農村直接選舉中的賄選行為問題研究

韓菁杰

(四川大學法學院 四川 成都 610225)

一、前言

賄選的具體內涵，全國人民代表大會常務委員會、國務院、民政部印發的《〈中華人民共和國村民委員會組織法〉條文釋義》對此做了如下定義：“以獲取選票為目的，用財物或者其他利益賄賂選民、選舉人或選舉工作人員，使其違反自己的意愿參加選舉，或者在選舉中進行舞弊，并對正常的選舉工作產生影響的活動”。《關于加強和改進村民委員會選舉工作的通知》對賄選進行了簡單的闡述：“在村民委員會選舉過程中，候選人及其親友直接或指使他人用財物或者其他利益收買本村村民、選舉工作人員或者其他候選人，影響或左右選民意愿的，都是賄選。”

選舉是現代民主的基石，實際上是公共行為的選擇，因此其必然對公平性、公開性、公正性有更高的要求。而賄選則與選舉行為的實質相背離，則是候選人通過給予選舉人對價從而提高自己選舉成功的幾率，用以當選的非正當行為。

產生賄選的現象，其實一方面反映出農民已經意識到了自己所享有的民主權利，這表明我國的基層群眾自治建設已經獲得了實質性的進展；但在另一方面，賄選現象的出現，又直觀的反映出了我國村民自治制度實踐過程中尤其是在村委會選舉環節所面臨許多嚴峻的問題。主要存在的問題為：破壞民主政治建設、制約農村集體經濟長遠發展、違背村民自治精神、不利于農村和諧穩定而賄選的出現，破壞了選舉的公開、公平、公正，選民被局限在短期的利益上，自身的真實意愿并未得到實現。賄選選出的人只會是利益熏心而集體利益置之不顧的“庸才”。農村的可持續發展得不到保障，而村干部為了收回前期的投入，對利益的取得無下限，而真正受傷的是農村本身和全體村民。當村干部任期過后，其早已中飽私囊，而起對農村的損害是不可逆的，最終阻礙了農村集體經濟的發展。當當選的人并未群眾內心所希冀的，會導致群眾對選舉的熱情下降，更容易接受候選人的賄選行為，從而惡性循環。被賄賂的村民往往礙于“受賄”所限，不敢對其胡作非為進行建議、監督和舉報，因而使得村民自治成了空話，反而成了村干部一人集權。

如果放任賄選這種情況繼續發生，就會導致農村的貧富差距逐漸拉大，勢必會引起農民的不滿，干部群眾之間的矛盾將會激化，農村社會的穩定將會被破壞。而最能刺痛民眾敏感神經的是村民委員會組成人員并沒有什么過人的經濟才能和獨特的致富手段，卻能過上相對優越的物質生活，并且他們與普通村民的收入差距也非常明顯①。其次采用賄選的方式當時最終選舉失敗的被選舉人是農村的不穩定因素，當事人籌集的賄選資金因無法當選村委會成員喪失了攫取更大收益的機會出現巨大的資金缺口，候選人往往無法彌補，因此大額借貸糾紛將會出現。除了上述問題外，賄選犯罪還可能導致當選者因賄選問題受人舉報而對他人進行打擊報復的問題，而當選者一般擁有一定的權力，對于打擊報復的實施更為便利②。

二、賄選行為界定與辨析

賄選行為的危害性就必然要求我們對該行為進行禁止，如何區分和鑒定合法的選舉行為和非法的賄選行為就成為了重中之重。而合法行為和非法行為之間存在模糊的邊界，應當界定清晰。

(一)賄選與正當競選活動

與西方傳統國家如英美不同，我國在歷史的長河中并未有過選舉的習慣。然而選舉是需要經過訓練才能學會的政治制度。我國農村要真正的實現農村自治是存在一定困難的。在基層群眾自治制度落實初期，群眾缺少民主自治的意識和獨立的思考，民主自治缺少實踐的經驗，更多的是上級指派、委任干部領導村子開展工作，群眾缺少參與的能力和熱情。隨著選舉活動的不斷舉行，民眾對其了解逐漸加深，民眾認識到權利的重要性。而差額選舉規則的設置，就使候選人成功當選的難度增加，因此候選人對民眾重視的程度不斷加強。雖然選舉難度大，但是其吸引力不減。激烈的競爭環境以及村民選票重要性，使候選人對村民的“爭奪”也越來越激烈。想要獲得村民的選票，就必須“急人之所急，需人之所需。”滿足村民的需求，對村民想要的主張發聲，從而獲得民眾的選票意向，這種行為就是拉票。拉選票是村民自治制度發展的產物，選舉制度必然會出現這樣的現象。

這種拉票行為定性如何，應當先對拉票行為進行定義，這需要根據候選人的行為進行分類。其一是候選人的正常、積極的“推銷”自我行為，對自己的能力、品德、閱歷以及對村子未來發展的規劃向村民進行展示，使村民對候選人產生信任之感并對其投票；其二是通過滿足村民的現實需要，通過宴請、送禮等方式，或是利用中間人與投票者的感情羈絆，通過中間人進行游說取得群眾的投票意向。根據《關于在黨政領導班子后備干部集中調整中加強監督、認真治理拉票行為的通知》的規定，后者被定義為賄選拉票，這顯然是違法的。完全禁止拉票行為，就會導致村民不知候選人的主張和抱負，對候選人的了解程度將大大降低。因此對于這二者，必須區分且客觀的看待。

如何區分這二者的行為，應當對其進行實質性的分析，從三個方面進行考量：

第一，拉票行為是否有利于村民對候選人進行獨立的思考、比較和選擇。正當的競選活動，使得民眾參與選舉的過程更加透明、公開，民眾通過比較不同候選人的主張和承諾，結合自身實際和村子的發展路徑，選出的候選人的正確性和合適性將大幅度提高，這也是基層群眾自治制度實施的初衷。賄選拉票是通過宴請、送禮等方式，村民在獲得蠅頭小利后，村民必然不會選擇其他候選人，對其他候選人的主張也選擇性忽視，處于人情或利益選擇的候選人并不一定會符合自身和村子長遠的利益，就更談不上獨立的思考、比較和選擇。

第二，拉票行為是否有利于村民在候選人當選后對其行為進行監督。由于選舉是面向全體村民的，在經過正當的競選活動后，村民對每位候選人的主張是清楚的，一旦候選人當選，村民就會密切關注他的行為是否與競選時一致，同時其他候選人也會對其進行密切關注，這必然要求該候選人勤懇工作，為村民做實事，這將有利于農村的發展。當其做出違背競選時發出的主張，就會受到村民和競爭對手的質疑，不僅無法連任，甚至會在任期內被罷免。當選干部無疑也面臨巨大的承諾壓力，如果不履行承諾，下屆選舉就無法得到村民的支持，甚至在任期內還可能被村民舉報、罷免。而違法的競選活動就使得這種監督的力度大大降低。“吃人嘴短、拿人手短”，就算候選人中飽私囊，絕大多數的村民也會選擇視而不見。

第三，拉票行為是否有利于減少了候選人的選舉成本。賄選拉票往往需要候選人通過自身的財物兌換村民的“投票權”，為了確保自己的當選，必須盡可能多的拉到村民，因此在當選前付出的代價是巨大的。而正當的競選活動要求候選人在當選后，就其做出的聲明和主張進行兌現，其前期的選舉成本是十分小的，這就會鼓勵更多的村民為了實現自身的價值和追求，參加村干部選舉，這會篩選出更多優秀的管理者，這對村子的發展是一種良性的循環。

(二)賄選與正當承諾

向村民保證未來村集體發展的效益，將村集體未來經濟收入在當選之日預付給村民的這種將承諾提前兌換是否屬于對村民的賄選需要更進一步判斷，因此有必要對賄選和承諾進行對比鑒定。

承諾根據《新華詞典》的解釋，是指答應辦理事情。合理的承諾不可能存在無限的外延，其和賄選存在模糊的界限。《關于做好 2005 年村民委員會換屆選舉工作的通知》對其進行了闡述：“要認真研究和區分一般人情往來、候選人捐助公益事業以及承諾經濟擔保等法律未明確禁止的行為，與直接買賣選票行為的不同。”有政府官員③對此進行了解釋:“選舉人公布執政方案時，一些并不針對個人的承諾，如承諾實施自來水工程、翻修學校等，不屬于賄選；候選人選舉前已做或選舉中承諾當選后要做慈善事業、公共事業，不屬于賄選；候選人以自己的私產作為抵押，以表示施政決心，也不屬于賄選。另外農村紅白喜事，禮尚往來是人之常情，也應該區別對待。”

截至到現階段，無論是法律規定或是行政、司法實踐依舊沒有產生清楚的界限，承諾和賄選之間沒有一套可操作化的標準進行界定，這就使得處在承諾和賄選界限的“灰色之物”高懸于法律之上，基層群眾自治的精神無法落地生根。承諾的內涵不能包含賄選的內涵，這會導致法律變相承認賄選的合法性，這是違法的。那賄選的內涵是否可以包含承諾的內涵，在這種情形下，任何的承諾都不得對民眾做出，民眾選擇的標準就是當事人的能力、閱歷、經驗等等，當事人在無法得知候選人的政治主張和農村發展規劃的前提下進行投票不一定是對村子發展是件好事。而且承諾的存在，可以為村民對候選人勝出后對其承諾的兌現進行監督的權利提供合法且有效的依據。但應當注意的是，承諾必須縮小其內涵，而賄選必須擴大其內涵，這樣更有利于應對未來更多樣化的賄選行為的產生。因此通過對承諾的性質進行列舉式的說明是唯一的可行措施。

承諾的性質應當包括且限于：

第一，時效性；承諾的事項應當是在候選人任期內完成，且應當具有完成的期限。承諾原則上不得超過一個任期期間，超過任期的承諾往往是虛假的承諾，即便承諾的事項具有可操作性，但其期限超過一個任期使得民眾在其任期內的監督效果降低。而對于承諾期限短的應當從其他性質方面考慮，例如當事人已具有引進企業的能力，在其競選期提出當選后三個月引進該企業，則該承諾的正當性應當得到認可。

第二，可行性；承諾存在兌現的可能性，承諾的事項應當是在候選人能力范圍內能夠完成度的。當然任何事情都有失敗的可能，但承諾應當進行可行性分析，并取得大多數村民的信任。如果承諾不存在任何的可能性，這顯然構成虛假的承諾。如果失敗的可能性大于成功的可能性，則應當對村民對其信任程度進行考量。

第三，可監督性；做出承諾，就要求候選人當選后為承諾的事項親歷親為，直至兌現承諾。而監督會增加干部的責任感和壓力感，因此對承諾的可監督性進行制度化的建設，例如要求候選人對其承諾的事項、期限、措施進行公示、鎮政府對承諾事項進行周期性的檢查等。沒有可監督性的承諾對候選人來說不存在任何的壓力，承諾的實質意義就不存在。

第四，不可透支性；透支任期內村子發展的經濟收入且在當選后發放給村民作為承諾，從前三個性質的角度來看，其存在可行性，具有時效性且有可監督性，是合理的承諾。但是這種透支首先會導致惡性的競爭循環，候選人不斷的提高分發金額的數目，誰分發的多誰獲得的選票數量就多，也就意味著成功當選的幾率提高，這種行為其實與賄選拉票本質上看沒有任何的區別，民眾不在根據候選人的能力、經驗、閱歷進行比較和選擇；其次隨著這種惡性競爭的不斷加劇，候選人提出的金額將大于村集體未來時間段的預期收入，這就必然要求候選人動用自己的資金來兌現承諾，這就又回到了賄選的地步。

(三)其他行為合法性界定

有學者認為競選行為指向的對象是不特定的，如向五保戶發放撫慰金、資助村里學生上學、個人出資修路建橋，那么一般不宜認定為賄選行為④。其實賄選行為界定與行為指定對象是否特定無關。即便是慈善行為，如上述行為，只要不符符合本章第一節的三點性質，筆者認為其均屬于賄選行為。慈善行為本身沒有任何錯，但是發生在特定時間的慈善行為，勢必會影響到村民投票時的獨立思考和比較，例如候選人資助村民家的兒童上學，必然會使村民對候選人產生感激之情，在其當選后，該村民會有效的對其工作進行監督嗎，當然答案是否定的。與此同時，也就產生一個現象，誰修的橋多、修的路多、資助學生上學多誰就當選的幾率提升，這樣下去競選的成本將會上升。因此賄選行為的確定與否，必然與指定對象特定與否無關。當然筆者認為，競選者在進行競選活動時，針對不特定多數人發放一些生活小物件，例如小折扇，同時向村民闡述自己的理念和主張，這種行為既不會影響村民的獨立思考、選擇和投票，亦不會耗費太多的資金，還會使村民對其的了解程度加深。這種行為是值得鼓勵和推廣的。

同時還產生一個問題，候選人的慈善行為可以進行，但不得在選舉期間進行，那么合法的競選活動，是否也要有一定的時間上的限制，在投票前的一段時間內是否也不得進行?在美國、日本和中國臺灣省，都明確規定禁止在最終投票日前進行競選活動，這是為了防止這些競選行為會對民眾的投票逸軒產生實質性的影響。按照筆者的理念，只要競選行為嚴格按照三個實質性的標準界定，村民不會被“收買”，就不會出現影響村民投票意愿的情形。因此設定時間上的限制可有可無。立法者可以考慮到農村的實際情況進行時間上的限制。

筆者認為，在隨著基層群眾自治制度的不斷實踐，群眾的選舉熱情相較以前是完全不同的，村民認識到自己選票的重要性；而隨著我國農村經濟建設的不斷發展，更多的村民希望自己投身農村的建設，村民參與干部選舉的積極性也更高。在這種大環境下，就不必擔心賄選標準的嚴格會阻礙基層民主的進程。只有在標準的制定上抓緊抓嚴，就會從源頭上遏制賄選想法的誕生，就會為執法、司法提供強有力的“武器”。

賄選問題的出現實質上是候選人利用了人民對美好的物質文化需求。通過給予村民蠅頭小利換取對農村管理權的讓渡。而民眾對物質文化的追求是必然且不可阻止的，哪怕受過高等教育的知識分子都難以擺脫金錢的誘惑，更別說對于原本就僅僅擺脫貧困的村民，一張選票的價值甚至相當于村民一家的消費支出，所以很難要求村民在物質面前對賄選行為喊不，更不能要求村民更深層次的了解民主自治的本質、了解村子未來發展趨勢而對賄選行為喊不。而賄選行為對村子帶來的損害是根本性的，且透支了村子未來發展的潛力。在城鎮化發展的今天，當村干部攫取村子的現時和未來利益后轉入城鎮生活發展，留下的是貧瘠的農村和農民，其未來不是那么美好，這是令人痛心的。那么再回過頭對基層群眾自治制度進行反思，當初初衷美好的制度設計，在今天是否存在一定的弊端；在思想程度并不高的農村，開展這樣的民主自治制度是否存在農村未來發展的一種隱患；甚至可以去反思，選舉制度是否真正的做到了民主的本質，村民選出的代表是否就一定代表農民的根本利益，就一定有利于農村的發展。這些問題提出，讓筆者更加堅信馬克思的觀念，只有在生產力極大化的時代，人人的物質文化需求均可以得到滿足，那時村民就會對賄選說不，賄選行為就不會存在了。

三、結語

基層群眾自治制度的實施到如今已有30多年，而這三十年對村民自治破壞力度最大的就是賄選，其對農村經濟、政治、社會制度的破壞最深、最廣、最遠。因此應當對賄選行為進行更深層次的思考，對合法的競選行為與賄選行為的界限應當明晰。只有嚴格的界定賄選行為，才能為從源頭遏制這種行為提供有效且有力的理論支持。創造出公平、公正、公開的農村政治生態環境，真正實現人民當家作主，才能有效的促進農村經濟的發展，“三農問題”這種關乎國計民生的根本性問題才能得到解決，我國國富民強、長治久安才能得到根本性的保障。

【注釋】

①秦叢叢：《我國村民自治組織中的賄選問題》，山東大學碩士畢業論文

②周靈燦：《我國賄選犯罪的現狀、原因及治理對策》[D].湘潭大學碩士畢業論文

③詹成付 時任民政部基層政權司司長

④蔣世傳，王付成：《試析“賄選”與正常競選中“許諾”二者的甄別》，社會科學家，2006年3月