中國民營養老機構發展困境研究綜述

摘要：日趨嚴重的人口老齡化加重了老齡人口的贍養照護負擔，而機構養老是應對人口老齡化趨勢、緩解勞動力人口撫養壓力、有效利用社會資源的重要渠道。筆者梳理了有關我國民營養老機構的研究成果，發現2013年以前，養老行業缺乏統一的行業標準，資金投入有限，設施設備簡陋，服務內容單一，服務人員不專業，政府政策落實不到位，效果不明顯，在一定程度上阻礙著機構養老的發展。2013年以后，隨著《老年人權益保障法》等法律、政策出臺，我國養老行業整體有所進步，但行業標準規范、機構資金投入、行業服務人群、政府政策實施等問題仍未被有效解決，加之政策延遲性及執行不到位等問題，造成民營養老機構發展困境仍然沒有得到質的改變。

關鍵詞：人口老齡化;民營養老機構;企業發展困境;綜述

中圖分類號：文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2020）23-0144-03

一、研究背景

（一）中國人口老齡化現狀及潛在問題

截至2018年底，我國大陸地區60歲及以上老年人口達2.49億，占總人口比重為17.9%，首次超過15歲及以下人口，65歲及以上老年人口達1.67億，占總人口比重為11.9%。無論從60歲及以上還是65歲及以上人口比重來看，中國都已進入老齡化社會。

日趨嚴重的人口老齡化加重了老齡人口的撫養照護負擔。勞動人口比重下降、老齡人口服務需求上升、社會養老服務供不應求等問題給我國社會養老服務系統帶來巨大挑戰。

（二）發展民辦養老機構的必要性

面對日益加重的人口老齡化負擔，機構養老，尤其是民營養老機構的蓬勃發展有其必要性。

第一，就國家層面而言，機構養老是社會養老的重要組成部分，已成為居家養老、社區養老的必要補充。國家明確提出要持續完善居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系，確保到2022年在保障人人享有基本養老服務的基礎上，有效滿足老年人多樣化、多層次養老服務需求。

第二，我國老年人口失能、半失能老人數量龐大，專業化的機構養老服務是保障失能群體的有效途徑。根據民政部統計數據顯示，2016年我國失能老人超過4000萬，占比近19%，并以每年超過100萬人的數量增長。毫無疑問，專業化養老服務和醫療康復機構是確保失能老人健康安詳度過晚年的重要保障。

第三，我國老年撫養比不斷上升，家庭養老負擔不斷增加。過去20年，我國老年撫養比例從9.9%上升至17.8%。機構養老作為居家養老和社區養老的重要補充，能夠較好地緩解現階段勞動力人口養老負擔。

因此，機構養老是應對人口老齡化趨勢、緩解勞動力人口撫養壓力、有效利用社會資源的重要渠道，有其存在發展的必要性。

二、國內民營養老機構的發展困境研究綜述

國內學者對養老機構發展困境及其對策都有不同維度、不同程度的解釋，其大體而言可分成整體宏觀梳理以及局部微觀調查兩大類：局部微觀調查主要是針對定點區域或定點民營養老機構進行深入研究分析，而宏觀分析主要立足于整體視角，針對多個區域或機構梳理出普遍存在的困境[1]。

對于養老產業而言，2013年被稱為中國“養老政策元年”。國家和地方層面出臺了一系列法律法規及相關的配套政策支持，如《國務院關于加快發展養老服務的若干意見》《中華人民共和國老年人權益保障法》等相關法律文件，至今看來甚至可以說塑造了新時代中國養老產業的格局，具有劃時代意義。因此，本文在進行文獻綜述時將過往文獻按發表時間分成兩個階段，即2013年以前和2013年以后。希望通過分別研究兩個階段的學者觀點，在梳理困境的同時分析2013年前后我國民營養老機構的困境是否有發生變化？哪些困境已經普遍性地被解決？哪些問題仍然長期存在？以及有哪些新增問題亟須解決。

（一）早期困境：2013年以前

1.行業端。總體而言，養老行業缺乏有效共同體及統一的行業標準。第一，民辦養老機構長期受衛生、民政等部門等多重管理，沒有專門的管理機構。第二，民營養老機構大多模仿酒店或醫院的運營方式進行運營管理，這種管理錯配與服務錯配顯然無法滿足老年人的真實需求，而統一的行業標準和運營管理規范在養老行業幾乎不存在，不利于養老行業的整體發展[2]。于瀟指出養老行業在服務、設施、收費、法律等標準和關系方面并未形成清晰規定，導致養老機構良莠不齊，十分混亂[3]。傅琳認為共同體和行業標準在養老行業仍未建立[4]。

2.企業端。第一，資金投入有限。由于民營養老機構基本為個人或企業投資建設，缺乏政府或國有資產投入，故在資金投入方面存在較大缺口。傅琳指出，由于養老行業投資大、回報周期較長，很少有企業和個人愿意投資[4]。民間借貸雖也是替代方案之一，但民間借貸利率高、數量小的特點會給民營養老機構帶來負債負擔，無形當中給民營養老機構設立了高企的門檻[2]。融資難、成本高導致部分民營養老機構在無奈之下提升收費水平，這又將低收入老人拒之門外[5]。民營企業或個人無法逾越投資門檻，行業投入嚴重不足，低收入老人無法獲得合理、實惠的保障，長此以往即形成惡性循環。

第二，設施設備簡陋，服務內容單一。張登國認為由于前期資金投入不足，大多數民營養老機構都存在設施簡陋，醫療康復設施匱乏的問題[2]。盡管民營養老機構的更新效率有所提升，但設備設施簡陋，服務檔次偏低還是普遍存在的問題[6]。穆光宗認為，我國養老機構存在“養、護、醫、送”功能分離的現象，服務功能結構單一，無法滿足老人亟需的康復護理和日益增長的精神文化需求[7]。

第三，服務人員隊伍基數少、基礎差、門檻低。我國民營養老機構的發展缺乏堅實的人力資源基礎，多數情況下，養老機構直接從勞務市場現招現用，實際服務人員與預期服務人員在專業背景與人員素質上差距較大[8]。嚴浩也指出養老服務人員總體上素質偏低，專業化服務機構鳳毛麟角[6]。付欣認為，數量不足、結構不合理、經驗不足是民營養老機構面臨的主要服務問題[5]。簡而言之，與教育、衛生等已形成專業化人才培養路徑的社會事業相比，我國養老行業對于專業化護理人員的培養還處于萌芽階段。

第四，公辦民辦機構人群定位界定不清，民辦機構服務定位缺乏層次。公辦養老機構本應服務好“五保”和“三無”人群①，但實際上多數公辦養老機構因其政策優勢，往往將服務范圍覆蓋至其他老人，擠占了民營機構的發展空間。與此同時，不少民營養老機構缺乏護理分級，老人入住時處于完全混亂狀態[2]。養老機構功能不全，缺乏分類管理，老年人自由選擇養老機構的空間較小[9]。嚴浩認為民營養老機構服務項目少、種類少、內容單調，而定位混亂也最終阻礙養老機構發揮其本應有的效用[8]。

3.政府端。民營養老機構的發展與政府政策息息相關，尤其是在產業發展的初級階段。

第一，政府政策落實不到位。黃健元認為地方政府對政策落實情況程度不一、政府制定政策存在滯后性是江蘇省存在的主要問題，養老機構運營資金短缺、發展規模受限等主要問題難以第一時間通過政府政策得到緩解[10]。

第二，政府政策效果不明顯。張艷丹認為，政策覆蓋面較窄以及政府資金量支持較少導致政府政策效用低[9]。于瀟將機構養老經營成本分為服務成本與稅負，在基礎建設方面，如水電費、土地使用、建筑等方面民營養老機構并未享受到額外優惠[3]。鑒于養老機構是微利行業，政策優惠對養老機構的盈利水平而言起到至關重要的作用。

4.其他。第一，老人支付能力不足。我國老人整體收入偏低，退休人員平均月工資不到3000元，而會將眾多老人拒之門外。第二，傳統養老觀點及社會輿論對機構養老構成沖擊。我國傳統觀點如“養兒防老”等塑造了居家養老、社區養老的神圣地位，有的老人將去機構養老認為是家庭關系破裂、兒女不孝的結果，對機構養老模式構成重大沖擊。另外，有的媒體認為將老人被送入機構養老認為是有悖與傳統道德的做法，讓家庭成員有心理陰影，認為失去尊嚴，被社會和他人認為不孝。

簡而言之，除民營養老機構自身因素以外，仍有眾多因素阻礙養老機構進一步發展。

（二）現階段困境：2013年以后

1.行業端。任何行業的健康有序發展離不開標準化建設。相較于2013年前，我國養老行業盡管經歷了十幾年的發展，但總體而言仍然缺乏統一的行業標準。調查發現，山東等地養老機構在標準化和行業規范方面仍存在較大不足[11]。徐祖榮以分級護理為例論證養老行業缺乏行業標準[12]，其一，體現在分級護理數量級別及其代表內涵不統一;其二，分級護理標準、服務內容及收費標準不同;其三，缺少統一、科學的分級護理規范條例及評價體系。在此基礎上，黃佳豪提出養老行業存在的另一大問題，即行業內缺乏有效的第三方監督評價體系，我國民營養老機構服務質量的監督和管理機制仍不健全[13]。

2.企業端。第一，資金投入與盈利水平。與十幾年前相同，資金投入問題雖有所改善，但整體而言融資難、投資大、利潤低、回收周期長等問題仍在制約著民營養老機構發展[14]。除此之外，近幾年有關民營養老機構商業模式與盈利困境也成為主要研究方向。根據民政部2015年的公開數據，接近40%的民辦養老機構處于常年虧損狀態，能夠盈利的機構占比不到9%（中國老齡科學研究中心：中國養老機構發展研究報告，2015）。黃佳豪在對安徽合肥33家養老機構的實際調研中總結到：接近75%的養老機構需要10年以上時間收回投資成本，近70%的養老機構處于虧損狀態[13]。閭志俊在江蘇南通的調研中發現在135家民辦養老機構中只有3家全部收回初期投入資本，30%的機構為虧損，30%的機構為盈虧持平[15]。在南京，50%的養老機構認為資金短缺為機構養老面臨的最大挑戰之一。高昂的人力成本、管理運營費用以及租金成本是導致養老機構資金短缺的重要原因[16]。

第二，服務人員隊伍。服務人群與質量是2013年后被頻繁討論的民營養老機構困境之一。尹惠茹認為專業化水平低、準入門檻低是我國養老行業服務體系的主要問題[17]。全國目前只有不到2.3萬具有執業資質的養老護理工作人員，占總護理人員不到7%[18]。民營養老機構主要面臨兩大困境：經營性困境和政策性困境，而人才雇傭與培養是經營性困境的核心問題之一[19]。總量不足，穩定性差、結構不合理，女性為主、人才層次不齊，專業知識儲備不足，缺乏專業技能是我國養老服務人才方面的主要問題。

3.政府端。相較于2013年以前，政府已成為近年來學者對民營養老機構困境來源研究的最核心主體，而政府面臨的問題主要為以下兩大方面：

第一，政策效果不明顯。胡亞光認為政府職能缺位是減緩民辦養老機構發展的重要因素[14]。當前我國養老行業的主要政策多為原則性和倡導性規定，法律效率低，無法有效規范養老服務行業發展。閭志俊認為，現階段政策獎補政策不健全，未將服務質量及社會滿意度等納入考慮[15];獎補資金利用不合理，對養老人才培養、服務產品研發等軟件建設補助的支持少之又少。

第二，政策落實不到位。眾多學者從宏觀、微觀角度給出了不同解釋。配套政策“口惠而實不至”，許多政策即使能夠對癥下藥，但仍存在未得到嚴格執行，不落實，不兌現的現象[20]。尹惠茹提出，由于不同主體設立的養老機構涉及的監管部門不同，造成不同性質養老機構在政策、監管方面存在巨大差異[17]。徐祖榮以杭州為例，發現杭州市政府未將頒布于2005年的《養老護理員國家職業標準》強制普及執行，而政府方面監管體系碎片化是阻礙政策落實的重要原因[12]。

4.其他因素。近年來，雖然老人對于機構養老的接納度有所提升，但社會輿論仍然是阻礙民營養老機構迅速發展的一大原因。社會上仍有一部分人對養老機構存在偏見。另外，有些媒體對養老機構的負面報道，也在一定程度上影響了養老機構的發展和社會對養老機構的接受度[21]。

三、結論

綜觀兩個階段不同學者對于民營養老機構發展困境的分析，得出以下結論：第一，養老行業整體有所進步，“軟件問題”如民營養老機構自身服務定位、“硬件問題”如環境與設施設備等已大大改善。第二，行業標準規范、機構資金投入、行業服務人群、政府政策實施等問題仍未被有效解決，將成為長期困擾民營養老機構的蓬勃發展。第三，在近二十年的發展中又出現了許多新問題，這些問題既是阻礙發展的核心問題，同樣也是未來民營養老機構的核心競爭力，例如以醫養結合為代表的資源整合能力和可持續盈利的商業模式;第四，盡管2013年為我國養老產業的“政策元年”，但政策延遲性及執行不到位等問題是導致2013年前后民營養老機構發展困境沒有質的改變的重要原因。

在今后研究過程中，要針對長期存在的痛點與困境進行深入研究，綜合運用多種研究模式、借鑒不同經驗教訓，重點研究突破民營養老機構發展困境的方法，為我國民營養老機構的發展提供有效建議。

注 釋：

①“五保”和“三無”人群：“五保”是指保吃、保穿、保住、保醫、保葬（孤兒為保教）。“三無”是指無勞動能力、無生活來源和無贍養人和扶養人的，或者雖有贍養人和扶養人，但贍養人和扶養人確無贍養能力或者扶養能力的。對“三無”老人，國家給予“五保”供養。

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作者簡介：藍子俊（1997—），男，畬族，福建龍巖人，美國南加利福尼亞大學2020級研究生，研究方向為人口老齡化和老年學。

（責任編輯：王寶林）