區(qū)域綠色發(fā)展協(xié)同推進(jìn)路徑研究

李清華

由于自然環(huán)境、地理位置、資源稟賦以及發(fā)展戰(zhàn)略的不同，我國(guó)綠色發(fā)展進(jìn)程存在較大的區(qū)域差異，在生態(tài)文明體制改革牽引作用下，各地區(qū)不斷探索新的綠色發(fā)展方式，如京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)治工程，雄安新區(qū)綠色生態(tài)宜居新城區(qū)建設(shè)以及長(zhǎng)三角推動(dòng)城鄉(xiāng)綠色協(xié)調(diào)發(fā)展政策落實(shí)。以城市群為主體的區(qū)域協(xié)同綠色發(fā)展取得了一定成效，區(qū)域綠色發(fā)展指數(shù)也明顯提高，但大區(qū)域綠色發(fā)展不平衡問(wèn)題依然嚴(yán)重。為了實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，東中西部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移成為各地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的主要途徑，伴隨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移而來(lái)的最大問(wèn)題是污染轉(zhuǎn)移，尤其是中西部地區(qū)，高耗能高污染產(chǎn)業(yè)增加了當(dāng)?shù)丨h(huán)境成本，也加劇了區(qū)域污染漂移和污染擴(kuò)散。近些年來(lái)，全國(guó)各地相繼遭遇十面“霾”伏，霧霾天氣成為困擾我國(guó)東中西部共同的環(huán)境問(wèn)題，2018年11月北京、天津、河北、河南、陜西關(guān)中、江蘇北部、湖南北部以及貴州西南部相繼受到嚴(yán)重霧霾天氣的侵襲，部分地區(qū)能見(jiàn)度不足50米。區(qū)域污染物排放量的增加給地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活帶來(lái)了嚴(yán)重危害，如若不加強(qiáng)區(qū)域環(huán)境保護(hù)，推進(jìn)區(qū)域協(xié)同治理，那么綠色發(fā)展道路將成為空談，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展也無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

現(xiàn)實(shí)困境

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)東部沿海地區(qū)憑借地理位置和政策優(yōu)勢(shì)承接了發(fā)達(dá)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，率先吸引了大量資金和技術(shù)，發(fā)展速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)中西部地區(qū)。從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，我國(guó)政府相繼提出西部大開(kāi)發(fā)、振興東北老工業(yè)基地、中部崛起等戰(zhàn)略，構(gòu)成了我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的總體框架。中西部地區(qū)在政策改革的促進(jìn)作用下，取得了較大發(fā)展，但綠色發(fā)展的區(qū)域失衡問(wèn)題仍然很突出，西部地區(qū)面臨的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)峻。根據(jù)《2016中國(guó)綠色發(fā)展指數(shù)報(bào)告》顯示，北京、上海、浙江等東部城市排名位于前列，山西、甘肅、河南排名最后三位。我國(guó)東部省份綠色發(fā)展優(yōu)勢(shì)依舊明顯，西部地區(qū)綠色發(fā)展的資源環(huán)境稟賦優(yōu)勢(shì)相對(duì)明顯，中部地區(qū)綠色發(fā)展壓力相對(duì)較大，綠色發(fā)展呈現(xiàn)著明顯的地區(qū)差異。

東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)困境。隨著市場(chǎng)容量的飽和，東部沿海及一些內(nèi)陸地區(qū)出現(xiàn)了諸多問(wèn)題，如資源環(huán)境約束矛盾日益突出，勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素匱乏，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)亟待轉(zhuǎn)型等。因此加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移已成為東部地區(qū)發(fā)展的內(nèi)在要求。根據(jù)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移理論，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展取決于其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的狀況，隨著時(shí)間的推移及生命周期階段的變化，生產(chǎn)活動(dòng)逐漸從高梯度地區(qū)向低梯度地區(qū)轉(zhuǎn)移，而這種梯度轉(zhuǎn)移過(guò)程主要是通過(guò)多層次的城市系統(tǒng)擴(kuò)展開(kāi)來(lái)的。我國(guó)東部地區(qū)在發(fā)展初期主要以勞動(dòng)密集型加工制造業(yè)為依托，處于生產(chǎn)鏈的低端環(huán)節(jié)，區(qū)域間產(chǎn)業(yè)同構(gòu)嚴(yán)重，隨著勞動(dòng)力的流失，其自身優(yōu)勢(shì)消失，為了解決資源短缺，為產(chǎn)業(yè)升騰出空間，大量低端勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)高污染高消耗的資源密集型產(chǎn)業(yè)勢(shì)必要向欠發(fā)達(dá)中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，這樣?xùn)|部地區(qū)才能承接技術(shù)密集型和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，緩解資源環(huán)境壓力，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

中部地區(qū)面臨雙重壓力困境。中部地區(qū)毗鄰東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，且基礎(chǔ)設(shè)施完善，交通便利，具有承東啟西的重要戰(zhàn)略位置。相比于西部地區(qū)，中部地區(qū)的優(yōu)勢(shì)在于距東部地區(qū)距離更近，市場(chǎng)容量較大，勞動(dòng)力資源豐富，具有較好的發(fā)展歷史，在中部崛起戰(zhàn)略的扶持下，中部地區(qū)成為東部沿海城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的首選之地。由于中部地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，大量勞動(dòng)密集型和資源密集型產(chǎn)業(yè)對(duì)中部地區(qū)生態(tài)環(huán)境帶來(lái)了很大壓力，豐富的水資源和復(fù)雜的流域系統(tǒng)也會(huì)加劇產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來(lái)的污染擴(kuò)散。自2004年中部崛起戰(zhàn)略實(shí)施后，各種重污染產(chǎn)業(yè)向中部地區(qū)轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)越來(lái)越明顯。中部地區(qū)面臨著內(nèi)部和外部環(huán)境污染的雙重壓力。

西部地區(qū)環(huán)境污染困境。西部地區(qū)作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)最為落后的地區(qū)，也是東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的主要地區(qū)，當(dāng)前，中部地區(qū)的一些產(chǎn)業(yè)也開(kāi)始西移，西部地區(qū)在未來(lái)將承接更多勞動(dòng)密集型和資源密集型產(chǎn)業(yè)。我國(guó)西部地域廣闊，地質(zhì)復(fù)雜，交通落后，雖自然資源豐足，但生態(tài)環(huán)境極其脆弱。西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施后，諸多矛盾問(wèn)題也暴露出來(lái)，如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，資源開(kāi)發(fā)利用效率低下，科技轉(zhuǎn)化率小，人才流失嚴(yán)重等，這些問(wèn)題成為制約西部地區(qū)綠色發(fā)展的瓶頸。早在2010年國(guó)務(wù)院就發(fā)布了《關(guān)于中西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的指導(dǎo)意見(jiàn)》，將資源承載能力、生態(tài)環(huán)境容量作為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要依據(jù)，堅(jiān)持節(jié)能環(huán)保。嚴(yán)格產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入，嚴(yán)禁污染產(chǎn)業(yè)和落后生產(chǎn)能力轉(zhuǎn)入，然而該《意見(jiàn)》實(shí)施收效甚微。一是因?yàn)闁|部地區(qū)市場(chǎng)和資源環(huán)境趨于飽和，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移迫不得已。二是在限制轉(zhuǎn)移方面政府沒(méi)有進(jìn)一步嚴(yán)格的政策出臺(tái)，導(dǎo)致高耗能高污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有恃無(wú)恐。三是西部地區(qū)自身配套設(shè)施不夠完善，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)落后，無(wú)法承擔(dān)高耗能高污染產(chǎn)業(yè)帶來(lái)的環(huán)境壓力，也難以吸引到高技術(shù)等無(wú)污染產(chǎn)業(yè)。

路徑轉(zhuǎn)變

協(xié)同理論認(rèn)為在整個(gè)大環(huán)境中千差萬(wàn)別屬性不同的各個(gè)系統(tǒng)之間存在著相互影響，相互合作的關(guān)系，相互配合協(xié)調(diào)有效的合作關(guān)系能產(chǎn)生1+1>2的協(xié)同效應(yīng)。區(qū)域協(xié)同也是如此，只有當(dāng)區(qū)域協(xié)同推進(jìn)具有效率的時(shí)候才能促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)我國(guó)整體發(fā)展水平提升。本文認(rèn)為綠色發(fā)展的區(qū)域協(xié)同推進(jìn)即是指在合作治理的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)差別化發(fā)展，以追求區(qū)域整體綠色發(fā)展質(zhì)量的提升。這也意味著在達(dá)成集體目標(biāo)的過(guò)程中，基于個(gè)體利益的行為選擇會(huì)存在不一致性，本文從區(qū)域治理的主體政府、市場(chǎng)和社會(huì)公眾角度對(duì)轉(zhuǎn)變綠色發(fā)展的區(qū)域協(xié)同推進(jìn)路徑提出建議。

政府主導(dǎo)，建立區(qū)域長(zhǎng)效合作機(jī)制。地方政府要建立合作信任機(jī)制?！笆濉币?guī)劃提出以區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，塑造要素有序自由流動(dòng)、主體功能約束有效、基本公共服務(wù)均等、資源環(huán)境可承載的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局，要求地方政府要樹(shù)立合作共贏理念，摒棄惡性競(jìng)爭(zhēng)，轉(zhuǎn)變以鄰為壑的環(huán)境治理思路，有意識(shí)地與周邊其他地區(qū)合作，從而帶來(lái)環(huán)境治理的正向溢出效應(yīng)。

市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)，促進(jìn)生態(tài)資源合理配置。市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)是實(shí)現(xiàn)區(qū)域聯(lián)動(dòng)綠色發(fā)展的重要途徑，構(gòu)筑高效的市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)路徑還需規(guī)范和引導(dǎo)市場(chǎng)主體企業(yè)的行為。企業(yè)不能只以實(shí)現(xiàn)自身經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)最大化為唯一目標(biāo)，兼顧企業(yè)的社會(huì)責(zé)任同樣重要。傳統(tǒng)制造業(yè)不能靠污染轉(zhuǎn)移來(lái)轉(zhuǎn)嫁生態(tài)污染的環(huán)境成本，要以高生態(tài)效率的產(chǎn)業(yè)替代傳統(tǒng)的低生態(tài)效率的產(chǎn)業(yè)，以高生態(tài)效率的生產(chǎn)方式替代傳統(tǒng)的低生態(tài)效率的生產(chǎn)方式。

社會(huì)公眾積極參與，培養(yǎng)綠色生活方式。社會(huì)公眾參與區(qū)域協(xié)調(diào)綠色治理的途徑主要有兩個(gè)方面。一是要增強(qiáng)社會(huì)公眾的監(jiān)督意識(shí)，使區(qū)域協(xié)同治理透明化。不僅政府和企業(yè)內(nèi)部要形成全面的督查機(jī)制、問(wèn)責(zé)機(jī)制、追究機(jī)制，還要加強(qiáng)外部監(jiān)督力度，最重要的是要有公民的積極參與。二是公民自身要提高參與意識(shí)，樹(shù)立綠色發(fā)展觀(guān)念。我國(guó)公民在參與公共事務(wù)治理方面意識(shí)淡薄，因此要積極培養(yǎng)公民的責(zé)任感和主人翁意識(shí)，強(qiáng)化公民環(huán)境意識(shí)，樹(shù)立節(jié)約適度、綠色低碳文明健康的生活理念，營(yíng)造綠色氛圍，形成綠色生活方式。