京津冀城市群潛在土地利用沖突及對策分析

□董旭，崔怡晴，胡國浩，閆文智，李威

（河北農業大學國土資源學院 河北 保定 071000）

改革開放以來，全球化、城市化、市場化不斷發展，推動我國社會經濟迅猛發展，同時出現了人地關系緊張、土地超負荷承載、土地利用沖突頻發等問題。人類只有依靠土地這一最根本的要素才可以生存下去，但我國土地資源利用現狀不容樂觀，人口眾多而土地資源相對較少。土地資源的合理以及集約利用需要人們高度關注。

城市群對一個國家的發展具有極大的帶動作用與輻射作用。城市群體高度一體化和同城化必將帶動該地區乃至全國的經濟發展。實現經濟效益、社會效益、生態效益三位一體，一直是人們對土地的不懈追求。相關部門應該致力于建立宏觀統籌土地管理新觀念、新機制、新規劃，為我國建設注入“新鮮血液”。

1 研究背景

土地資源是指已經被人類利用和可預見、未來能被人類利用的土地，它既有自然屬性也有社會屬性，是人類的生產資料和勞動對象。“沖突”一詞來源于社會學，20世紀被引入資源管理和地理科學領域。進入21世紀后，“土地利用沖突”的概念初步形成[1]。當前，城市化進程加速推進，社會經濟快速發展，嚴重擠壓了耕地空間和生態空間。為了滿足利益相關者的需求，城鎮面積不斷擴張，土地空間利用矛盾日益凸顯。土地利用沖突對糧食供應、生態健康、經濟效應產生了負面影響。

北京是我國的首都，也是我國的政治、經濟、文化、科技創新及國際交往中心，城市快速擴張、人口增加難以避免，這些都給土地資源帶來了巨大的壓力，相關問題逐漸受到了諸多研究者的注意[2]。土地利用沖突并不是尖銳的對立關系，而是相輔相成、相互依存的關系。

因此，明確京津冀城市群土地利用現狀，找尋不同土地利用類型之間的結合點和平衡點，在動態平衡的土地生態系統中探尋影響物質、信息、能量交換和流動的因素，尋找土地資源自然屬性與社會屬性的互補支撐點迫在眉睫[3]。

2 研究區概況

京津冀城市群是我國北方渤海邊的“首都圈”，位于36°03′N～42°40′N，113°27′E～119°50′E，總面積217176.42km2，包括北京、天津、石家莊、保定、唐山、廊坊、承德、秦皇島、張家口、滄州、衡水、邯鄲、邢臺等城市，以及濱海新區、通州新城、唐山曹妃甸、順義新城4個工業新城。其兩翼為北京通州城市副中心、河北雄安新區；三軸為京津發展軸、京唐秦發展軸、京保石發展軸；四區為中部核心功能區、西部生態涵養區、東部濱海發展區和南部功能拓展區。

研究區可以分為西北山地、東南平原、東部海域3大地域單元。研究區處于暖溫帶半濕潤大陸性季風氣候區，水熱同期、四季分明；礦產資源豐富，資源分布較集中且易于開發；土地利用方式以耕地為主、林地為輔，建設用地占較大比例；水資源嚴重匱乏。由于京津冀城市群在發展過程中缺乏總體戰略規劃，導致該地區發展不平衡，嚴重影響了土地利用方向，潛在土地利用沖突日益嚴重。

3 京津冀城市群土地利用主要沖突

在土地利用效率方面，京津冀城市群兩極化態勢日趨嚴重，“中心—外圍”現象明顯。經濟發達地區土地利用效率較高，而經濟發展較緩慢的地區土地利用效率較低，其中國家級貧困縣分布密集的張家口和承德的土地利用效率極低[4]。

另外，土地利用集約度低，土地批而未供問題嚴重。工業用地成本低，很大程度上增加了企業不合理占地、濫用土地等現象，占地而不用地，降低了土地利用效率。

在土地數量方面，近年來京津冀城市群不同土地利用類型之間出現了不平衡狀況，人均農業用地面積不斷減少，人均建設用地面積總體呈增加趨勢，人均林業用地面積波動幅度較大，人均草原建設用地面積和人均濕地面積逐年減少。

總體來說，京津冀城市群耕地資源嚴重不足，耕地保護形勢嚴峻。建設用地不合理占用耕地面積大、比例高，違法建設占地比較高，生態工程用地也占用了一定的耕地面積。由此可見京津冀城市群土地利用現狀并不樂觀，土地利用沖突日益明顯。

在土地質量方面，中國地質調查局公布的京津冀地區土壤質量報告顯示，該地區的土壤質量整體較好，質量為良好及以上的土壤占全區土地的80.89%；質量為優良等級的土壤占67.1%；中度和重度污染區土壤面積僅為33km2，并且呈點狀分布。清潔區及較清潔區土壤占全區的99.86%，土地補充成本加大，區域減量提質已成必然。

在土地生態方面，2009—2016年京津冀城市群各類土地利用類型的面積占比調查顯示，該地區生態用地面積占比呈逐年減少趨勢[5]。京津冀在一體化進程中以犧牲資源與環境為代價，快速提高經濟發展水平，從而誘發了水資源短缺、荒漠化加劇、水土流失嚴重、海水入侵、海岸河口生態惡化等問題，這些都是京津冀城市群面臨的重大問題。

在土地空間方面，根據2019年京津冀城市群的相關數據可知，農業種植用地占地面積最大，為37.78%，林地占27.29%，灌木林地占16.23%，建設用地占13.71%，水域占2.04%，草地占1.92%，園地占0.57%，其他未利用地占0.46%。其中，北京市土地類型占比最大的是林地，天津與河北省占比最大的土地類型均為農業種植用地。京津冀地區的建設用地密集，土地利用變化主要以犧牲耕地面積和增加建設用地面積為主。

4 解決京津冀城市群潛在土地利用沖突的建議

4.1 合理規劃，分權統一

保證分權化、統一化。政府在保留責任和權利的同時，把一些用地規模管理、空間規劃生態管控等職能下放到地方政府，地方政府把某些職能和職責分散到普通群眾中，由非政府組織、團體或其他社會性組織、團體承擔。這樣做的目的是提高各級地方政府的行政能力，構建“中央—地方—民間”合作機制，讓保護土地資源成為“大家的事”。確保對土地利用擁有明確的面積控制和強度控制，加大對土地利用的監管力度，合理規劃土地利用目標，保障目標切實可行[6]。

4.2 集約用地，創新機制

提升土地利用水平和效率，既要實行土地利用規模控制，也要做好面積控制工作。在部分土地使用先進的科學技術與管理辦法，挖掘土地利用潛力，使土地利用效果達到低投入、低消耗、高產出，與投資強度相匹配，甚至使土地資源合理利用所帶來的經濟效益超過投資強度。與此同時，還要加大存量土地利用，提高閑置土地利用率和土地利用的集約化程度，合理配置土地[7]。

4.3 統籌區域，協調發展

明確京津冀地區增量控制區、減量優化區、適度發展區、存量挖掘區的區域劃分標準，掌握各區土地利用原則，權衡農業用地、建設用地、生態用地之間的動態演變關系。構建土地利用沖突消弭與調控機制，統籌區域、協調發展、合理規劃土地，選擇適合的土地資源主體和經營主體[8-9]。

4.4 保護耕地，提高生產力

耕地是保障人們食物來源的重要要素。為防止耕地環境進一步惡化和出現其他問題，要健全基本農田保護制度、耕地占用補償制度、基本農田建設標準等，提高耕地質量，全面落實補充、保障、穩定耕地數量的任務，有效推進耕地整治工作。維持并提高耕地的物質生產能力，保持耕地動態平衡[10]。

4.5 愛護生態，加大資金投入

近年來，京津冀城市群地質災害較多，各地方政府要加大對政策的執行力度，有效實施退耕還林、退耕還草等生態保護措施。另外，落實南水北調政策，合理開發地下水并減少工業污水的排放。對于災害頻發地區，政府要積極做好預防措施，加大資金投入，保障對相關災害的預防、處理、救治、安撫等措施能夠有效實施。