務供給機制，提供具有回應性的服務。

無論是此前新公共行政中的公民導向，還是后來新公共管理中的顧客導向，實質上都提倡構建一種對公民需求進行回應的政府。正如拉塞爾·林登在書中所說，顧客導向社會的興起是伴隨著選擇機會的日益增長。在信息爆炸時代下，快速、方便且暢通地接觸信息的渠道增加了顧客的選擇余地和權力，使他們能夠表達自身傾向和偏好，而顧客選擇機會的日益增長對政府機構運行產生了巨大影響。無縫隙政府正是以滿足顧客的需求為目標，顧客導向型社會的興起是無縫隙政府產生的重要推動力。

(四)科技進步與信息技術發展

無縫隙政府理論是現代科學技術、通訊技術和信息技術發展的產物。拉塞爾提出了公共組織再造的七條原則：一是圍繞結果(顧客、產品、過程)而不是圍繞職能來進行組織，二是將若干過程并舉取代順序操作，三是把后階段的信息反饋到前階段，四是在源頭一次捕捉信息以確保信息準確性，五是最大限度地給予顧客和供應商單獨接觸的機會，六是保證“主要序列”的持續流動，七是不要為田間小徑鋪路：首先再造，然后自動化。[1]現代科學技術尤其是自動化技術的發展為組織再造提供了技術支撐，而信息技術和通訊技術則為捕捉信息源、及時進行信息反饋、加強與顧客之間的交流提供了支持。

二、無縫隙政府理論的內涵

(一)無縫隙政府的含義

20世紀90年代，通用電氣公司前總裁杰克·韋爾奇提出了“無邊界組織”——“讓通用電氣成為一個沒有界限的公司”，提出“拆毀所有阻礙內部信息上下溝通的各個部門，以及我們和顧客之間的高聳圍墻”。[3]

在“無邊界組織”概念的基礎上，拉塞爾·林登提出了“無縫隙政府”。無縫隙政府是指政府對所有部門、人員以及其它資源進行整合，為公眾提供優質高效的服務。無縫隙政府將其工作人員的注意力集中至顧客的結果，而不是組織本身的內部活動之上，其圍繞過程而非依據職能展開工作，它們計算出冗長、單調的過程所支付的成本。無縫隙政府工作人員從全局出發進行整合，直接與最終用戶進行接觸，進而完成整個工作任務。[1]

(二)無縫隙政府的特征

無縫隙組織與傳統的官僚組織主要有以下六大方面的區別：

第一，工作。在無縫隙組織里，人們的職責范圍非常廣泛，在工作中也有較大的權威。無縫隙組織的工作人員往往訓練有素，并對更大范圍內的任務和結果負責。

第二，測評。傳統官僚機構里員工的預算多少和其直接管轄的人員多少往往被用來衡量他的責任大小和實際工資，導致了部門之間更多的斗爭。因此無縫隙組織試圖把測評制度建立在更加重要的標準基礎上，也就是“結果”。

第三，技術。傳統官僚機構中的技術主要是用于控制，但在無縫隙組織中技術是為了提供便利。在計算機網絡時代，無縫隙組織可以同時享有集權和分權的益處。

第四，內部組織。無縫隙組織主張建立“過程團隊”，從而共同合作，而不是像官僚組織依據職能分工。

第五，時間敏感度。在無縫隙組織中，越來越少的人陷于信息傳輸、互相推諉、復核審批等問題。

第六，角色的明確性和清晰度。無縫隙組織嘗試去掉部門分工和專業分工，代之以小規模、多專多能的小組，此外信息技術代替了傳統的中層管理人員即信息經紀人的作用。尤其是在自我管理的團隊中，工作小組往往在盡量減少管理的情況下計劃、實施和評估他們自己的工作。這樣的工作團隊往往共同承擔多種任務，能夠相互學習，與終極產品和服務保持直接聯系，他們更多考慮的是顧客對產品是否滿意。

(三)構建無縫隙政府

關于如何構建無縫隙政府，拉塞爾·林登提出了7-S構架[4]。他提出的這七個組織變量是影響機構整合的因素，能十分有效地引導管理者整合他們的機構，具體而言包括3個硬性因素：策略、結構、制度和4個軟性因素：員工、共有的價值觀、象征性的行為、技能。策略主要是確定組織的方向感、建立以顧客為導向以團隊為基礎的文化、無縫隙地為服務對象提供服務；結構方面主要是構建自我管理的任務團隊、縮小機構規模、劃分職權廣泛的小組和創建多技能團隊；制度則是為了配合策略和結構，涉及信息傳播、報酬體系、晉升制度、績效管理和評估、預算方式等各個方面的制度。

總的來說，構建無縫隙政府就是要按照既定的目標組織起來，通過避免層層傳遞信息的自我管理團隊，從顧客那里搜集信息并把信息匯總，重新設計機構并采用先進的科學技術，按照簡捷和提供無縫隙的服務兩個原則進行整合。拉塞爾指出，整合不僅僅是圍繞以上七個要素進行的一種模式，更重要的是意識的具備，也就是所謂的整合感，只有具有整合感的組織才能激發組織成員的潛能。

三、無縫隙政府理論的借鑒意義

(一)推動職能轉變，構建服務型政府

無縫隙政府理論中體現了三種導向。首先是顧客導向，即將公民視為顧客，根據顧客需求提供公共產品和公共服務；其次是競爭導向，無縫隙政府理論主張打破政府提供公共產品和服務的壟斷地位，以公民需要為中心，實現公共產品和服務的多元化、競爭性供給，增大顧客的選擇；最后是結果導向，無縫隙政府理論強調了要以結果和績效為評估標準。[5]由此可見，無縫隙政府理論所蘊含的理念與服務型政府的理念存在許多契合之處。

首先，服務型政府是一種顧客導向型政府，是在社會本位和公民本位指導下的以為公眾服務為宗旨的政府。其以為公民服務為根本目標，也就意味著政府和公民的關系從傳統的“管制”與“被管制”演變成“服務”與“被服務”，政府是服務的供給者，而公民則是享受服務的顧客。其次，服務型政府是與傳統的管制型政府相區別的。服務型政府的主要職責是提供公共服務，其主張在市場和社會能做好的領域，政府應當適度放權于市場以及社會，因此服務型政府是有限政府，要求政府對其職能進行轉變。最后，服務型政府還是一種結果導向的政府。服務型政府要求提高服務的效率和質量，提倡政府擁有完備的服務質量評估體系，因此服務型政府是一種強調結果的責任政府、績效政府。

綜上所述，無縫隙政府中的顧客導向、競爭導向和結果導向啟示我國政府應轉變傳統的權力本位和官本位思想，貫徹“小政府大社會”的改革理念，積極轉變政府職能，提高政府服務的效率和水平，努力推進服務型政府、有效政府、責任政府和績效政府建設。

(二)完善行政問責制度

無縫隙政府理論是顧客導向和績效導向的，主張政府對公民負責，政府必須注重結果，也就是要求構建責任政府和績效政府，因此就要建立健全績效評估和責任追究機制。

一方面，無縫隙政府理論啟發我們要加強績效問責。目前我國績效問責仍然較為空缺，對于政府工作人員的評估仍較多地停留在投入和行為過程之上，缺乏產生實質激勵作用的結果導向型績效問責。因此，我們還應該建立健全基于結果評估的績效問責制度，使績效責任成為政府及公務人員的驅動力。另一方面，無縫隙政府理論是能夠幫助指導我國行政問責工作、完善行政問責制度的一種有利工具，啟發我們構建無縫隙行政問責制度。我國尚處于行政體制改革的過程之中，存在著政府工作人員權責邊界不清的問題，因此會出現有權無責或者有責無權的現象，這就導致進行行政問責時，相關部門互相推脫責任，出現問責客體模糊不清的結果。因此應該加快行政體制改革的同時推進行政問責的法律化和制度化，明確各行政主體和客體的權利義務范圍，使得在對行政客體進行問責時真正做到有法可依。[6]

(三)推進電子政務建設，打造電子政府

電子政府是指政府在使用電子化和自動化技術的基礎之上，運用現代信息和網絡技術，創建起網絡化的政府信息系統，以便為公民提供更高效便捷的政府服務和政務信息。電子政府有三大特點：一是受到信息、通訊技術的支持，可以實現數據公開和信息共享，打破傳統政府部門之間的信息隔閡，以及減少存在于政府與社會公眾之間的信息不對稱，促進政府部門之間、政府與社會之間的交流，加強公民參與；二是政府利用現代科學技術，例如辦公自動化等，降低政府工作成本、提高政府工作效率和績效，更好地為公民進行服務[7]；三是利用先進的技術對組織結構和業務流程進行再造，從而實現組織機構的精簡、優化和重組，促進組織分權和公眾參與，進而能夠實現政府職能的轉變。

而無縫隙政府與電子政府的目標存在相同之處。無縫隙政府理論批判了傳統官僚組織結構所帶來的政府內部信息溝通不暢、政府內部碎片化，以及政府與外部信息不對稱的情況，希望打破政府內部、以及政府與社會之間的“柏林墻”，從而構建一個整合性、回應性的政府。無縫隙政府理論主張采用自動化技術對政府進行再造，利用信息技術來促進信息共享，利用科學技術提高政府部門的工作效率。因此我們應在無縫隙政府理論的指導下，積極推進電子政務發展與電子政府建設，推動國家治理現代化。