地方政府融資平臺市場化轉型：進展、挑戰與建議

王瑞民　申現杰

中央為防范地方隱性債務風險，明確要求剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。這意味著融資平臺公司的政府信用被抽離，地方政府不再允許新增融資平臺類隱性債務。而且預算法明確了發行地方政府債券為地方政府融資的主要方式。融資政策的全面收緊，倒逼地方政府融資平臺進行市場化轉型。為了解地方政府融資平臺市場化轉型進展、轉型過程中遇到的突出問題，我們選擇珠三角地區的廣州、珠海、陽江、江門四地市進行調研，在此基礎上提出了加速地方政府融資平臺轉型的相關對策建議。

一、珠三角地區地方政府融資平臺市場化轉型進展

總體來看，珠三角地區在地方政府融資平臺市場化轉型中，不搞“一刀切”，而是根據原融資平臺公司資產結構、主營業務及經營狀況的差異，分類推進其市場化轉型。對于只具備單一融資功能，償債完全靠財政資金的“殼”類融資平臺，主要采取“關、停、并、轉”的改革方式;對于從事城市基礎設施的融資、建設與運營，資產組合中兼有經營性、準經營性和公益性項目的企業，繼續發揮其在城市建設中的作用;對于主營業務、核心優勢突出的平臺公司，則支持其做大做強，實現企業發展與公共服務相結合。接下來，將對除了“殼”類平臺公司外的市場化轉型舉措進行梳理。

1.剝離政府性債務，退出銀監融資平臺監管目錄。沉重的債務負擔是阻礙融資平臺公司轉型的重要因素。融資平臺前期積累的存量政府性債務通過分批發行政府債券置換。如，廣州水務投資集團有限公司在亞運會治水期間形成的190.2億元政府性債務，于2018年4月全部通過政府債券置換完畢。市場化轉型后債務負擔大大減輕，可以參與市場競爭。與此同時，通過政府注入資產、完善公司治理結構等舉措，達到退出政府融資平臺的條件，使其具備投資、運營準經營性項目的能力。廣州向其所屬的各投融資集團注入優質的國有經營性資產，改善其資產結構與現金流，使其債務規模與償債能力相匹配。廣州市屬的投融資集團積極推進現代企業制度建設，完善公司董事會架構，建立外部董事制度，同時完善企業內部管理，健全投資決策制度，提高企業效率，降低企業運營成本，以使其在基礎設施建設的市場競爭中更具活力。

2.拓展新的融資渠道，提升資本運作能力。廣州市通過開展PPP項目資產證券化、發行企業債券、申請國家資本金專項建設資金等方式拓展新的融資渠道，資本運作能力大大提升。2018 年上半年，廣州地鐵集團有限公司、廣州發展集團股份有限公司等投融資企業累計獲批發行企業債券16支，金額達561.1億元。上述企業債券的發行，提高了融資平臺公司直接融資比例，有效降低了融資成本，增強了企業自身的競爭力。廣州市鼓勵市本級投融資企業積極向國家爭取基礎設施項目專項建設基金，29個項目獲得國家資本金專項建設基金92.11億元。廣州城市建設投資集團有限公司積極拓展金融投資板塊，形成類金融業務和金融業務全面發展的泛金融全產業鏈條。融資租賃、投資類業務、基金管理等業務迅速增長。

3.盤活土地等閑置資產。通過盤活土地等閑置資產，為融資平臺市場化轉型提供資金支持。廣州城投集團的地產業務從無到有，主要從事商業地塊開發，2018年銷售收入5億元，成為其主要利潤來源之一。目前，廣州城投集團自持商業物業面積約170萬平方米、政策性保障房面積約594萬平方米、土地面積約23400畝。廣州水務投資集團在建設石井凈水廠時，將凈水設施建在地下，而將地上整治、開辟為環境優美的公園，在公園周邊的地塊開發房地產，用公園一流的環境為房地產提供溢價，用房地產開發收益來補貼污水處理資金的不足。珠海城市建設集團有限公司在建設珠海大劇院的過程中，配套建設了相應的商場、超市等商業設施，用出租商業設施帶來的穩定現金流應對大劇院建設后的償債壓力。

4.在傳統平臺業務基礎上開展市場化經營、集團化運作。針對經營收費不足以覆蓋投資成本、僅靠市場難以達到供求平衡，需要政府補貼部分資金、資源的準經營性項目，廣州市以資本金注入方式支持所屬國企開展市場化融資。2017年，廣州市實施城市軌道、鐵路、城際軌道、綜合樞紐、高速公路、糧食基礎設施等資本金注入項目42個，年度計劃投資450億元。一是部分企業作為政府出資代表或社會資本方參與PPP項目。對于已經建立現代企業制度、實現市場化運營的融資平臺公司，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，通過與政府簽訂合同、明確責權利關系的方式，作為社會資本方參與PPP項目建設。二是塑造資產經營品牌，提高企業盈利能力。廣州城投集團經營的廣州塔于2015年實現盈利，其品牌經營已經走出廣東，為云南曲靖城市地標218大樓開業提供咨詢服務。2018年，廣州城投集團的經營板塊合并營業收入預計達19.9億元，利潤總額預計達5.02億元，為其市場化轉型提供充足現金流。三是布局戰略性新興產業。廣州城投集團在大數據領域持續發力，投資智慧城市基礎設施，提供智慧城市解決方案。此外還不斷拓展新能源業務，投資新能源汽車充換電站、充電樁等，成為其市場化業務的新增長點。

二、地方政府融資平臺在市場化轉型中遇到的挑戰

1.基礎設施建設資金不足。融資平臺公司政府融資職能被剝離后，發行地方政府債券成為唯一的舉債方式。目前地方政府債券發行采取限額管理，發債限額經“撒胡椒面”式的分配后，一個地級市往往僅能拿到幾億元的發債額度，與地方政府城市更新、城市片區建設與工業園區建設中的基礎設施需求相比，實為杯水車薪。轉型中的融資平臺公司主營業務受政府價格管制等原因，往往容易出現政策性虧損，難以靠自身的收益推進基礎設施建設與運營。就近年來興起的PPP模式而言，由于每年從一般公共預算安排的PPP項目支出責任不超過一般公共預算的10%，因此能夠提供的建設資金也極為有限。值得注意的是，2018年以來PPP政策收緊，市場化轉型中的融資平臺公司通過PPP方式參與城市基礎設施建設的渠道也被堵死了。

2.“融資平臺”摘帽難。如前所述，不少融資平臺公司通過政府注入資產等方式，達到相關監管要求，已經退出了銀監會的融資平臺目錄。但是向金融機構進行融資時，仍然被當作融資平臺，即仍戴著“融資平臺”的帽子。融資受到很大限制，資金成本較高，成為其市場化轉型的掣肘。如珠海城建集團在《中國銀監會關于加強2013年地方政府融資平臺貸款風險監管的指導意見》（銀監發[2013]10號）中被劃分為“退出為一般公司類”，即已具備商業化貸款條件，自身具有充足穩定的經營性現金流量，能夠全額償還貸款本息，已整體轉化為一般公司類客戶管理的融資平臺。但部分銀行等金融機構為規避政治風險和經濟風險，仍然將珠海城建集團劃分為“仍按平臺管理類”類別，貸款審核標準收緊，不借或放款額度較低。相關企業負責人表示：“消除在金融機構和社會公眾心中的政府投融資平臺的形象，仍然任重道遠。”

3.薪酬待遇體系不夠市場化阻礙轉型。轉型中的融資平臺企業，其薪酬體系未與市場接軌，導致其“人才引入困難、流失嚴重、存量不足”，阻礙并延緩了企業本身的市場化進程。融資平臺時期，主要承擔為政府融資任務，不需要太強的專業技能與知識。轉向市場后，必須依靠優質的人力資本為企業提供源源不斷的活力，保持并增強其競爭力。而這些企業往往對人力成本采取“以崗定薪”而非“以人定薪”的方式，一年幾萬元的薪酬難以延攬優秀的人才加盟，在市場化轉型中缺乏關鍵驅動力與競爭力。如，陽江恒財投融資集團在轉型發展中，增設了金融板塊，但其提供的待遇與當地金融企業的待遇相差甚遠，難以招到理想的人才。

三、促進地方政府融資平臺市場化轉型的政策建議

1.合理定位地方政府融資平臺職能。地方政府融資平臺市場化轉型，首要任務是合理定位地方政府融資平臺職能。理順政府與融資平臺的關系，建立健全考核機制，通過注資、獎勵、補助等方式促進融資平臺轉型。通過股權劃轉等方式，將市場化經營的國資企業股權劃轉至融資平臺，擴充其現金流。建議在符合中央大政方針的前提下，部分基礎設施和公共服務項目（尤其是投資大、回報率低、對社會資本缺乏吸引力的項目），可由政府直接委托基礎設施領域的國有企業建設。 此外，繼續大力支持市場化轉型中的融資平臺公司積極擴展營利性業務板塊，如三舊改造等，增強其自身的市場競爭力。

2.徹底摘帽，拓寬融資渠道。一是對于已經退出融資平臺目錄的企業，應恢復其平等融資主體的地位，金融機構不應對其進行融資歧視。二是積極拓寬融資渠道，尤其是直接融資渠道。一方面要降低債券融資門檻，對通過發行企業債券來解決基礎設施和公共服務項目的國有企業，適當放寬發行企業債券門檻準入、適當延長債券償還時間。另一方面要創新企業債券融資品種。目前，企業債券發債規模都比較大，通常都在5億元—6億元以上，對應的發債平臺凈資產規模達24億元以上，對于市、縣級的國資平臺而言，望塵莫及，因此可考慮發行低市值的債券融資品種。

3.分類探索市場化的薪酬體系。對退出為一般企業類的融資平臺，分類探索市場化的薪酬體系，積極引進一流的運營人才與技術人才。大力整合與引進人才相關的服務、培訓、安居，以及子女教育、健康醫療等產業資源。尤其是對于傳統平臺業務之外的純市場化業務板塊，應在企業內部建立有別于融資平臺傳統業務板塊的激勵與考核制度，根據業務性質與業務能力，“以人定薪”，充分激發員工的積極性與創造力，為企業的市場化轉型提供內生動力與可靠支撐。

作者單位：國務院發展研究中心市場經濟研究所;中國宏觀經濟研究院經濟研究所

責任編輯：雙艷珍