海關機構改革視角下對廣西邊民互市貿易監管的思考

郭相成

(廣西大學 廣西 南寧 530000)

邊民互市貿易政策是國家為“富民興邊”而出臺的利民政策，其在促進國家穩邊固防、沿邊開發開放、富民興邊發揮了重要作用。關檢機構改革后，新海關將承擔原檢疫職能，隨著機構改革的深度推進，邊民互市貿易監管將面臨新的風險和挑戰，亟待調整現有監管模式，降低風險隱患，確保實際監管到位。

一、海關機構改革視角下對邊民互市貿易監管的認識

(一)從政治大局的高度把握海關對邊民互市的監管

《關于新時代加強黨政軍民合力強邊固防的意見》指出：“要統籌強邊固防和‘一帶一路’建設、脫貧攻堅、興邊富民、生態保護等工作，促進邊境地區社會發展和對外開放，維護沿邊沿海地區和管轄海域安全穩定與繁榮發展”。發展邊民互市貿易有利于促進穩邊固防，邊民互市政策實施之前，邊境地區經濟落后，邊民紛紛內遷或到外謀生，邊境人口流失嚴重；邊民互市貿易興起后，就業崗位和邊民收入逐年增多，邊民逐漸返鄉參與互市貿易，促進邊境地區逐漸興旺富裕。同時，互市政策實施以來，海關采取一系列措施促進互市貿易健康快速發展，特別是先行先試應用邊民互市貿易無紙化管理系統后，不但促進了通關效率大幅提升，而且創造了就業崗位近10萬個，得到國家、地方和邊民的一致肯定。此外，機構改革后，仍要繼續支持互市貿易發展，在政策允許框架范圍內，以“三真”為導向，推進關檢深度融合，讓邊民真正享受改革帶來的紅利。

(二)從防控風險的角度把握海關對邊民互市的監管

近年來，區內外查發了多起邊民互市走私違規案件，凸顯邊民互市貿易渠道存在著監管隱患。機構改革后，更需要嚴密監管鏈條、強化監管措施、有效防范“三大”風險。一是越南外貿長期以來以轉口貿易為主，國內囤積大量第三國商品，伺機通過邊民互市貿易形式出口到我國。為了合法出口，為大量第三國商品開具原產地越南的證書，加大海關的管理難度。二是目前邊民互市貿易采用是“通道監管”模式，進口商品種類繁多，現場監管任務繁重，風險分析防控機制一時難以適應，以致邊民互市渠道違規走私存在監管風險。三是機構改革后，新海關承擔維護進出口食品安全、動植物檢疫、衛生檢疫、商品檢驗的職責，其中邊民互市進口主要是動植物源性食品，多數是中性包裝或“三無產品”，原檢疫部門多次檢出腐爛變質、重金屬超標、理化指標不合格、攜帶動植物有害生物等。食品安全關系國計民生，要強化食品檢疫措施，確保進出口食品安全和國門生物安全。

(三)邊民互市貿易監管應找準把關與服務的平衡點

機構改革后，新海關在進出境監管中必將發揮更大作用，地方政府與邊民對新海關抱以更高的期待，如何找準把關與服務的平衡點對海關來說是一個挑戰。一方面，海關將承擔原檢疫職能，在口岸監管環節的事權更大，地方政府也將給海關提出更多的訴求。另一方面，目前邊民互市政策較為籠統，以往海關在執行政策時會偏向照顧地方和邊民的利益，但機構改革后，隨著雙方政策的疊加，政策空間會進一步緊縮。

二、邊民互市監管中機構改革制約因素分析

(一)制度制約：互市監管規章制度的疏與失

受毗鄰國家貿易政策和邊境區域及交易場地等因素制約，全國各地海關互市監管層面的制度規程存在較大差異。就廣西中越邊境的邊民互市監管而言，海關主要執行《邊民互市貿易管理辦法》和《南寧海關邊民互市管理操作規程》；而檢疫工作性質不同于海關，原國家質檢總局和原廣西出入境檢疫局并沒有出臺專門針對邊民互市貿易管理的規定，主要是參照一般貿易的相關規定執行。關檢在互市貿易監管中存在的制度性差異體現在：一是對互市管理相對人管理的差異。根據《邊民互市貿易管理辦法》，邊民互市貿易是國家給予邊民的一項優惠政策，交易主體是邊民，海關管理相對人主要為中國邊民；根據《動植物檢疫法》及其實施條例，部分高風險動植物產品、動植物源性食品進口前應事先辦理進境動植物檢疫審批，取得《進境動植物檢疫許可證》。根據《進境動植物檢疫審批管理辦法》，申請辦理檢疫審批手續的單位應當是具有獨立法人資格并直接對外簽訂貿易合同或者協議的單位。據此，中國邊民個人并不具備申請《進境動植物檢疫許可證》的資質，實際上只能委托中國企業代為申請，檢疫環節面對的管理相對人是企業法人。這在機構改革后的海關監管中，將帶來監管工作的風險矛盾。二是對互市商品管理的差異。海關依據《邊民互市貿易管理辦法》等相關規定，明確邊民互市貿易商品只能是毗鄰國家的產品，不能是第三國產品，且采用負面清單實施管理。而依據《進出口商品檢驗法實施條例》《進出境動植物檢疫法實施條例》等法規，原檢疫部門實行商品輸華準入國名單審核制度，機構改革后的準入管理也將面臨新的挑戰。

(二)時空制約：互市監管作業場所和檢查時間的疏與失

一是監管作業區域不一致。海關的監管要求是載貨運輸工具進入互市點后向海關申報，在互市點內對單個邊民申報的貨物實施監管，海關作業環節全部在監管區內；原檢疫從食品安全、動植物疫情等方面考慮，需按合并批實施監管，重點是在拼裝區對國內接駁貨柜車所裝商品進行抽樣檢驗，作業區域已延伸至海關監管區外，海關與原檢疫重點作業區域不一致。二是檢查處理時限不一致。原檢疫對互市進口食品實施監督抽檢，被抽中的越南貨車需停留在扣檢區，最快也要當天下午或次日上午實驗室檢測完后才能進行合格評定。而海關安全準入檢查要求檢查4個小時內做出處理并錄入系統，海關與原檢疫在處理時限上不一致。

(三)資源制約：互市監管人員編制、知識能力和作業系統的疏與失

一是互市點開放審批與人員編制配備不協調。互市區(點)設立開放未納入國家口岸開放審批體系，由廣西自治區政府根據地方申請批準開放，而海關機構編制沒有相應安排配置，造成監管機構、人力資源乃至設備配發等都受到影響。當前，地方政府仍有新開互市點、做大互市的強烈需求，加劇了海關互市監管風險。二是現場關員知識能力與繁重任務不匹配。現場一線執法人員知識能力不足且人員結構不合理，各互市點地方掛職干部占到三分之二，上崗前未經過專業系統培訓，商品知識儲備不夠，現場查發處置問題能力有待加強，能力素質與當前繁重的監管任務和復雜的執法環境難以匹配。三是業務作業系統尚未有機融合。當前，海關和原檢疫檢驗部門都已實現電子化辦公，且根據業務特點設計并使用若干業務系統，但卻互不相通。比如邊民互市貿易管理系統尚無衛生檢疫、抽樣檢驗等模塊，“一次申報、一次查驗、一次放行”仍未實現。并且在增加檢疫的相關申報內容后，仍需審核并留存紙質越南證書(衛生證書、植物檢疫證書、獸醫衛生證書等)，難以真正做到無紙化監管。

(四)環境制約：互市監管邊民素質、政策執行和執法環境的疏與失

一是邊民文化素質不高。邊民受教育程度不高，多數是文盲或半文盲，對海關監管要求和通關流程不熟悉，有的無法通過客戶端自主進行申報，與當前海關信息化通關要求不適應。二是執法環境復雜。目前口岸經濟均為“過路經濟”，地方、邊民和國內收購商等多個利益群體為了獲得更多利益，只能靠推高貨物流量，地方和邊民都希望海關盡可能放松監管要求，簡化通關流程，海關若強化監管必將損害地方和邊民以及國內收購商的利益，將給海關執法帶來相當的壓力。三是與地方執行政策存在偏差。地方政府為了謀求發展，增加財政收入，過度追求做大貿易規模，而忽視對互市貿易的規范引導，在執行互市政策時與海關存在一定執行偏差。

三、邊民互市貿易中業務機構改革的對策建議

(一)抓緊修訂邊民互市貿易政策法規

邊民互市貿易政策實施20多年以來，邊境地區的經濟形勢、貿易方式等發生了翻天覆地的變化，而原有政策規定較為籠統，已不適應當前的邊境地區經濟發展，迫切需要修改完善。一是盡快修訂完善上位法。邊民互市貿易的健康可持續發展，必須基于法律框架內及國家政策層面的科學合理、邊界明晰，應以機構改革業務融合為契機，修訂完善《海關法》《進出口商品檢驗法》《邊民互市貿易管理辦法》等法律法規，并出臺配套的操作指引，為海關執法提供法律制度遵循。二是進一步簡化互市商品辦理檢疫審批手續。為更好地落實國家“放管服”改革要求，解決關檢監管主體不一致的問題，建議簡化互市商品辦理檢疫審批手續，允許邊民集體、邊民合作社、邊民互助組或邊民個人申請辦理檢疫審批手續，同時針對部分風險較低的動植物及其產品，由海關總署授權直屬海關辦理審批手續，縮短辦理時限，降低辦理成本。三是支持“互市+加工”促進穩邊固防。當前互市貿易進口商品多為動植物源性食品，攜帶動植物疫病疫情和有害生物風險較高，而經過深加工，可有效降低疫情風險。同時，支持發展“落地加工”產業有利于使互市政策更大程度地惠及邊境地區，更大程度發揮穩邊固防興邊富民的積極作用。建議借鑒保稅區的管理模式，簡化事中監督，加強事后督查，給予“落地加工”商品一定的通關便捷，特別是“落地加工”風險較低的商品，免于辦理辦理檢疫審批手續，免于國外生產企業注冊(備案)要求，不須填報境外生產加工單位信息；申報為“落地加工”的風險較低產品，可適度簡化查驗程序，如在工廠倉庫集中實施檢疫，對進出境動植物產品安全衛生項目實施抽查檢驗，一般品質檢驗項目不再實施強制檢驗；對誠信級別較好企業和中、低風險進出境動植物及其產品降低檢驗和抽查比率，簡化查驗程序。

(二)創新優化邊民互市貿易監管模式

一是加強邊民互市準入審核。海關總署要求要以風險管理為主線，監管范圍從口岸通關環節向出入境全鏈條、寬領域拓展延伸。邊民互市監管要延長監管鏈條，加強互市準入審查，即運輸工具載貨進境前，通過系統提交商品信息、原產地證書和檢疫許可證書等材料，由二級風險防控中心開展風險分析并下達布控指令，實現指令的下達和實施分離，更利于風險防控。二是加強安全準入檢查。為嚴格落實總體國家安全觀，加強互市安全準入檢查，加大對入境運輸工具、商品的風險研判和查緝處置力度。在互市點的監管模式下，加強對中國小車進出境管理，運用貨檢X光機、H986、核輻射檢測系統、自動噴淋消毒系統等設備，做到100%過機，做好消毒工作，降低夾藏夾帶違禁品的風險。在互市區的監管模式下，綁定商鋪、越南籍貨柜車、倉庫，使之一一對應。針對越南籍貨柜車，必須登臨駕駛室、貨柜檢查；通過加強衛生檢疫和動植物檢疫，實施預防性消毒，避免境外疫病疫情傳入。三是推動互市點升格為互市區監管模式。互市點為即時通關模式，執法風險較大，且交易市場在越方，無法對交易真實性進行核查。另外互市點模式下關檢監管對象和作業時空也不一致，且有難以融合的障礙。建議逐步取消互市點監管模式，逐步升格為互市區復合式監管模式。在互市點升格為互市區過渡期間，可采取引入第三方檢測機構、實施信用管理等措施，同時對互市點采取一定程度的限品種、限數量的管控措施，引導需要辦理《進境動植物檢疫許可證》的高風險敏感商品從互市區進口。四是推動監管重心由邊民向商鋪轉變。目前，邊民互市監管的重心是邊民，建議借鑒免稅店或保稅倉監管模式，轉為以商鋪為監管重心，加強對出入庫核銷和商品交易的管理，重點監控倉庫出入庫數據、商鋪交易記錄、海關統計數據和入境載貨重量是否匹配，引用信用等級管理制度，根據信用等級確定查驗比例。在管住商鋪、倉庫和越籍貨柜車的基礎上，適當放寬對邊民和小車的監管要求。

(三)建邊民互市貿易協同共管機制

一是加強對邊民守法意識培養。通過宣講會、走村串戶和新媒體宣傳等方式，加強對互市政策和海關監管要求的宣傳，指導邊民學好用好互市貿易政策，成為邊民互市貿易的真正主體，真正享受到改革帶來的紅利，實現脫貧致富。二是嚴格規范設立和開放互市點。從國家安全和大局出發，統籌優化互市點布局，避免口岸無序競爭和低水平重復化建設，并同步解決海關機構、編制，為互市點開放及開放后的規范化管理提供體制保障。同時對互市點實施動態管理，關閉業務量小或不達標的互市點。三是加強與地方政府協同配合。近年來，在發展邊民互市貿易方面，海關和地方政府分別做了很多的探索，但二者的政策舉措未有效銜接。加強與地方政府的聯系配合，支持地方邊貿扶貧、邊民互助合作組、落地加工產業等發展，形成綜合管控、多方協作的良性局面。四是加強與越方雙邊合作。建議加強與越方交涉，建立對等的互市貿易協定，探索建立跨境邊民互市合作區，鼓勵越方邊民在合作區開設商鋪或務工，共同促進邊民互市貿易健康發展。