生態政策視閾下的邊境牧民生計與適應策略
——基于東烏珠穆沁旗的調查研究

張 昆

（內蒙古師范大學 民族學人類學學院，內蒙古·呼和浩特 010020）

近10年來，大多數研究將國家政策、地方社會等分析框架納入草原生態研究框架中，力圖詳盡分析政策、市場等外部支配力量對當地社會結構及牧民生產生活的影響。因此，本文試圖從草原牧民社會內部的視角觀察其家庭生計的變化脈絡，探究牧民的主動行動策略及心態，挖掘他們通過怎樣的方式應對地方政府的一系列生態政策等外力支配，而這些適應策略反過來又如何影響草原生態，進而引發了哪些社會問題。在此基礎上，對地方生態政策制定執行中應該考慮的問題提出幾點可操作性的建議。此外，目前內蒙古草原環境個案研究大多集中在中部典型草原地區，對東部兼具典型草原和草甸草原植被類型地區的資源管理方式和牧民生計關系的研究鳳毛麟角。同時，東烏珠穆沁旗游牧民的特殊性在于它是一個游牧生態和傳統文化至今保留較為完好的純牧業區，其地理位居于錫林郭勒草原深處，北以珠恩嘎達布其口岸與蒙古國的蘇赫巴托省交界，是一個典型的邊境牧業旗，畜牧業作為當地牧民主要的生業方式。因此，本文從研究對象類別上對現有牧區研究也是一個很好的案例補充。

文章探討的時間段界定在20世紀90年代末實施的草原生態政策之后至今的幾十年。筆者分別于2011 年8月，2012年8月—2013年9月，2019年8月，對東烏珠穆沁旗生態政策背景下的牧民生計及適應策略展開持續追蹤的田野調查，具體采取了人類學的深度訪談及參與觀察研究方法，獲取第一手調查材料。考慮到全旗范圍內各調查區域案例選取的普適性，本文選取的案例分別位于北部、中部及南部牧戶，代表了全旗不同地理位置，植被類型、退化程度的家庭牧業生計情況，因此，案例具有“共性”與“個性”綜合考慮的一般代表性意義。

一、被動適應：生態政策與家庭策略

生態政策自上世紀90年代以來就成為我國各級政府改善環境的一項重要內容加以實施。以內蒙古為例，自1998年起就開始在一些生態敏感區設立禁牧區。與此同時，內蒙古大部分邊境牧區啟動了一系列生態項目，包括京津風沙源項目、以草定畜、草畜平衡、生態移民等政策。本文所研究的邊境旗，僅2012年實施的京津沙源治理、封山育林、飛播造林沙地治理區和圍欄封育草場治理等項目投入資金就高達1.7億元。牧區“三牧”，在全旗范圍內休牧面積為5117萬畝，占全旗可利用草場面積的79%。劃區輪牧面積為3270萬畝，占全旗可利用草場面積的50%。全旗生態惡化區域，建設了397萬畝禁牧區，禁牧面積達1360萬畝，占全旗可利用草場面積的20%，希望以此改善當地草場退化的現實局面。

生計策略，是指對資本和活動等諸多要素的選擇，以達到某種生計目標。從生態適應的視角來看，生計方式則是一種適應特定生態環境的謀生方式和生存行為[1]。在政策的干預下牧民如何利用現有資源更好地生存是他們尤為關注的問題。斯圖爾德（Julian Steward） 指出，在生態人類學研究中，生計方式是最基本的問題[2]。東烏旗牧民在幾千年的生態適應過程中，建構起一種適應特定生態環境（包括自然的及社會的） 的特定生計方式。而如今政策等外力因素正在日漸打破這種人-草-畜互動的傳統格局。可以說，當生存環境發生變化，人類就必然會相應地調適出具體的適應方式，因而，我們通過對牧民家庭生計活動變化脈絡的梳理，可以更好地理解其在社會轉型過程中生態適應的主動調適機制。

伴隨著一系列草原生態政策的實施和推行，超載過牧作為草原生態惡化最直接、最主要的原因，似乎在生態問題剛剛浮出水面時就被提出來了，目前已成為學術界和相關決策部門普遍認可的主要原因。因此，東烏旗政府為了減輕草場的人畜壓力，根據“轉人、減畜、增收”的目標，在草原退化嚴重的嘎查開始推行生態移民政策。僅2011 年就轉移牧民83戶、574人。但調查發現，東烏旗牧民對這一政策的接受程度與各利益群體的不同意愿相關。無畜少畜戶往往愿意接受移民，因為進入城鎮后，在獲得草場租金的同時，他們還可以拿到草場補貼。此外，年老患病及有子女上學的家庭也會選擇移民，原因在于進城生活意味著能夠享受更好的醫療、居住和教育資源。但是身強力壯的年輕牧民和牲畜較多的富裕牧民則反對移民政策。這說明牧民只有出于改善生計的目的才會支持生態移民政策，當生計無憂時他們往往選擇拒絕，且進城之后面臨新的生計方式，加上生活習慣及語言習慣的改變，他們都不能很快適應，這就使大多遷出的牧民最終選擇返遷。

事實上，生態移民政策的實施并不是政府強制執行的，而是在補助吸引下，牧民自愿接受的。但為什么他們對當地政府的生態保護政策不予肯定，可見在政策的具體實施過程中，牧民參與政策制定的過程及政策宣傳不到位，也沒有充分考慮牧民的感受和訴求。大多數受訪牧民認為，他們目前在政策決策和執行過程中被邊緣化，沒有話語權，自己作為草原主人之一的主體性地位不被重視。他們更愿意根據自己的傳統生態知識對草場進行保護，而不是被強制保護。調查還發現，轉移進城的牧民大多“離鄉不離土”，他們策略性地通過出租草場，使草場依然間接被他人利用。隨著牧業稅的減免及草場的日漸升值，原本放棄草場進城的牧民，以及嫁出去的女兒近幾年也大多返回牧區和家人爭奪草場，這就引發了許多家庭矛盾和社會矛盾。顯然這種策略并沒有實現決策者“轉人、減畜”的初衷，反而使牧民更加努力發展牲畜頭數，用于抵消城鎮高昂的生活成本支出，對草場造成更為嚴重的破壞。

我們再來看自2003年開始實施的休牧、禁牧政策。休牧期為4月20日—5月10日20天，休牧期間，牧民只能圈養，不能放牧，飼喂標準為每只羊每日2斤青干草、4兩精飼料。東烏旗的禁牧是從2005 年開始實施的，具體是將生態惡化比較嚴重的草場連片圍封起來，禁止放牧。為此，農牧業局還制定了“四帶四區”計劃，具體將該區域內退化較嚴重的中西部部分嘎查，進行5年以上禁牧。只要牧民申報禁牧，就可以享受6.36元/畝的禁牧補貼。毫無疑問，地方政府對環境治理的決心是堅定的。但訪談中，牧民卻用“我們這兒的休牧很有意思”向筆者形容了休牧的時間規定。他們認為生態政策對改善環境并沒有多大效果，因為政府制定的休牧時間太早，從4月20日就開始了。而東烏旗的氣溫特點是冬季漫長寒冷、無霜期短，牧草的返青時間一般為5月的第一個星期，氣溫高的年份，可以提前到4月下旬，如果遇到氣溫較低的年份，往往還會推遲到5月中旬。這就導致休牧期結束的5月10日，牛羊采食的時間正好與牧草返青的時間相符。這樣看來，根本不會產生政策預期的休牧效果。

可見，在生態政策的具體實施時，地方政府并沒有考慮當地氣候的實際情況，作出靈活調整。而牧民雖然深刻感知政策執行有誤，但在沒有直接利益沖突的情況下往往選擇順從。因為他們沒有權利決定何時休牧，只能被動服從。至于休牧的結果如何，成為他們生計之外沒有必要關心的事情。當牧民的感受與話語被忽視和弱化，只剩下國家與牧民直接博弈的時候，政策就失去了群眾基礎。牧民認為生態保護只是當地政府強加的政治任務，政策實施之初并沒有征求他們的意見，因此對主動配合休牧政策也沒有多大的積極性。

在烏里雅斯太鎮哈拉蓋圖嘎查接受訪談的一戶牧民，全家五口人共承包草場2800畝。在向筆者描述當地的禁牧政策時，連連抱怨“太不公平了……”。原因是當地政府規定草場面積至少須達到1.8～2萬畝才可以申報連片禁牧，他和西邊相鄰牧戶都想禁牧，可東邊的牧民不愿意，他們兩家草場面積加起來才5000多畝，達不到禁牧條件，因此只能拿到1.71元/畝的草畜平衡補貼。相比之下，同嘎查的另一戶牧民則通過與相鄰牧戶協商，將自家4900畝草場的3000畝劃作禁牧區，于是就可以按照禁牧的6.36元/畝進行補貼，再加上沒有禁牧的1900畝草場的草畜平衡補貼，一年可獲得22329元的補貼。此外，他還租用了其他牧民的草場4000 畝，畜牧規模已達到1300多只羊，大大超過了哈斯巴根，他的發展計劃是繼續租草場發展羊群到2000只，而禁牧草場名義禁牧，實則放羊。目前除了牧區的三間磚瓦房，還在旗里買了樓房，來回牧區和旗里開著小汽車，這也是前一戶牧民感覺“不公平”的原因。

由此可見，不同牧民的禁牧意愿不同，想報禁牧的由于達不到規定的面積而無法禁牧，享受禁牧補貼的牧民又不能嚴格遵守禁牧規定。這就導致目前的禁牧沒有遵循集中、連片的生態原則，因而被牧民稱為“撒胡椒面式的禁牧”。與此同時，我們又發現，大多數牧民實際并未真正主動執行生態政策，甚至和基層干部形成利益體，合謀謊稱政策的實際執行及效果。而部分思維“靈活”的牧民，則善于適時利用國家政策偷牧、超牧，又出現了“搭便車”現象，這也印證了王曉毅在闡述草原管理實踐時所提出的牧區存在“貓鼠游戲”或“貓鼠共謀現象”[3]。事實上，對于牧民來說，地方生態政策已經失效。

在10多年的生態治理時期，大多數牧民都選擇被動或消極應對生態政策。一方面他們想保護世代賴以生存的草場資源；另一方面，又迫于生計壓力，加之牲畜不適應圈養等原因又不得不違反政策的管制，徘徊在選擇與糾結的矛盾中。同時他們也持有觀望態度，寄希望于政府。但對承擔生態破壞的后果及草原保護的自覺性和行動力相對較弱，對禁牧的支持率普遍不高。可以說，牧民的認識意識和承擔、行動意識之間相互脫節。以上結果也昭示了，當生態治理政策結束后，牧民還會重回以往的經營方式。如果生態政策立刻退出，就意味著草原在輕微的恢復之后，將重歸退化。

二、主動選擇：多元生計與自主發展

地方政策的推動，牧民理性利用草場意識的增強，內外力的推拉效應，將東烏旗牧區社會日漸卷入到現代化、市場化的跨越式發展中。在自然生態、市場經濟和地方政策三者交織的復雜網絡結構中，牧民不斷感知外部壓力，并開始主動選擇適應環境變化的家庭生存策略。首先，草場使用權在牧戶之間流轉的現象非常普遍。調查顯示，大多數牧民將自家承包草場作為打草場和冬季草場，租草場作為夏季放牧草場。這樣可以將自家圍封草場釋放的壓力轉移到其他牧戶的租草場，從而形成一部分草場保護與另一部分草場惡化并存的局面。再加上無畜或少畜戶的草場因牲畜數量少往往選擇出租，這樣就出現了貧困牧民更加貧困，富裕牧民更加富裕的社會分化現象。

相對于傳統牧業，如今的牧業生計成本日漸增加，加之生態惡化導致草場產草量不斷下降。一些牧民開始將草場高價出租給外地商人打草，以此抵消日益增長的生計成本。調查的整個8月期間，每每看到數輛現代化打草、摟草機正在平靜的草原上隆隆作業，細問打草的主人，幾乎是以外地人為主。他們每年都來連片承包牧民萬畝以上的草場打草，然后將草料銷往伊利、蒙牛，甚至遠在上海的光明乳業等大型乳品企業，從中賺取利潤。由于草場不屬于承租者，他們為了在短期內實現利益最大化，對草場進行竭澤而漁的掠奪性利用。

據調查，當地牧民打草一般留茬至少5cm或高于5cm，摟草1次，以保證第二年牧草的正常生長。而外地承包者一般留茬都低于5cm，摟草2～3次，摟草機的鐵齒幾乎將草根摟斷。大多牧民認為承租商人的打草時間太早，往往在草籽還沒有成熟的7 月份就開始打，因為打得越早就意味著他們可以在有限的打草季節獲取更多的利益。由此營養價值高的豆科及薔薇科等結籽牧草如五花草，第二年就很難繼續生長，甚至消失。相反，為保證草場的有序利用和牧草生長，牧民一般最早到8月20 日以后才開始打草。事實上，牧民如果為增加收入，將草場承包給外地商人，就沒有權利干涉承租方何時打草、如何打草。市場化使今天的草原成為世界資本的開放地，給這些外來人提供了一種最大化消耗非自己資源的機會，這是目前牧民維持生計的“自我犧牲”。每每與牧民聊天時，“草場退化越來越嚴重”都會成為他們談話的關鍵詞。他們希望回到以往“水草豐美、牛羊肥壯”的草原景象，對未來的牧業生計表現出擔憂。如今牧民被卷入市場化經營中的家庭策略一定程度上是以破壞賴以生息的草場資源為代價的。面對出租草場帶來的家庭收益，他們一時難以權衡利弊，往往為了短期利益而忽視生態保護的長遠利益。他們關心今后如何放羊，這說明他們關心資源的可持續利用，但他們的行為又往往表現出不可持續性。如今開始更多地參與市場活動，越來越依靠市場和變現能力，家庭畜群結構也逐漸向繁殖快、出欄快、經濟效益好的綿羊轉變，生計經濟不斷轉向現金經濟，一元經濟轉向多元經濟，家庭經濟活動的范圍也開始擴展到牧業之外，原本共同使用的草場資源也成為等價交換的商品，這使牧民的家庭生計變得更加脆弱。

隨著市場化、全球化的不斷侵蝕，牧民被快速卷入更廣闊的市場空間。他們在被現代性制度支配的同時，總是理性地做出選擇，不斷適應環境變化。如家庭生計方式的市場化和多元化，多種社會資本和經濟資本的相互補充。不同的牧民可能根據自身的再生產資本和可獲得性的途徑采取不同的生計策略。調查發現，部分牧民開始選擇第二職業作為牧業家庭生計的補充。以烏里雅斯太鎮達布希拉圖嘎查的牧民布和額爾敦為例，2005 年，他在自家原有的6300畝草場基礎上，又以每畝2元的價格租賃嘎查三個牧戶16000畝草場發展畜牧業，通過擴大放牧草場面積減輕了草場壓力，同時努力調整畜群結構，完善基礎設施建設。每年打貯草10萬斤，現有暖棚16間、400平方米，畜圈300平方米，機井1眼，小四輪拖拉機1臺，打、摟草機具1套。為增加家庭收入，2015年，他將自家的馬奶通過傳統工藝釀成馬奶酒推向市場，同時瞄準發展前景較好的馬業市場，開辦了具有夏季和冬季特色的馬業旅游基地。夏季為游客介紹牧民的馴馬、套馬、皮制馬具制作等傳統文化知識。冬季舉辦走馬、賽馬等陽光·吉祥草原旅游風情活動。他家的馬奶酒以風味醇厚、營養豐富遠近聞名，更成為全盟蒙醫推薦的治病、滋補佳品。如今家里發展牲畜達1200多頭（只），磚木結構住宅2間，摩托車、小汽車、風光互補發電、電視、電話等家庭生活用品和牧業機械齊全，2016 年全家總收入達到15萬元。通過家庭生計方式的轉型和創新，額爾敦不僅拓展了增收新途徑，還基于傳統文化宣傳了蒙古族馬奶酒的制作技藝和醫療價值，傳承了傳統游牧文化、蒙古包文化及奶酒文化、蒙餐文化等。促進了牧區產業結構的調整，建立了以牧業養旅游，以旅游促牧業的互動生產方式，使牧業和家庭旅游業做到優勢互補、互為促進，共同發展。她家旅游點平時幫工5人左右，高峰期多達10人，主要從事接待、馴馬、套馬、蒙古歌舞等工作。這些幫工有的是親戚朋友，有的是本鎮本嘎查牧民，使牧區剩余勞動力得到了很好地就地轉移。在增加牧民收入的同時，也促進了新型牧民的健康成長。

如果說努力參與市場經濟，拓展牧業之外的新型增收方式代表了生態、政策壓力下牧民主動選擇的生存策略，那么以草場、基礎設施及勞力資源整合為策略的家庭合作也不失為一種壓力下自主發展的行動實踐。具體表現在，有經營能力的牧民精英成為合作社負責人，將嘎查內部無畜或少畜戶的草場整合起來統一經營，從而做到合作草場共用輪牧，家庭成員相互協作，共同放牧牲畜。這樣不僅可以擴大各自的放牧面積，還可以增加個別家庭的勞動力，規避因草場碎片化導致的放牧難題。在面積相對廣闊的整合草場內部，按季節劃區輪牧，進而保護草場得以有序利用。而無畜、少畜戶在資源被整合獲得分紅的同時，可以選擇成為合作社的雇工，也可以進城從事二、三產業。截止目前，在工商局注冊登記的專業合作社就有169個，其中包括奶制品專業合作社、西門塔爾牛專業合作社、牧業機械化服務專業合作社、蒙古馬馬業專業合作社、畜群結構調整及劃區輪牧合作社等多種類型。以嘎達布其鎮尚都嘎查牧民東日布為帶頭人的草業協會為例，2000年末，東日布積極爭取了政府優惠政策、項目資金及貸款扶持等后，在自家承包經營的9800畝草場基礎上，整合周邊6戶牧民草場3.2萬畝，簽定租賃合同。同時，整合上述牧戶的圍欄、棚圈等基礎設施，除2戶牧民成為其家庭牧場的牧工，其余4 戶已轉移進城或到其他牧業大戶成為牧工。由于他善于經營，除滿足過冬畜所需飼草儲備之外，每年還外銷飼草上萬斤。目前他的生活條件較草場整合之前大大提高，還在旗里購買了二層小別墅。按照他的發展計劃，將繼續整合草場，向更大規模發展。由此可見，合作社組織是個體、市場與政府三者互動的結果。一方面是牧民適應市場化的社會行動選擇；另一方面，是市場化與國家權力對牧民家庭生計的作用機制。

三、余論：底層視角下的生存法則

從生態環境角度看，政策執行10年后，局部地區生態環境的確得到了好轉，水土流失得到遏制，植被覆蓋面積逐年增加[4]。但在這些政策取得一定效果的同時，也深刻改變了牧民傳統的家庭生計，而家庭生計的改變又在很大程度上影響著承載牧民生計的生態環境。文中一個個鮮活的田野案例，為我們清晰地呈現了國家視角下的生態政策在一個原本封閉傳統的邊境純牧業旗的具體運行邏輯。為改善生態環境，地方政府大張旗鼓地推行了一系列生態政策，但牧民迫于生計壓力，演化出多種應對和適應策略，而這些策略在一定程度上又反過來影響到政策的執行和環境保護的效力。

顯然，政府一系列生態政策的實施是為了改善牧民世代生存的草原環境。但由此引發的諸多現實問題，都不是政策實施之初能夠預見的。牧民收入和生活水平的下降，貧富分化的加劇，轉移牧民的再就業壓力，都迫使牧民不得不主動探索更適合自我發展的多元家庭生計。而多元家庭生計策略演化的背后也反映了牧民如何基于不斷變化的草原生態，重新建構一種與新環境相適應的生存方式，進而在自然生態、人文生態及心態三者之間保持平衡。費孝通先生曾在不同場合，分別提到自然生態、人文生態和心態的問題。他認為，“自然生態的平衡問題只是整個社會經濟發展大系統中的一個組成部分”[5]，而另一部分則可稱為“人文生態”的平衡問題。人文生態是一個社區的人口和社會生產結構各因素間存在著適當地配合以達到不斷再生產的體系，心態則是在不同的價值取向中找出共同的、相互認同的文化價值取向，建立共同的心態秩序[6]。

東烏旗牧民基于地方知識建構起來的與環境唇齒相依，群體內部緊密合作以及他們自我心態秩序的相互平衡，都反映在他們的生存觀念及多元策略中。正是他們獨特的生態觀念和生存實踐，才使其在人類生存與草原生態這種二元對立的矛盾結構中做到傳統牧業生計的可持續發展。而牧民對生態政策的被動接受與抵制，主動適應與選擇行為，又同時成為牧民運用“弱武器”弱化環境政策執行效力的行動實踐，以使政策對家庭生計帶來的風險降到最低。簡而言之，從牧民的角度講，只有個人生活質量的提高才是實實在在的政策。

研究表明，生態政策執行期間，大多數牧民采取消極觀望的態度，被動保護環境，同時部分牧民以主動求變的生計策略積極尋求自主發展，而牧民多樣化的適應策略又反過來會影響生態。同時，牧民對生態環境重要性的認識較為明確，但在生產中卻較少真正考慮對生態環境的影響。因為他們對生態政策的感知、認識意識和承擔、行動意識之間相互脫節，才導致對政策的支持率不高。表面看來，是由于牧民的生計壓力所致，實質是牧民有關草原保護的豐富經驗，及傳統文化中蘊含的生態智慧沒有被轉化為生態保護的潛在行動力。從根本上說，并沒有很好地發揮牧民參與政策執行，保護環境的主動性。

事實上，一整套草原保護的長效機制并不是無數短期措施的疊加，也不是僅靠若干重大工程項目便可奏效的。它必須是一個有遠見的、能得到廣大牧民支持的、穩定的制度與政策體系。因此，在政策實施的同時，要善于傾聽當地群眾的心聲，了解他們的聲音和訴求，能夠讓政策在生計與生態之間真正平衡起來。可以說，10年來的生態政策實施低估了牧區的特殊性和復雜性，也忽視了牧民生存策略調適的多元性和主動性。牧民作為生態政策的具體執行者，他們的行為選擇直接影響政策的效力以及生態環境的可持續性。地方生態政策應該從牧民這些生計策略實踐中汲取經驗，獲得啟發。筆者認為，有以下三個方面的建議和思路值得參考。

第一，游牧民族在長期的游牧實踐中建構起來的游牧文化與草原生態系統之間的人-畜-草平衡格局有其合理性。今后我國牧區繼續執行一段時間的生態政策是有必要的，但要把握分類指導及彈性原則，避免“一刀切”帶來的政策失效。首先，對于濕潤草原和干旱草原不同的草原類型制定的政策要有所區別；其次，建議將牧民參與地方生態決策的做法進一步制度化，同時要充分考慮政策對牧民家庭生計的影響，傾聽他們的聲音和訴求。

第二，將牧民納入政策制定和草原生態政策的執行主體，建立協商與對話機制，這樣可以規避牧民對生態政策的對抗。將草原牧業的各利益相關者引入博弈框架，發揮牧民保護生態和參與發展的主體性和主動性，并建立起自主治理的共同治理機制，即牧民與政府上下互動、牧區與市場內外互動。同時發揮民間精英在熟人社會中的信任作用，建構起多元合作的參與網絡和自治組織。

第三，今后的政策執行中，應關注邊境牧區的特殊性與復雜性，慎重考慮整體性生態移民。因為邊境牧區多地處我國草原腹地，同時也是國內草原與國外草原相連的生態過渡帶，作為我國邊疆生態屏障和民族團結的區位特殊性明顯，且產業方式多以畜牧業為主，生計方式單一，如果貿然使其轉變傳統生計，會使牧民生活陷入貧困，而承擔更大的生存風險。由此，恢復生態并不是使牧民棄牧進城或棄牧從商，應該讓牧民在城鎮和牧區之間自由擺動。當他們不能很好地適應城鎮生活時，還可以回到牧區，牧區有草場，有熟人社會關系，有傳統，有根，更有歸宿感。