《基本醫療衛生與健康促進法》全解析

文/張怡

《衛健法》從基本醫療衛生服務法律制度、衛生機構法律制度、衛生職業法律制度、藥品保障法律制度和綜合監管法律制度等方面對我國衛生健康法律體系進行了系統全面的制度設計。

2019年12月28日，十三屆全國人大常委會第十五次會議表決通過《基本醫療衛生與健康促進法》（以下簡稱《衛健法》），并已于2020年6月1日正式施行?！缎l健法》的出臺，是我國衛生健康領域一項重大制度建設成果，為持續深化醫藥衛生體制改革，全面實施“健康中國”戰略，加快建立中國特色基本醫療衛生制度奠定了堅實的法律基礎。本文將簡要介紹這部法律的立法進程、立法目的、立法意義以及主要亮點。

《衛健法》的立法歷程

《衛健法》的頒布歷經20多年的醞釀。回顧《衛健法》的立法進程，這一立法項目四次列入全國人大常委會立法規劃，并歷經四次常委會審議。在此期間，這部法律的立法思路、法律名稱以及適用范圍等都發生了較大改變。

早在1996年，國務院法制局就將“初級衛生保健法”列入了立法規劃，想通過立法落實1978年《阿拉木圖宣言》中提出的初級醫療保障。2003年，第十屆全國人大常委會將“初級衛生保健法”列入立法規劃第一類項目，并明確由國務院提請審議?？紤]到“初級”一詞無法體現該法作為衛生健康領域基本法的定位，2008年十一屆全國人大常委會將該法更名為“基本醫療衛生保健法”，并納入立法規劃。十二屆全國人大常委會進一步將該法的名稱調整為“基本醫療衛生法”。2014年12月30日，全國人大教科文衛委員會召開《基本醫療衛生法》起草工作機構第一次全體會議暨《基本醫療衛生法》起草工作啟動儀式，標志著該法正式進入立法程序。2016年8月，習近平總書記在全國衛生與健康大會上發表重要講話，提出“將健康融入所有政策”的理念，并強調要“把人民健康放在優先發展戰略地位”。同月，中共中央政治局審議通過了《“健康中國2030”規劃綱要》。黨中央、國務院對“健康中國”建設的全面部署為我國衛生健康工作指明了方向，也對立法工作提出了新的要求。為了適應新形勢對立法的新要求，全國人大教科文衛委員會再次將該法的名稱調整為《基本醫療衛生與健康促進法》，并增加了健康促進的相關內容。2017年12月27日，《基本醫療衛生與健康促進法（草案）》提請第十二屆全國人大常委會第三十一次會議審議。教科文衛委員會主任柳斌杰在向全國人大常委會提交的起草說明中將該法稱為“衛生與健康領域第一部基礎性、綜合性的法律”。

圖1 《基本醫療衛生與健康促進法》修訂

《衛健法（草案）》引起了法學界、醫學界、公共衛生學界等領域專家的熱烈討論。草案審議修改過程中，全國人大憲法法律委、法工委進行了深入的調查研究。此外，全國人大網三次公布草案，廣泛征求社會各界意見。在此期間，社會公眾積極參與并發表了意見，據統計共有37419位網民提出了71418條意見。

在綜合全國人大常委會的審議意見和各方面意見 的基礎上，全國人大教科文衛委員會對《衛健法（草案）》的篇章結構和主要制度都作出了較大幅度的修改。最終，2019年12月28日十三屆全國人大常委會第十五次會議正式審議通過了《基本醫療衛生與健康促進法》。

《衛健法》的立法目的

2009年3月17日，中共中央、國務院發布了《關于深化醫藥衛生體制改革的意見》，我國新一輪醫藥衛生體制改革由此起步。《意見》確立了“建立健全覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度，為群眾提供安全、有效、方便、價廉的醫療衛生服務”的總體目標，并提出要“建設覆蓋城鄉居民的公共衛生服務體系、醫療服務體系、醫療保障體系、藥品供應保障體系，形成四位一體的基本醫療衛生制度”。此后的十年中，我國相繼出臺了《關于進一步深化醫藥衛生體制改革的實施意見》《“健康中國2030”規劃綱要》和《“十三五”深化醫藥衛生體制改革規劃》等一系列政策文件，各級政府積極履責、穩步推進醫改各項工作，使我國的衛生健康事業得到了前所未有的發展。

在肯定過去10年醫改成績的同時，也應當清楚地認識到，當前我國衛生健康領域還存在很多亟待解決的問題。例如，我國衛生資源總量不足、分布不均，整體機制運行效率低下，基層服務能力薄弱，城鄉二元體制導致的結構性矛盾日益凸顯。另一方面，我國正面臨著人民健康需求日益增長、人口老齡化進程加快以及疾病譜變化、生態環境和生活方式變化等一系列新問題，深化醫改任務愈發艱巨。

制定衛生健康領域的基本法旨在通過立法保障公民享有基本醫療衛生服務，明確政府建立基本醫療衛生制度的責任，以法律的形式將醫改的成熟經驗加以鞏固，推動我國醫改由框架設計轉向制度建設，以立法引領和深化醫療衛生體制改革，加強對人民健康的制度保障。

圖2 《衛健法》明確醫療衛生事業應當堅持公益性

《衛健法》的立法意義

法治是國家治理體系和治理能力現代化的必由之路，而立法則是法治的前提和基礎。我國《憲法》第四十五條規定，“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利”。同時，憲法第二十一和三十三條還分別規定了“國家發展醫療衛生事業”“保護人民健康”“增強人民體質”和“國家尊重和保障人權”。除憲法外，我國在過去的幾十年中相繼出臺了《藥品管理法》《傳染病防治法》《執業醫師法》《中醫藥法》和《精神衛生法》等十一部覆蓋基本醫療衛生制度的單行法律和一系列法規，逐步建立起了一套中國特色衛生健康法律體系。然而，這些單行法律和法規缺乏科學的統一規劃，在體系上難免顯得有些散亂。長期以來，包括人大代表、專家學者、衛生健康委、人大教科文衛委員會等在內的有關方面都提出要制定一部覆蓋衛生健康領域的基本法。

因此，《衛健法》的出臺可謂恰逢其時。與教育法、環境保護法等基礎性法律定位一致，《衛健法》是統領特定重大社會領域即衛生健康領域的基本法。該法從基本醫療衛生服務法律制度、衛生機構法律制度、衛生職業法律制度、藥品保障法律制度和綜合監管法律制度等方面對我國衛生健康法律體系進行了系統全面的制度設計。該法的頒布，有利于落實憲法規定，確立衛生健康工作的基本方針、原則和體制機制，對完善我國衛生健康法治體系，保障公民享有基本醫療衛生服務，整合、規范和引領我國醫藥衛生體制改革，推動健康中國建設具有重要意義。

《衛健法》的主要亮點

亮點一：明確醫療衛生事業應當堅持公益性

堅持醫療衛生事業的公益性是新一輪醫藥衛生體制改革所得出的重要改革經驗。此次《衛健法》以法律的形式明確了我國醫療衛生事業應當堅持公益性原則（第三條）。

首先，明確醫療衛生服務體系應當堅持以非營利性醫療衛生機構為主體、營利性醫療衛生機構為補充，政府舉辦的醫療衛生機構應當堅持公益性質（第三十九、四十條）。

其次，通過規范醫療衛生機構的設置以保障醫療衛生事業的公益性?！缎l健法》第三十九、四十條明確規定，（1）政府舉辦非營利性醫療衛生機構；（2）政府舉辦的醫療衛生機構可以與社會力量合作舉辦非營利性醫療衛生機構；（3）政府舉辦的醫療衛生機構不得與社會資本合作舉辦營利性醫療衛生機構；（4）以政府資金、捐贈資產舉辦或者參與舉辦的醫療衛生機構不得設立為營利性醫療衛生機構；（5）醫療衛生機構不得對外出租、承包醫療科室；（6）非營利性醫療衛生機構不得向出資人、舉辦者分配或者變相分配收益（第三十九、四十條）。在此基礎上，該法第一百條規定了相應的罰則。

第三，鼓勵社會力量舉辦非營利性醫療衛生機構。該法明確社會力量舉辦的非營利性醫療衛生機構可以按規定享受與政府舉辦的醫療衛生機構同等的稅收、財政補助、用地、用水、用電、用氣、用熱等政策（第四十一條）。

最后，我國醫療衛生事業不能以趨利為導向，更不應受制于趨利機制，否則將會背離醫療衛生事業的基本原則。但是，需要指出的是，公益性并不意味著完全免費。每個國家的衛生健康經費都是有限的，不可能將所有衛生健康服務都向公民免費提供。否則可能導致過度醫療和過度用藥，造成衛生健康費用的無限增長。立足于我國的基本國情，《衛健法》規定由國家免費提供基本公共衛生服務，同時為公民提供“維護人體健康所必需、與經濟社會發展水平相適應、公民可公平獲得的”基本醫療服務（第十五條）。此外，公益性也不排斥盈利性。營利是謀取利潤的意思，而盈利則是指盈余的利潤。非營利組織指不以謀取利潤為目的而設立和運行的組織。但這并不意味著非營利組織不能盈利，只是其產生的利潤不能進行分配，只能再投入到公益活動之中。

亮點二：首次在法律層面明確“健康權”

《衛健法》第四條規定“國家和社會尊重、保護公民的健康權”。這是我國首次在法律層面上明確公民健康權，彰顯了國家保障人民健康權益的決心。如前所述，我國已頒布十余部衛生健康法律，逐步建立起了中國特色衛生健康法律體系，為公民健康權益提供了初步保障。2004年，第十屆全國人大二次會議通過憲法修正案，首次將“國家尊重和保障人權”寫入憲法。此外，《憲法》還規定公民“有從國家和社會獲得物質幫助的權利”（第四十五條），以及“國家發展醫療衛生事業”，“保護人民健康”的義務。我國1986年《民法通則》明確公民享有生命健康權（第九十八條），2020年5月28日最新通過的《民法典》規定自然人享有生命權、身體權、健康權（第一百一十條）。

健康權是一項包容廣泛的基本人權，學界普遍認為健康權具有消極人權和積極人權雙重屬性。作為消極人權的健康權，主要包括維護和享有自身健康的自由權。例如患者的知情同意權和個人健康不受侵犯的權利。而作為積極人權的健康權，主要指公民獲得可能達到的最高標準的身體和精神健康的權利。例如，前述人人獲得基本醫療衛生服務的權利，即是一種積極人權。此次《衛健法》明確規定“公民依法享有從國家和社會獲得基本醫療衛生服務的權利”（第五條）。健康權的積極人權屬性需要政府、社會或其他機構和專業人員提供才能夠實現。因此，《衛健法》在明確國家和社會負有尊重、保護公民健康權的義務的基礎上，進一步規定“國家建立基本醫療衛生制度，建立健全醫療衛生服務體系，保護和實現公民獲得基本醫療衛生服務的權利”（第五條），以及“國家建立健康教育制度，保障公民獲得健康教育的權利，提高公民的健康素養”（第四條）等一系列法定職責。

從上述條文可見，《衛健法》不僅明確了公民健康權，還規定了國家和社會保障公民健康權的職責，從而引導衛生健康工作理念從“以治病為中心”向“以人民健康為中心”轉變，推動我國建立健全以健康權為核心的衛生健康法治體系。

亮點三：明確基本醫療衛生服務的內容

基本醫療衛生服務是《衛健法》的核心概念。該法第十五條明確了基本醫療衛生服務的定義，即“維護人體健康所必需、與經濟社會發展水平相適應、公民可公平獲得的，采用適宜藥物、適宜技術、適宜設備提供的疾病預防、診斷、治療、護理和康復等服務”。

第一，明確基本醫療衛生服務是維護人體健康所必需的疾病預防、診斷、治療、護理和康復等服務，具體包括基本公共衛生服務和基本醫療服務。推動衛生健康事業高質量發展，滿足人民日益增長的健康需求是我國深化醫藥衛生體制改革的目標?！缎l健法》明確政府舉辦的醫療衛生機構提供基本醫療服務（第二十九條），以滿足公眾的基本醫療需求；而非基本醫療需求則可通過社會力量舉辦的醫療衛生機構來補充，以滿足公眾多樣化的健康需求。

第二，明確基本醫療衛生服務必須與經濟社會發展水平相適應，基本醫療衛生服務應當采用適宜的藥物、技術和設備。當前，我國仍面臨著衛生資源總量不足的問題。一些世界先進的診療手段、昂貴的創新藥物，即使是歐美發達國家也難以負擔。我國在確定基本醫療衛生服務的范圍時，不可盲目追求這些超越發展階段的服務，而應充分考慮我國的基本國情和疾病負擔，尋求以最小的衛生投入獲得最大的健康產出。

第三，明確任何公民，無論年齡、性別、職業、地域、支付能力等因素，都可以公平獲得基本醫療衛生服務。首先，《衛健法》規定了政府在保障基本醫療衛生服務可及性方面的具體責任：“縣級以上人民政府通過舉辦專業公共衛生機構、基層醫療衛生機構和醫院，或者從其他醫療衛生機構購買服務的方式提供基本公共衛生服務”（第十八條）；“基本醫療服務主要由政府舉辦的醫療衛生機構提供”（第二十九條）；“縣級以上人民政府應當制定并落實醫療衛生服務體系規劃，科學配置醫療衛生資源，舉辦醫療衛生機構，為公民獲得基本醫療衛生服務提供保障”（第三十七條）；“政府舉辦非營利性醫療衛生機構，在基本醫療衛生事業中發揮主導作用，保障基本醫療衛生服務公平可及”（第三十九條）；“國家完善藥品供應保障制度”“保障藥品的安全、有效、可及”（第五十六條）；“國家實施基本藥物制度”（第五十七條）。其次，為了確?；踞t療衛生服務的可負擔性，《衛健法》在第十五條第二款中規定了“基本公共衛生服務由國家向公民免費提供”。這一條款明確了政府提供基本公共衛生服務的責任和投入，確保了基本公共衛生服務的公平可及。在保障基本醫療服務可負擔性方面，《衛健法》規定了“基本醫療服務費用主要由基本醫療保險基金和個人支付”（第八十二條）；“國家完善醫療救助制度，保障符合條件的困難群眾獲得基本醫療服務”（第八十三條）。

綜上所述，作為我國衛生健康領域第一部基礎性、綜合性法律，《衛健法》涉及醫療衛生和健康事業發展的方方面面。該法的頒布為進一步深化醫藥衛生體制改革，推進健康中國建設，全方位、全周期保障人民健康提供了堅實的法律基礎，具有里程碑式的意義。