我國耕地撂荒原因及對策分析

□李明康

（湖北大學 湖北 宜昌 430000）

當今時代，耕地不再是農民唯一的經濟來源，但耕地依舊是人類賴以生存和發展的基本保障，也是農業以及社會發展的基礎。我國人口眾多，僅用全球7%的耕地承載了全球1/5的人口，由此可以看出我國耕地資源十分珍貴。

耕地撂荒最早出現在20世紀初的歐洲，具體出現在西歐山區以及東歐貧瘠和難以開發的地區。20世紀中后期，我國開始出現耕地撂荒現象。盡管政府不斷出臺相關政策和措施減少耕地撂荒，努力提高耕地質量和利用效率，但耕地撂荒現象沒有得到改善。耕地撂荒涉及范圍廣、治理周期長、實際解決難度大，遏制這一現象迫在眉睫。

1 耕地撂荒的影響

農村耕地撂荒是一個經濟問題，也是一個社會問題，不僅影響糧食生產和當地發展，還會對農村社會穩定和發展產生影響。

1.1 造成土地資源浪費

耕地撂荒對生態環境造成的影響主要表現為耕地地力下降，難以種植農作物，土壤硬化，土地營養流失，土壤性質發生變化，地力下降，良田變為不可耕種的土地，土壤恢復困難。一片耕地荒廢后，為了維持生活，部分農戶選擇毀林開荒，種植方式依舊粗放，形成惡性循環，對生態健康產生威脅[1]。

1.2 影響糧食安全

我國人口數量大，占世界人口總數的20%，但我國人均耕地面積不到世界人均耕地面積的40%，人地矛盾日益加劇。

研究顯示，耕地撂荒目前不會引起我國的糧食安全問題，但耕地撂荒導致的耕地減少會造成農業生產疲軟，成為威脅我國糧食安全的一大隱患。因此，要重視耕地撂荒問題，防患于未然。

1.3 加劇社會問題

農村年輕勞動力到城市生活工作，導致耕地荒廢，城市人口密度增加，而農村卻出現了空心化現象，老無所養、幼無所依，老弱病殘無人照看，農村“空巢老人”和“留守兒童”等問題愈發嚴重。

1.4 阻礙當地經濟發展

耕地撂荒會直接導致當地農作物產量減少，當地糧食甚至不能自給自足。沒有多余的農作物，農民收入減少，無力開展更多的生產活動。同時，農村青壯年進入城市導致農村缺乏勞動力，而缺少改善生產條件的知識技術，制約了農業生產和經濟發展[2]。

耕地是農業生產最根本的物質基礎，也是第二、三產業持續健康發展的基石。耕地一旦被破壞，需要花費大量人力、物力和時間成本進行恢復。耕地撂荒給耕地帶來的破壞極其嚴重，為了實現可持續發展，應當重視耕地撂荒問題。

2 耕地撂荒的原因

耕地問題事關國家發展、社會穩定和農民切身利益，但是近年來我國農村耕地撂荒現象日趨嚴重。只有明確耕地撂荒的原因，才能對癥下藥，遏制耕地撂荒的趨勢。出現耕地撂荒現象的原因主要有以下幾個方面。

2.1 社會經濟因素

隨著社會發展水平不斷提高，第二、三產業不斷發展，城鄉經濟差距拉大。農業發展基礎設施不完善，種植成本高、收益低，大量農民向城市轉移，導致農村勞動力不足，無法滿足耕種需求，導致耕地荒廢。

2.1.1 農業生產的收益低、成本高，農村勞動力大量轉移

我國的土地資源一般分為國有土地和集體土地，耕地撂荒現象更多出現在集體土地中。受農村現存土地制度的影響，耕地呈現出分散化特點，農戶手中只有小塊耕地，不能進行機械化作業。為了使作物健康生長，農民花費了大量時間成本，而且肥料、種子、殺蟲劑等增加了生產成本。但是普通蔬菜在市場上的價格并不高，農民的收益較少，出現災害時，還有可能導致虧損。這就使很多農民放棄耕種，從事第二、三產業，導致耕地撂荒[3]。

第二、三產業高速發展，在提高社會經濟發展水平的同時，創造了一批收入高、工作環境良好的工作崗位。為了獲得更高的經濟收入和追求更好的生活，一大批年輕農村勞動力進入大城市尋找更好的工作，留在農村的大多是老人和小孩，加劇了農村勞動力老齡化。老人需要照顧孩子，沒有時間和精力從事耕種，且外出青年務工賺取的生活費能滿足老人和孩子的生活，隨著時間推移，耕地逐漸被撂荒[4]。

2.1.2 農業基礎設施不完善，影響耕種積極性

氣候、地形等因素對農業生產有很大影響。對于降低農民在耕作中面臨的自然風險和經濟風險，農業基礎設施建設至關重要。例如發達的水利灌溉設施能有效應對氣候變化導致的自然災害；發達的病蟲害預測和防治系統能有效減少病蟲害造成的經濟損失；發達的農產品市場體系能減少信息不對稱問題，降低農民進入市場的風險。

我國農業基礎設施建設滯后。一是農田水利設施建設跟不上經濟發展步伐。水利設施年久失修，旱不能澆、澇不能排，無法發揮抵御洪澇等自然災害的作用。二是農業配套設施不完善。交通網絡不發達，經濟比較落后的地區甚至還未通車，通信設施落后，滿足不了農民的市場信息需求。由于農業基礎設施無法滿足農業耕種的需求，部分地區頻繁發生較大范圍的旱澇災害，大大增加了農業種植的風險。加之自然災害的影響，導致耕地地力不斷下降，靠耕種獲取經濟收入難以為繼，導致部分農民失去耕種積極性，不愿意種地[5]。

2.2 政府政策制度因素

隨著社會發展，城市和農村的貧富差距逐漸拉大。為了促進經濟發展，優惠政策不斷向城市傾斜。在城鄉二元結構下，城市擁有完善的社會保障機制、優質的教育資源和機構、先進的醫療條件，吸引了農村勞動力。農村土地制度、土地流轉制度以及相關配套制度不完善，拉力所起的作用越來越小，難以留住農村勞動力。

2.3 農村土地制度不完善

2.3.1 產權不清

當前，農村被承包耕地的所有權一般屬于村委會、村民小組或者鄉鎮集體。界限不清、耕地所有權主體混亂，出現了一權多主的情況。產權不清會直接導致農戶承包權缺乏安全性及土地所有權歸屬不清，農戶處理自己的耕地時會遲疑，不利于土地流轉和集中[6]。

2.3.2 土地分配方式的影響

我國土地分配方式大多以農民家庭為單位，向集體經濟組織承包土地等生產資料，在集體所有的基礎上，農民行使耕地承包權和直接經營權。在現實情況下，相關人員主要按照人數平均分配耕地。不論是需要耕地、愿意耕地的人，還是愿意外出務工的人，所得到的耕地一樣多，導致耕地耕作效益總體不高。隨著經濟發展，一些人更愿意走出農村，這些人的耕地無法耕種，導致耕地荒廢[7]。

2.3.3 土地流轉制度不完善

農村土地流轉范圍不大、土地規模經營滯后，這種情況在山區和陡坡耕地居多。流轉制度難以發揮作用的原因有以下幾點。一是農民的念土思想。費孝通認為，直接靠農業謀生的人是“黏著在土地上的”。因此，即使舉家搬遷、出外務工、耕地荒廢，農民也不愿意將承包權和經營權轉給他人。二是鄉鎮政府缺乏重視。農民自行與相關企業或者其他愿意接收土地的人員聯系是不現實的，因為雙方知識水平不在一個層次，存在溝通問題，需要政府將雙方聯系起來。三是耕地流轉不出去。山區和土地零散的坡形耕地因為地形或者地理位置的原因，吸引力較小，難以流轉出去[8]。

2.4 相關配套措施缺失

相關配套措施的主要作用是將各種農業政策實施到位，使農民更加安心，提高農民的安全感和相關保障。

2.4.1 二元戶籍制度

二元戶籍制度誕生于1949年，農民和非農的標簽給很多進城工作、在城市生活的農民帶來了很大阻礙。大部分農民為了使生活更有保障，即使外出務工多年，也不會流轉自己的土地，加劇了耕地撂荒[9]。

2.4.2 社會保障機制

由于自然災害、農業基礎設施不完善等，耕種風險大、收入不穩定，部分農民不愿意耕種，選擇外出務工。為了使農民留在農村，必須給農民提供完善的養老、醫療條件。相對于城鎮，農村的社會保障及相關配套制度不夠完善。例如在退休養老方面，城市養老保障大大超出農村且有比較完善的機制，但農村還難以達到這一水平，因而農村勞動力流向大城市，出現耕地撂荒現象[10]。

3 解決耕地撂荒問題的建議

我國出現耕地撂荒問題已經超過半個世紀，解決這個問題不能一蹴而就，需要一個過程。耕地撂荒不僅涉及農村，還會對整個社會產生影響。要想解決耕地撂荒問題，需要社會各方面的長期努力。

3.1 社會經濟方面

要想將農民留在農村，保證耕地不荒廢，就要縮小城市和農村之間的差距，使農村富起來，提高農村的吸引力，應主要從以下方面入手。

3.1.1 增加農業投入，改善農村生產條件和技術

通過改善農業發展狀況為農業發展提速，以農業發展帶動農村發展。加強交通、水利、能源等基礎設施建設，資金投入應以政府為主?？梢月摵袭數剞r民，按照誰投資誰獲益的原則，完善水利、交通、信息等基礎設施建設，改善整個地區的耕地種植條件，提高耕種水平，減少耕種損失，增加農民收益，提高農民耕種的積極性，減少耕地撂荒現象。

同時，注重農業知識普及，推廣先進種植科技。如何在有限的耕地上盡可能提高產量，是農業科研人員應考慮的問題。不科學的耕種方法會造成耕地地力下降，可能出現一片土地無法種植任何作物的情況，導致耕地撂荒?？茖W的種植技術能維持甚至提高耕地地力，促進農業可持續發展，因此普及科學的農業種植技術十分必要。

3.1.2 完善市場對耕地的調節機制

市場的作用主要是為了實現帕累托最優，在市面上的體現集中在價格和利潤方面，對藏在價格和利潤背后的危機反應較慢，具有滯后性，因此耕地撂荒問題不會被納入市場自我調節中。部分危機甚至還會被虛假的價格表象掩蓋，因此需要由政府進行調控。

要堅持發揮市場在土地流轉中的主體作用，建立和完善土地流轉市場服務體系，促進土地流轉過程中信息準確、對稱。完善土地流轉市場交流平臺以及相關的中介組織，形成健康的土地流轉價格機制，盡量減少土地流轉中的投機炒作，保證土地流轉市場公平、公正、健康運作。

3.2 政府政策方面

經濟帶來的困擾往往會引發社會問題，這類通?？梢岳弥贫确绞浇鉀Q。耕地撂荒也是如此。

3.2.1 完善農村土地制度

一是明晰耕地權利，以法律的形式規定集體所有土地的所有權歸屬，具體落實到鄉、鎮、村，使農民能真正擁有承包經營權、依法建設住宅權、依法流轉承包土地的經營權和土地收益權等，這是解決一切土地問題的基礎。二是建立有效的耕地流轉機制。政府應建立易于運轉、變通靈活、具體可行的耕地流轉流程，成立專門的耕地流轉機構，也可以承包給專業的中介組織，明確相關機構職責，保證耕地能得到高效流轉，使耕地發揮積極作用。三是落實支農惠農政策。根據當地的具體情況，靈活實施相關優惠政策，吸引更多農村勞動力留在農村，減少耕地撂荒現象。

3.2.2 建立和完善相關配套政策

一是完善農村社會保障制度，給予廣大農民社會保障，解決農民養老、就醫、就業等問題，全面、深層次改善農民的生活環境和勞作環境，留住勞動力。二是改革現有的戶籍制度，清除戶籍遷移阻礙，使在城市生活的農民能夠真正享有與城市人口同等的條件，給予他們定居和遷移的自由，保障其基本生活，促使其愿意流轉手中的耕地，提高土地利用率。

3.2.3 完善有關法律法規

法律是底線，也是杜絕耕地撂荒加劇的強有力工具。政府可以根據《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國農村土地承包法》等法律條文對耕地撂荒現象進行約束。

擁有土地承包權但不愿意耕種、將耕地荒廢兩年及以上的農戶，其土地經營權將自動轉給其他農戶但承包權不變。舉家搬遷導致耕地荒蕪的農戶，由村集體或者鄉鎮收回其耕地承包權并分給其他種植者。采取措施解決耕地撂荒問題，約束耕地撂荒行為，使基層干部處理耕地撂荒問題時有法可依，減少耕地撂荒現象。

3.2.4 加強政策宣傳和引導

各級政府要加強對耕地撂荒的重視，努力改善耕地承包經營關系和土地流轉現狀，促進耕地有效利用。通過廣播、電視、互聯網等方式，積極宣傳保護耕地的法律法規和強農惠農政策，使政策宣傳深入民心，動員廣大群眾積極參與遏制耕地撂荒的工作。同時，加強宣傳遏制耕地撂荒的典型事例，營造良好的社會輿論氛圍，提高整個社會保護耕地的自覺性。

3.2.5 改善農民“守地思想”

耕地對農民有以下意義。一是耕地可以種植糧食，為農民提供基礎生活保障，創造經濟收益。二是外出務工人員把耕地當作“最后的生活保障”。如果外出務工時生活得不到保障，還可以依靠土地維持基本生活，因此農民對耕地具有精神依賴。部分農民即使不耕種土地，也不愿意將其流轉出去，擔心耕地流轉出去就難以收回，失去基本生活保障。

政府應以多樣化的土地流轉方式，引導合作社、企業等土地流入方通過股份合作、優先外出務工人員等建立利益共享機制，增加外出務工人員的收入，減少其顧慮，弱化外出務工人員的“守地”思想，進而提高外出務工人員流轉土地的積極性，進一步減少耕地撂荒現象。