山西省補充耕地質量管理的探討

□王丹，趙耀巍

（山西省土壤肥料工作站 山西 太原 030001）

補充耕地質量管理是施行占補平衡制度、保護耕地質量紅線的重要環節。我國最早在1997年4月提出了各省、自治區、直轄市必須嚴格落實耕地總量動態平衡的要求，首次明確非農業建設確需占用耕地的，必須開發、復墾不少于所占面積且符合質量標準的耕地。1998年8月修訂的《中華人民共和國土地管理法》明確增加了耕地占補平衡條款[1]。2004年10月首次提出對補充耕地的數量、質量實行按等級折算，防止占多補少、占優補劣。2015年12月首次提出推進耕地數量、質量、生態“三位一體”保護；堅決防止占多補少、占優補劣、占水田補旱地，嚴禁毀林開墾；全面推進建設占用耕地耕作層剝離再利用。占補平衡經歷了從注重數量平衡到重視數量、質量相統一，再到數量、質量、生態三位一體新格局的發展階段，補充耕地質量建設保護的重要性逐步加強。

從山西省補充耕地質量管理現狀、補充耕地質量管理中存在的問題及對策建議等方面出發，為補充耕地質量管理研究提供方向指引，為推動山西省補充耕地保護理論研究和實踐發展作出貢獻。

1 山西省補充耕地質量管理現狀

耕地質量建設保護事關我國國家糧食安全、農業可持續發展以及農業國際競爭力[2]。自2009年全國開展補充耕地質量驗收工作以來，山西省補充耕地質量管理工作取得明顯成效，有效提升了補充耕地質量建設保護水平。作為部級補充耕地質量建設管理與驗收評定試點單位[3]，運城和晉中兩市在2010年率先啟動由農業部聯合開展的補充耕地質量驗收評定工作。省農業廳在2012年出臺了補充耕地質量驗收評定工作規范和技術規范。山西省多地的農業部門參與開展了補充耕地質量驗收評定工作，農業部門已累計實施評定項目362個，完成評定面積1.9萬hm2。2017年山西省印發《關于加強耕地保護和改進占補平衡實施方案的通知》《關于建設占用耕地耕作層土壤剝離利用工作的指導意見》，為確保山西省補充耕地質量等級持續提升指明了方向，全省補充耕地質量管理工作駛入快車道。

2 補充耕地質量管理中存在的問題

2.1 補充耕地質量管理重視程度有待進一步提高

耕地占補平衡在過去20多年著重反映數量平衡，質量平衡被忽略，“補充耕地質量相當”的要求并沒有得到落實。目前山西省尚未形成全社會共同參與補充耕地質量建設保護的激勵機制，盡管農業部門正采取有力措施，逐步加強補充耕地質量管理，但在實際開展的耕地占補平衡工作中仍然存在補充耕地質量不到位的問題[4]。先占后補、占優補劣、占水田補旱地、耕地上山等現象尚未杜絕，缺乏補充耕地土壤改良、地力培肥的有效途徑和方法，補充耕地后期管護不力，農田水利設施、林網、道路等基礎設施的持續保護等問題沒有得到根本解決。

2.2 補充耕地質量驗收評定機制有待優化

土地整理、復墾、開發等補充耕地項目由自然資源部門組織，驗收耕地質量時執行《農用地質量分等規程》標準，與農業農村部門的《耕地質量驗收技術規范》存在技術性和應用性差異[5]，農業農村部門無法正常參與補充耕地質量驗收評定工作。農業農村部門在耕地質量管理中，缺少針對補充耕地質量驗收評定的專項經費保障，補充耕地質量管理工作難以持續。

2.3 補充耕地質量后期持續管護有待加強

補充耕地質量建設作為一項基礎性、長期性任務，需要持續加大投入才能確保補充耕地質量等級不斷提升。在補充耕地質量建設工作中，各級農業農村部門沒有將項目驗收意見與科學應用土肥水領域新技術和新成果相結合來指導補充耕地質量建設工作，不能提出徹底消除補充耕地土壤障礙因素的針對性措施，沒有在補充耕地上設專門的耕地質量監測點長期定位跟蹤、深入研究補充耕地質量演變規律。

2.4 耕地質量監測保護體系建設有待健全

耕地質量監測保護體系由農田建設與耕地質量隊伍組成。農業部在2017年5月成立耕地質量監測保護機構后，拓展了山西省、市、縣3級農業部門在耕地質量長期定位監測網絡建設、耕地質量等級調查評價、耕地質量建設保護、耕地質量標準化和信息化建設等方面的工作，增加了市、縣兩級農業部門耕地質量隊伍在耕地質量管理工作方面的任務和要求。2018年底，各級農田建設管理隊伍初步形成，耕地質量管理主體的職能得以明確，但隊伍的專業化程度還需要加強，耕地質量管理機構和人員配置等隊伍體系建設與當前的耕地質量建設管理工作需求還有較大差距。

3 對策建議

3.1 持續推動山西省耕地質量立法工作

加強山西省耕地質量建設保護相關領域立法，組織山西農業大學資源環境學院、山西省農業科學院農業環境與資源研究所和耕保（土肥）專家等力量開展耕地質量保護法規立法調研，出臺并完善《山西省耕地質量管理條例》，明確山西省耕地質量建設與保護主體，明確各級政府及有關部門在耕地質量監測、調查、評價、建設、保護等方面的職責分工，建立各級農業農村部門通過耕地質量評定全面參與耕地質量建設與保護的工作機制，確保補充耕地質量建設與保護工作實現主體明確、程序規范、實施有據、責任到位。

3.2 有效完善山西省補充耕地質量管理機制

完善《糧食安全省長責任制》《省級政府耕地保護目標責任制》，推進自然資源資產負債表（耕地質量等級）編制和農產品產地（耕地）承載力評價，形成黨委領導、政府負責、社會參與的補充耕地質量保護責任機制。廣泛樹立補充耕地保護的強烈意識，充分調動新型農業經營主體、社會化服務組織以及承包家庭的積極性，形成補充耕地保護合力。利用自然資源“一張圖”和信息化技術手段嚴把入庫關，確保入庫補充耕地來源明、數量準、信息實、管護嚴。高標準農田建設新增耕地用于占補平衡的，必須落實到圖斑地塊，嚴格核實認定后，納入補充耕地儲備庫用于占補平衡。

3.3 有序拓展山西省耕地質量監測范圍

要結合全省2380個耕地質量長期定位監測點和6128個耕地質量等級調查評價點覆蓋范圍，在補充耕地重點區域開展耕地質量專項監測。拓展補充耕地土壤質量監測技術和指標體系，為科學評估補充耕地項目實施成效提供有力支撐。同時，針對不同區域補充耕地存在的耕地質量突出問題開展試驗示范，為因地制宜進行土壤培肥改良與治理修復提供數據支撐。在補充耕地上建設自動監測區、耕地質量監測區和培肥改良試驗監測區，打造“三區四情+物聯網”的高標準監測模式，智能化監控全省補充耕地質量。

3.4 盡快啟動補充耕地質量等級評價

2017年啟動全國耕地質量等級調查評價以來，以土地利用現狀圖、土壤圖、行政區劃圖疊加形成的圖斑為評價單元，選取立地條件、剖面性狀、耕層理化性狀、養分狀況、土壤健康狀況和土壤管理等指標綜合評價耕地質量，劃分了全國耕地質量等級。2020年農業農村部率先在河北、內蒙古等14個省、自治區開展了補充耕地質量等級評價試點工作。通過對試點區域上一年度占補平衡補充耕地項目進行質量評價，根據評價結果，以省為單位形成試點區占補耕地質量等級對比情況報告。各級農業農村部門要積極爭取財政資金，盡快啟動專項耕地質量評價，依據《耕地質量等級》《耕地質量調查監測與評價辦法》對新增耕地、占補平衡補充耕地開展評價，出具相應評價意見。加強專項評價結果應用，為補充耕地質量管理提供決策支撐。

3.5 不斷優化補充耕地面積核定辦法

當前新增耕地主要來源于高標準農田建設、土地整治、城鄉建設用地增減掛鉤、歷史遺留工礦廢棄地復墾4個途徑。農田建設工作劃歸農業農村部門以來，各級農業農村部門管理的高標準農田建設產生的新增耕地和自然資源部管理的土地綜合整治、城鄉建設用地增減掛鉤增加的耕地，經核定后均可用于落實補充耕地任務。相關部門要加強協調，不斷優化新增耕地和新增產能的核定流程與辦法，確保新增耕地質量。

3.6 建立健全全山西省耕地質量保護體系

土壤培肥改良、地力提升和肥水科學施用等技術示范和推廣作為耕地保護隊伍強項，為藏糧于地奠定了基礎，為補充耕地質量管理起到保駕護航的作用。要充分發揮農田建設與耕地質量隊伍的力量，結合當前山西省事業單位機構改革，強化耕地質量保護職能。組織開展全省耕地質量保護工作專題研討，研究加強耕地質量監測保護體系建設，完善耕地質量管理機構隊伍設施，吸收現有土壤肥料工作機構人員并采取有力措施充實人員，完善耕地質量監測保護工作機構和隊伍，加強技術指導和培訓，提升耕地保護專業人員的業務素質能力，構建耕地質量建設保護工作新格局。

4 結束語

我國糧食安全經受住了新冠肺炎疫情的檢驗，但要想穩住糧食安全壓艙石還要抓長遠、重根本，落實藏糧于地、藏糧于技。要全面加強耕地保護，保證補充耕地質量，守住耕地質量紅線。