農村土地流轉現狀及對策建議
——以綿陽市為例

(中共綿陽市委黨校 四川 綿陽 621000)

黨的十九大明確提出實施鄉村振興戰略，這是新時期做好“三農”工作的重要指南。農村土地流轉是鄉村振興的重要抓手，本文通過對綿陽市農村土地流轉現狀的調查，分析了綿陽農村土地流轉取得的成效和存在的問題，在此基礎上提出了相應的對策建議。

一、綿陽農村土地流轉現狀調查

(一)整體概況。最近幾年，綿陽全市各縣(區)的土地流轉呈現蓬勃發展勢頭，截至2018年底，全市家庭承包經營的耕地面積415.31萬畝，家庭承包經營的農戶數119.51萬戶，依法推進農村家庭承包耕地流轉總面積145.64萬畝，比上年增加3.57萬畝，占全市耕地面積的35.06%。從全市土地流轉的情況來看，土地流轉主要以轉包和出租為主。綿陽全面展開了農村產權流轉交易市場建設工作，全市已經建成農村產權流轉交易平臺，基本建成了市服務、區交易、鎮審核及村收集的四級農村土地流轉交易市場體系，形成了對接全省、統一聯網、互聯互通、資源共享的農村土地流轉交易信息平臺。隨著農村經濟快速發展和扶持“三農”政策力度加大，適度規模經營有多種形式，既有土地有序流轉形成的土地適度規模經營，也有通過股份合作、聯合、訂單農業和社會化服務提供等方式實現的適度規模經營。全市建立農業生產托管服務組織431個，“耕、種、防、收”托管服務面積達54.41萬畝，托管率13.1%。

(二)已取得的成效。全市農村土地經營權流轉工作嚴格按照農業部對試點工作的總體要求，遵循農村土地流轉“產權明晰、形式多樣、管理規范、流轉順暢”的總體原則，大力宣傳并鼓勵支持農民按照“依法、有償、志愿”的原則，引導農村土地經營權規范有序流轉，重點在加快培育農業經營主體，探索建立土地流轉規范化管理與服務機制，探索金融保險和監管制度，積極引導土地經營權規范有序流轉，發展多種形式的適度規模經營方面取得了以下成效：一是農村土地承包確權登記基本完成；二是組建農村產權流轉交易中心；三是發展新型農業規模經營促進農民穩定增收。

二、綿陽農村土地流轉存在的主要問題

(一)部分農民群眾觀念滯后。由于土地是農民最重要的生產資料、最重要的財產權益、最可靠的生活保障，具有社會保障和勞動就業雙重功能，農民視為“命根子”，加之農村養老、醫療、社會救助等社會保障體系不夠健全，農民還是主要依靠土地收入解決看病、上學、養老等問題，部分農民思想保守對流轉土地存在后顧之憂，寧可粗放耕種也不敢大膽參與流轉。

(二)程序不規范。部分鄉村土地流轉操作程序不規范，流轉手續不完善，如土地流轉后沒有進行登記備案；鄉村兩級組織接受委托流轉土地時，沒有與農民簽訂委托書。調查中發現，農戶之間的轉包口頭流轉的多，書面流轉的少;有些業主看中某些地塊后，未通過村集體而采取私自與農戶協商的方式，導致農戶利益得不到保障;集體發包的土地雖然都簽訂了承包合同,有的內容也很簡單，形式不規范不健全，雙方的責權利不夠明確,容易引發合同糾紛。

(三)保障機制不健全。一是農村產權交易服務中心作用發揮不明顯；二是全市農經管理服務體系不健全，土地流轉服務平臺建設滯后；三是扶持機制不健全。對土地流轉規模主體的財政獎勵、金融信貸、農業保險、項目支持等扶持機制尚未有效形成。

(四)服務及監管滯后。縣鄉兩級農村經營管理體系不夠健全。缺少專門機構和人員，個別在職人員因工作兼職多，變動頻繁，專業性不強，經費沒有保障，對土地流轉服務、指導和管理不到位。

三、促進綿陽農村土地有序流轉的對策建議

(一)加強宣傳引導，提高農民參與農村土地流轉的積極性。農民是農村土地流轉的主體，讓農民意識到土地流轉的重要性，是加快農村土地流轉的前提。因此，要充分利用各種行之有效的方式，廣泛宣傳土地流轉的意義，引導農民增強流轉土地的自覺性。要按照中央、省、市對農村土地流轉的有關政策要求，引導農民知曉農村土地流轉的原則和政策，特別是要使農民認識到土地所有權歸集體，承包權歸農戶，流轉的只是使用權，有效打消農戶后顧之憂，増強農民土地流轉意愿，做到依法、自愿、有償、規范。通過典型示范，使廣大農民看到土地流轉帶來的實際利益，從而轉變思想觀念，加快農村土地流轉。

(二)完善機制，促進土地有序流轉

1、培育全市統一的農村土地流轉市場。運用農村土地承包經營權確權登記頒證成果，依托已初步建立的農村產權流轉交易中心，建立以市級為中樞、縣級為平臺、鄉、村為網點的土地流轉服務平臺和土地流轉監測體系，及時提供信息發布、流轉交易、政策咨詢等服務。在此過程中，同時規范流轉雙方的流轉程序和流轉行為，大力推進土地流轉省級示范合同文本的運用，指導土地流轉雙方簽訂書面合同。

2、健全土地流轉風險保障機制。一是強化監管。加強土地流入方農業經營能力、履約能力等資格審查，對耕地流轉實行動態監測，強化用途管制，禁止借農業之名圈占土地從事非農建設，嚴禁流轉耕地“非農化”。二是強化業主履約保障能力。針對過去在土地流轉中出現的因經營不善導致的業主離場，土地租金不能支付的問題，綿陽各地在實踐中積極探索，采取了租金預付、繳納履約保證金、繳納土地復墾保證金等有效方法。各級職能部門可對各地的作法進行調研總結，提出規范化操作辦法，在全市推廣。三是探索通過擔保或保險等金融途徑降低風險。引入擔保或保險等金融手段，可顯著降低業主資金壓力，確保農戶利益。

(三)突出村民委員會主體地位，促進農村發展振興。土地流轉需要明確村民委員會作為集體土地所有權的主體代表，充分發揮村民委員會作用。村民委員會是農民民主選舉產生的基層組織，在農民中間享有較高的威信，能夠代表農民的共同意愿獨立行使權利，承擔民事責任。能夠有效協調矛盾，平衡群眾之間的利益，做通個別不愿流轉農戶思想，更有利推進土地集中連片流轉。同時，村民委員會作為流轉主體，較單獨農戶更有能力了解業主投資能力和管理水平，由農戶與村民委員會簽訂合同或協議，再由村民委員會與企業或業主簽訂合同或協議，降低流轉風險，保障農民利益。

(四)加大支持力度，確保長效。一是政策支持。建議由市級職能部門牽頭，結合全市產業布局，有針對性、有層次地制定綿陽市土地流轉相適應的政策措施以及實施細則，對促進農業產業化發展的龍頭企業、合作組織和個人，按照“誰投資、誰收益”的原則，給予政策、資金支持。二是推進金融支持。一方面可由政府成立擔保公司，提供授信抵押擔保，有效解決經營業主融資難的瓶頸；另一方面，結合國家政策，深化農村改革，真正做到土地所有權、承包權、經營權三權分置，和金融機構共同探索推進土地經營權、農作物抵押貸款，從根本上解決農業發展資金問題。三是加大涉農項目的扶持。對流轉大戶達到一定流轉規模，帶動當地特色產業發展，既拉動地方經濟發展，又能讓農戶獲得實惠，且符合相關政策法規，在涉農項目上給予一定的傾斜扶持。