革命根據地審計委員會的特點及其啟示

朱靈通 胡雨佳

一、引言

革命根據地審計委員會發揮了很大的作用，其中的經驗值得總結和借鑒。2018 年3 月中國共產黨中央審計委員會成立，它是對革命根據地審計委員會的繼承和發展。目前相關的研究主要圍繞兩個方面：一是革命根據地時期中央審計委員會研究。鐘慶椿闡述了蘇區時期中央審計委員會產生的歷史背景和歷史地位。侯興國認為，中央審計委員會在主任阮嘯仙的領導下，開展了卓有成效的工作，為保障革命事業的勝利做出了非凡的貢獻。二是革命根據地審計經驗研究。方寶璋從組織層面、制度層面、工作方式層面和精神文化層面概括了革命根據地時期的審計經驗。朱靈通和胡志勇認為，革命根據地審計的成功離不開艱苦奮斗、勤勉節約、一絲不茍與一塵不染、堅持原則與勇于擔當、實事求是、崇尚學習等六方面的審計精神文化。上述文獻為本文的進一步研究提供了參考和啟迪，但是還沒有文獻比較全面地研究過革命根據地審計委員會的特點與蘊含其中的歷史經驗。本文歸納出革命根據地審計委員會的4 個特點，在此基礎上提出它對當代的啟示。

二、革命根據地審計委員會的4 個特點

革命根據地審計委員會的特點包括審計委員會獨立性高、黨政軍主要領導或一把手擔任審計委員會主任、審計委員會踐行群眾路線、重視對審計委員會的內外部監督。

（一）審計委員會獨立性高

中央蘇區時期，1932 年8 月在財政人民委員會部下設立審計處，省財政部設審計科，負責審計事項，但這種審計組織關系屬于財審合一體制，獨立性弱，未能有效控制財政系統內部的貪污腐化現象，因此，為了在財政系統中徹底肅清官僚主義工作方式和有效開展反貪污腐化斗爭，1933 年9月人民委員會第四十九次會議決定成立獨立于財政部的審計委員會。這是中央政府的第一個審計委員會。1934 年2 月17 日公布的《中華蘇維埃共和國中央蘇維埃組織法》規定，成立獨立于人民委員會并且隸屬最高政權機關中央執行委員會的中央審計委員會，審計組織獨立性空前提高。同時，中央蘇區時期在地方建立中央審計委員會分會，分會隸屬中央審計委員會，是垂直型組織體制。

晉察冀邊區曾經設立邊區審計委員會，為邊區最高審計機關。邊區軍政團體各系統與張家港市直屬市、各省或行署、各縱隊組成的審計委員會，為二級審計機關。分區（旅）與縣所組成的審計委員會為三級審計機關。上下級審計委員會是垂直領導關系，這表明地方審計委員會的獨立性高。

1941 年11 月22 日，蘇中軍政黨委會決定成立蘇中審計委員會，審計委員會隸屬蘇中區最高領導機關軍政黨委會，負責管理全區軍隊和地方的審計監督，與財經委員會平行，審計獨立性高。

1942 年8 月13 日晉察冀軍區司令部、晉察冀邊區行政委員會（秘會字第二號令）決定成立審計委員會。邊區審計委員會對邊區最高權力機構晉察冀軍區司令部、晉察冀邊區行政委員會負責。

從上可知，革命根據地的審計委員會隸屬各個根據地的最高政權或權力機關，獨立于財政部門或行政部門。同時，上級審計委員會與下級審計委員會是垂直領導關系。這表明革命根據地的審計委員會獨立性高。獨立性是審計的靈魂，審計委員會獨立性高，有助于提高審計委員會的權威。

（二）黨政軍主要領導或一把手擔任審計委員會主任

阮嘯仙同志1921 年加入中國共產黨，是早期黨員之一，曾任黨中央審計處處長，在黨內有崇高的威望和相關審計經歷。1934 年2 月3 日中央執行委員會舉行第一次會議，此次會議上阮嘯仙同志被選為中央審計委員會主任，而阮嘯仙是“一次蘇大”和“二次蘇大”的中央執行委員會委員，中央執行委員會是中央最高權力機關，由其中資歷頗深和經驗豐富的成員擔任審計委員會主任，表明黨對審計工作的高度重視。1937 年2 月，蘇維埃臨時中央政府設立國家審計委員會，謝覺哉任主席。謝覺哉是“延安五老”之一，是黨的重要領導人，在黨內資歷頗深。

1941 年4 月新四軍華中軍分會決定在軍政黨委員會下設立審計委員會，其中蘇中區的審計委員會主任由粟裕同志擔任，而此時的粟裕是蘇中軍區司令員兼政治委員。1942 年8 月10 日晉察冀軍區司令部和晉察冀邊區行政委員會發布命令，決定于8 月13 日成立晉察冀邊區審計委員會，任命肖克同志為審計委員會主任，此時的肖克是晉察冀軍區副司令員。1944 年4 月1 日，中共晉綏分局決定成立審計委員會，任命呂正操同志為審計委員會主席。此時的呂正操同志是晉綏分局司令員，中共晉綏分局委員。1946 年3 月8 日發布的《晉察冀邊區審計委員會通知（審字第一號）》指出，本會已于2 月26 日在邊委會內正式成立，推定劉瀾濤同志為審計委員會主任委員。此時的劉瀾濤同志又擔任中共晉察冀中央局副書記、晉察冀軍區副政治委員。抗日戰爭時期華中革命根據地淮北區設立審計委員會，主任由彭雪楓同志兼任，淮北區由第四師控制，彭雪楓是第四師師長。可見，各個革命根據地的審計委員會主任都由各地黨政軍主要領導或黨政軍一把手擔任。

1946 年9 月26 日發布的《晉察冀邊區、冀晉二地委關于建立審計委員會的通知》中規定，各縣成立審計委員會，其中縣委書記任審計委員會主任，縣長任審計委員會副主任。即基層審計委員會主任和副主任分別由基層黨政一把手擔任。1948 年擔任中共西北局組織部長、西北局常委和副書記的馬文瑞兼任陜甘寧晉綏邊區審計委員會主任。

1949 年1 月8 日發布的《太岳行政公署關于健全審計制度財糧管理制度的通令》中指出，決定成立行署審計委員會，由行署主任擔任審計委員會主任，即行署審計委員會主任由行署行政一把手的行署主任擔任。

總之，各個革命根據地根據自身的特點，審計委員會主任由黨政軍主要領導或一把手擔任，表明黨對審計工作的高度重視。這有利于黨加強對審計工作的全面領導；有利于提高審計委員會的權威性，促進審計委員會獨立行使審計職權，從而提高審計委員會的工作效率；有利于更好發揮審計委員會在推進經費節約和反貪污中的積極作用。

（三）審計委員會踐行群眾路線

中央蘇區時期的中央審計委員會在審計工作中善于發動群眾，檢舉貪污浪費。“突擊隊是蘇區行政監察機關吸收工農群眾參加政權監督的一種臨時組織”，它可以對各級機關的貪污浪費行為進行突擊檢查。“輕騎隊是在團組織的直接領導下的青年群眾監督組織”，可以檢舉控告各級機關人員的腐化行為。中央審計委員會在反貪污反浪費斗爭的專項審計中，積極與突擊隊、輕騎隊等群眾性監督組織合作，有效吸收他們提供的審計線索，審計了中央總務廳、財政部、勞動部等機關以及中央印刷廠、中央造幣廠等國家企業，發現了大量貪污浪費問題。這是審計委員會在審計線索方面踐行群眾路線。

中央蘇區時期的中央審計委員會還在黨中央機關報《紅色中華》上公布對中央政府各部門、國家企業、銀行等機構的審計結果。例如，在1934 年3 月31 日出版的《紅色中華》第六版刊登的《中央審計委員會審查國家企業會計的初步結論》中指出：中央印刷廠有很大的浪費與貪污且賬簿極不完全；中央造幣廠廠長全然不知預算；糧食調劑局二月以前沒有預決算，勞動紀律很差；貿易總局不知計算盈虧，沒有轉變官僚主義領導方式。中央審計委員會把審計結果公布在《紅色中華》上，滿足了人民的知情權和監督權，體現了審計結果向群眾匯報，接受群眾監督。這是審計委員會在審計結果方面踐行群眾路線。

毛澤東在《反對本本主義》一文中認為，如果沒有調查，就會失掉群眾。因此，調查是緊密聯系群眾的一種有效方式。1946 年晉察冀邊區冀中審計委員會就強調審計調查的重要性，它把“檢查好壞典型，調查研究，總結經驗”作為各級審計委員會的具體工作之一，要求各分區建立審計委員會的機構，按以前決定各分區添設兩個干事要經常出去檢查各部門的人員、車馬增減，財政開支有無浪費，督促并幫助各部門建立統計報告制度和預算制度。通過調查為審計制定供給標準提供可靠的基礎，也為審計部門審查預決算提供依據。審計調查體現了審計委員會在審計工作方式方面踐行群眾路線。

1948 年3 月中共西北局下屬的審計委員會主任馬文瑞先后召開三次座談會，討論《陜甘寧邊區暫行審計規程》（草案），廣泛吸收各方面對（草案）的意見或建議。這是審計委員會在審計立法方面踐行群眾路線。

審計委員會踐行群眾路線，有利于密切審計機關與廣大群眾的聯系，使審計工作得到人民群眾的支持，有助于克服審計機關的官僚主義，提高審計質量。

（四）重視對審計委員會的內外部監督

根據委托代理理論，革命根據地的人民與審計委員會之間也是一種委托代理關系。有委托代理關系必然會產生代理成本。為了降低代理成本，審計委員會的工作也要受到監督。革命根據地重視對審計委員會的這種監督，具體分為外部監督和內部監督。

中央蘇區時期，1934 年2 月20 日公布的《審計條例》規定了“中央審計委員會及分會須與中央、省及中央直屬縣、市工農檢察委員會取得密切聯系，使更能吸收廣大工農群眾對于審計的意見”。1934 年3 月28 日發布的《中央工農檢察委員會布告第一號——關于檢察委員會權責范圍》指出，“工農檢察委員會是蘇維埃政權中代表工農群眾的監察機關，他的責任就是監督與檢察蘇維埃機關與工作人員的工作和行動，保證蘇維埃一切政策法令的正確實施”，因此，條例規定中央審計委員會及分會須與工農檢察委員會取得密切聯系，這使工農群眾對審計委員會的監督法制化，有助于工農群眾更好地監督審計委員會。這是一種對審計委員會的外部監督。

革命根據地時期通過民主選舉的形式對審計委員會成員進行內部民主監督。中央蘇區時期，為了發展蘇區生產，幫助工人抵制資本家的剝削與怠工，救濟失業工人，改進工農群眾生活，黨領導各地方成立生產合作社。1933 年9 月10 日經政府批準后頒布的《生產合作社標準章程》規定審查委員會審查管理委員會的行為和賬目。章程第二十八條規定：“審查委員會由大會選舉5 人至7 人組織之。”第二十九條規定：“審查委員會任期以3個月為限，但得連選連任。”第三十二條：“管理委員會與審查委員會通同舞弊時，得由社員三分之一以上提議，召集社員大會改組并處分之，重者向法庭控告。”這里的審查委員會相當于合作社中的審計委員會。章程規定審查委員會由社員大會選舉，并且以三個月為限，體現了審查委員會的權力來自社員的賦予，社員隨時可以行使選舉權，把不合格的委員選下來，這有助于社員對審查委員會的內部民主監督。1933 年9 月10 日《消費合作社標準章程》中的審查委員會的相關規定與生產合作社中的相應規定基本相同。

1948 年10 月1 日公布的《陜甘寧晉綏邊區暫行審計條例》規定，由經濟委員會審查各級各類生活費和收支。經過經濟委員會審查后才能送交到上級審計機關。這里的經濟委員會履行的職能等同于審計委員會，只是稱謂不同而已。為了加強對經濟委員會的監督，該條例規定，經濟委員會由各級政府、機關、學校和部隊按伙食單位，民主選舉。即通過民主選舉的方式來監督經濟委員會。另外，審計委員會內部也存在委托代理關系，表現為審計委員會的上級與下級之間存在多層代理鏈條，因此，上級需要加強對下級審計人員的內部監督。中央蘇區時期的中央審計委員會主任阮嘯仙非常重視對審計委員會工作人員的內部監督，他親自制定了“六不準”的工作紀律，即：“不準偏聽偏信；不準弄虛作假；不準漏查和作不精確統計；不準徇私用情；不準吃館子或吃公飯，外出審查一律自帶干糧；不準收受被審人員任何物品。”該紀律對審計委員會的內部監督起到了積極作用，有效地提升了審計委員會的戰斗力和政府審計人員的良好形象，推進政府廉政建設。

革命根據地時期還通過上級審計委員會對下級審計委員會的審計結果進行復查的方式，來加強對下級審計委員會的監督。

1948 年9 月29 日公布的《西北人民解放軍野戰軍審計工作暫行條例》規定了在西北野戰軍團以上各級審計委員會，均設專門審計機關，同時規定：“各級審計機關審查出一切收支不合法或有貪污舞弊浪費等情事者，除呈報同級委員會與軍政首長外，并須呈上級審計機關備查，上級審計機關認為需要復查時，經財委會批準，批回原審機關重審或調當事人及其有關材料進行重審。”由此可見，上級審計委員會可以對下級審計委員會的審計結果采取兩種監督措施：一是要求下級重審審查；二是上級直接重審。這有助于上級審計委員會對下級審計委員會審計質量的監督，防范下級審計委員會的道德風險。《晉察冀邊區審計規程》規定了審計委員會分成三級：“三級審計機關統計其所屬各機關人員馬匹數目，附具名冊，每月報送二級審計機關，名冊備查。省或行署之二級審計機關合計三級審計機關報來之數目，轉報一級審計機關。”各級審計機關關于年度終了時，匯總所屬系統的決算并具審查報告，逐級上報，最后由一級審計機關匯總邊區各系統的決算為總決算，連同審查報告，呈送邊委會備查。可見，這里形成了邊委會→一級審計機關→二級審計機關→三級審計機關的垂直型審計質量內部監督體系。

三、當代啟示

革命根據地審計委員會的這些特點，能夠提高審計組織的獨立性和權威性，密切審計組織與廣大群眾的聯系，推動審計組織的內外部監督，提高審計人員的戰斗力，從而更好地發揮審計委員會在促進財政節約、反對貪污、廉政建設和支持戰爭方面的積極作用。它對當代中國國家審計改革與發展的啟示主要有以下四點：

一是提高審計機關獨立性。當前我國地方審計機關隸屬地方行政系統，獨立性較低。借鑒革命根據地審計委員會垂直型組織體制的特點，建議地方審計機關從目前的雙重隸屬關系改變為垂直型體制，以提高地方審計機關的獨立性。未來條件成熟時，國家審計署應該從行政系統中劃出來，隸屬國家最高權力機關——全國人民代表大會及其常務委員會，以提高國家最高審計組織的獨立性。

二是進一步加強黨對審計工作的全面領導。革命根據地黨政軍主要領導或一把手擔任審計委員會主任，有利于加強黨對審計工作的全面領導。目前黨的中央審計委員會以及地方各級黨的審計委員會都已經成立，這有利于黨對審計工作的領導，未來應該進一步加強黨的審計委員會對國家各級審計機關在審計管理體制改革、年度和中長期審計計劃、審計重點、重要審計人員任免和考核以及審計反腐敗工作等方面的領導，以更好地發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用。

三是審計機關要踐行群眾路線。人民審計為人民，我國的國家性質決定了作為國家機關一部分的審計機關必須為人民謀利益。為此，審計機關要踐行群眾路線，從審計立法、審計目標、審計計劃、審計重點、審計方式和審計結果等方面全面貫徹群眾路線。例如，把民生資金、養老資金、教育資金、三農資金等作為審計的重點，發動群眾檢舉貪污浪費，激勵群眾提供審計線索，開展審計機關下基層活動，密切審計機關與人民群眾的血肉聯系等，最后，以人民的利益得失和滿意度作為評價審計工作成效的唯一標準。

四是加強對審計機關各種形式的監督。審計機關是執法者，也是權力行使者，因此，也需要加強對審計機關權力的監督，防范“燈下黑”問題。為此，其一，要從審計機關內部管理制度改革入手，建立審計機關審計質量內部控制制度，防范審計舞弊，實行重大審計事務民主決策制度；其二，大力推進審計機關審計事務公開，讓審計權力在陽光下運行；其三，暢通審計機關接受人民群眾監督的渠道，鼓勵人民群眾舉報審計機關和工作人員的不法行為，對舉報有功人員，實行重獎制度。