發展型社會政策視角下的殘疾人發展研究

(廈門大學公共事務學院 福建 廈門 361001)

我國殘疾人數量巨大，現有各類殘疾人達8296萬人,占中國總人口的比例為6.34%(數據來源于第二次全國殘疾人抽樣調查)，龐大的殘疾人群體對社會影響很大，殘疾人事業呈現兩個問題：一方面，殘疾人事業的財政支出不斷增加；另一方面，殘疾人政策的效果不佳，殘疾人政策亟需調整。進入21世紀以后,世界各國對殘疾人的觀念發生了根本變化,主張促進、保護和確保所有殘疾人充分和平等地享有一切人權和基本自由,并促進對殘疾人固有尊嚴的尊重,實現殘疾人共享人類文明發展成果,已經成為國際社會的共識①。但我國的殘疾人政策還未跟隨新的發展形勢作出調整，存在以下問題：殘疾人事業的財政支出壓力大，殘疾人被標簽化而受到歧視，補救式的政策不利于實現殘疾人的階層流動。為解決傳統殘疾人政策面臨的問題，本文利用發展型社會政策視角進行分析，從樹立積極福利觀、權力觀和社會投資三方面對傳統殘疾人政策的問題進行化解。

一、財政壓力，身份歧視與階層固化

深受傳統家文化觀念的影響，人們對殘疾人的觀念難以改變，這也導致了殘疾人發展的種種問題。本部分主要從財政壓力、身份歧視與階層結構固化三方面分析。

(一)財政壓力持續增加。從現實情況來看，傳統殘疾人政策的開支壓力是很大的，殘疾人事業的財政支出呈現連年增長的趨勢，從2011年到2013年支出從85.48億元增長到121.06億元，增速從8.09%增長到19.42%。(數據來源于中國統計年鑒和財政決算)社會政策的意識形態與福利開支有密不可分的關系，在制定傳統殘疾人政策之初，我們所秉持的意識形態與價值觀念決定了傳統殘疾人政策是事后補償為主的。與事先預防相比，事后補償要承擔更大的成本，因此，這種制度安排在一定程度上加重了政府的財政壓力。

然而，在持續增大的財政壓力的基礎上，傳統的殘疾人政策并沒有取得很好的效果，殘疾人的身份被嚴重的標簽化了，而且殘疾人群體整體上存在福利可及性不足的問題，不利于其進行流動。

(二)被標簽化產生失衡。傳統殘疾人政策中蘊含的殘疾人觀還是以慈善觀為主，殘疾人始終需要通過家計審查、需要照顧，也始終被認為是弱勢群體，殘疾人的身份被嚴重標簽化而產生了歧視問題。這也使得殘疾人群體自身產生一種“我是弱勢群體”的觀念.蒂特馬斯就曾指出，社會政策并不必然都促進社會福利，某些人的福利是另外一些人的不利，不適宜的社會政策最終可能損害了社會福利。②

另外，就權利層面而言，雖然殘疾人的各項權利在很大程度上得到了法律的確認,殘疾人事業也得到了極大發展。③然而,殘疾人在許多方面,與健全人相比仍然存在很大的差距。在一定程度上，歧視也成為了殘疾人群體流動的枷鎖和束縛。

二、發展型社會政策視角

本文主要的研究視角為發展型社會政策視角,本部分的首要要目的是對發展型社會政策的理念進行介紹和梳理，此外，對發展型社會政策與殘疾人事業發展的關系進行分析。

(一)發展型社會政策的產生背景。發展型社會政策理論產生的背景和首要推動力量是西方福利國家對全球化挑戰的回應和為重構國家合法性的努力。④構建完備的社會政策體系是一個國家市場經濟和工業化發展的客觀要求。⑤在市場經濟發展過程中，社會必然會產生反向保護運動，由此發展出保護性的社會政策。⑥二戰后，西方國家建立福利國家，由此進入社會政策時代。福利國家的首要特征就是秉持普遍性原則、統一原則⑦和系統性原則⑧的社會政策體系。隨著工業化發展，當一個國家的經濟發展達到一定水平時，定會產生大量福利需求，使國家的社會政策功能擴大、社會支出增加。⑨因此，短暫的繁榮過后，科技的迅速發展使得風險社會的程度加深，給福利國家帶來了挑戰。西方國家在經歷了危機之后，進行了反思與改革，社會政策也逐漸轉向了強調促進發展，形成了一種 “發展型社會政策范式”。

電位傳感技術是利用離子選擇性電極的電位隨溶液中被測離子含量不同而變化的傳感技術。這種傳感技術，因選擇性識別能力強、測量參數單一、易于小型甚至芯片化和應用范圍廣等優點，成為最具有發展潛力的一種生物和化學傳感技術[1]。但是，由于傳統的離子選擇性電極因受電極的選擇性和靈敏度的限制，以及通常電極需要內充液而不易微型化，所以傳統的電位傳感技術在過去的一段時間發展緩慢。

社會政策指影響公共福利的國家行為，主要包括社會保障、住房、衛生、教育、社會工作以及社會福利服務⑩。有別于以往的社會政策，發展型社會政策既強調經濟政策應該包含社會發展的目標，同時又強調社會政策應該促進經濟發展，主張社會政策應關注人力資本投資，促進人的發展能力，提高勞動力的素質，從而使社會福利發揮更多的“生產性因素”。以吉登斯為代表的學者提出了“第三條道路”的福利思想，提倡福利制度全球化，以覆蓋新的風險。

(二)發展型社會政策的主要理念。發展型社會政策強調社會政策與經濟政策相互包含促進，關注人的全面發展，本文從以下幾方面進行介紹。

首先，吉登斯提出積極福利觀。從消極福利轉向積極福利，變事后的補救為事先的預防，強調“無責任即無權利”的新原則。這一理念也為殘疾人事業發展做出了貢獻。相對于以往救急式的事后補償方式來說，事先預防的思想不僅可以節省成本，減輕政府財政壓力，也可以鼓勵殘疾人自我承擔責任，為殘疾人脫離弱勢群體階層，實現良好的社會流動提供更多助力。

其次，發展型社會政策還強調對人權的關注，以此來實現人的全面發展。發展型社會政策的權利觀對殘疾人權利的發展有十分重要的貢獻。殘疾人自身權利意識的加強，以及為殘疾人賦予更全面的權利都可以從這一理念尋得理論支撐與合法性基礎。從而對促進、保護和確保所有殘疾人充分和平等地享有一切人權和基本自由有重要意義。

另外，吉登斯由積極福利理念延伸出建立“社會投資國家”的觀點。提出“在可能的情況下盡量在人力資本上投資,而最好不要直接提供經濟資助”。致力于增強人的自主能力,以人的發展為導向,重在創造有助于貧困群體自我發展的條件。從社會投資的理念來看，發展型社會政策對使殘疾人掌握謀生的手段、具備生存能力、實現自身發展有很大幫助。

經濟發展水平限制社會福利水平，卻不是拒絕社會政策體系建設的正當理由，將發展型社會政策帶進殘疾人發展領域勢在必行。

三、實現社會流動的核心政策

根據上述分析，構建發展型殘疾人政策體系十分必要，這對打破殘疾人階層結構固化的束縛以及減輕財政壓力等有積極意義，據此目的，提出以下建議：

(一)個體預防層面：樹立積極福利觀。要想改善殘疾人的境況，根本上還要從殘疾人角度出發。根據無責任即無權利的原則，提出樹立積極福利觀，強調殘疾人個體的預防和通過努力對風險的自我承擔，以此來緩解財政開支。

(二)國家法律層面：保障殘疾人權利。要解決殘疾人的被歧視問題，打破逐漸固化的階層結構，促進殘疾人的全面發展，必須要對殘疾人的權利進行保障。我國目前殘疾人權利法律保障不足，殘疾人自身權利意識也不強。因此，只有加強立法,殘疾人的權利才能獲得國家強制力的保護,才能實現殘疾人權利從應有權利向現實權利的轉化。發展型殘疾人權利保障的思路就是從長遠利益出發，目標定位在與現階段經濟發展水平相互適應相互促進的基礎上，只有社會政策與經濟發展相適應，才能最大限度的保證政策的穩定性和合法性。

此外，必須要注意的是，對于重度殘疾人來說，他們是弱勢群體中的弱勢群體，是特殊中的特殊。因此，針對重度殘疾人，還是應以權利的維護為核心，在精神可持續性上對其加以關照，國家應成為他們最后的保護者。

(三)三方責任層面：加強社會投資。真正的將發展型殘疾人政策落在實踐層面上，要注重社會投資，強調政府、社會和個人共同的責任。以此來配合積極福利觀，使殘疾人擺脫能力匱乏的情況，以加強殘疾人群體的流動性。應增加殘疾人在教育、就業等方面的權利和自由，從增強殘疾人的能力入手保障殘疾人群體的自我發展需要，以此來幫助殘疾人參與正常的良性社會流動，脫離作為弱勢群體、低能人士的境況。

要注意應該掌握正確的方法，來幫助弱勢殘疾人群體(主要是輕度殘疾人)提高自身生存能力，提高工作技能，并獲得工作的機會和能力，以此實現無償救濟向積極就業的轉變，這樣才能夠實現殘疾人群體的長遠發展，才能保證殘疾人有高質量、高水平的生活，這也可以在一定程度上減輕政府財政開支的負擔。

總的來說，伴隨著社會變遷，世界范圍的殘疾人觀念發生了轉變。就我國情況來看，傳統殘疾人政策主要是補貼層面的，不利于殘疾人的發展和流動，造成了歧視和階層固化的傾向，并且這種消極福利的方式也給政府財政帶來了壓力，傳統殘疾人政策的效果也越來越弱。因此，殘疾人政策轉向“發展型”十分必要。發展型殘疾人政策致力于增強殘疾人的自我發展能力，從改變殘疾人觀念、保障殘疾人權利的角度出發，是有利于殘疾人發展、促進殘疾人群體進行良性社會流動并緩解財政壓力的切實可行的路徑，政府、社會以及個人都應為殘疾人發展做出積極努力。

【注釋】

①鄭功成.殘疾人社會保障：現狀及發展思路[J].中國人民大學學報,2008(1).

②[英]蒂特馬斯,社會政策十講，江紹康譯，吉林出版集團，2011:12.

③楊思斌.殘疾人權利保障的法理分析與機制構建[J]，社會保障研究，2007.

④參見張偉兵.發展型社會政策理論與實踐——西方社會福利思想的重大轉型及其對中國社會政策的啟示[J],世界經濟與政治論壇,2007(1).

⑤郁建興、何子英.走向社會政策時代:從發展主義到發展型社會政策體系建設[J],社會科學,2010(7).

⑥參見[英]卡爾·波蘭尼.《大轉型:我們時代的政治與經濟起源》,馮鋼、劉陽譯[M],浙江人民出版社,2007 年版.

⑦參見[英]貝弗里奇 《貝弗里奇報告——社會保險和相關服務》，華迎放、湯曉莉等譯[M]，中國勞動社會保障出版社2008 年版.

⑧參見[英]哈特利·迪安 《社會政策學十講》，岳經綸、溫卓毅、莊文嘉譯[M]，上海人民出版社 2009 年版.

⑨參見[美]Wilensky，Harold L.，The Welfare State and Equality[M]，Berkely:University of California Press，1975.

⑩[英]邁克爾·希爾:《理解社會政策》，劉升華譯[M]，商務印書館 2003 年版.