安徽省全域旅游發展中的政府行為研究

朱瓊琳

（宿州職業技術學院經濟管理系 安徽宿州 234000）

一、我國全域旅游發展歷程與安徽省旅游業發展狀況

（一）我國全域旅游發展歷程。2015年8月，“全域旅游”發展理念在安徽省黃山市召開的全國旅游工作研討班上首次明確提出，隨后下發《關于開展“國家全域旅游示范區”創建工作的通知》。2016年2月，原國家旅游局公布首批262家全域旅游創建名單、安徽省11市（縣）入選；2016年7月，習近平總書記在考察寧夏時指出：“發展全域旅游，路子是對的，要堅持走下去。”2016年11月，原國家旅游局公布第二批238家全域旅游創建名單，安徽省11市（縣）入選。

2017年3月，“全域旅游”作為首次寫入《政府工作報告》的12個新詞之一被社會各界、新聞媒體高度關注；2017年6月，原國家旅游局發布《全域旅游示范區創建工作導則》，明確全域旅游示范區的創建原則、創建目標、創建任務、評估管理，為各地創建提供科學指導。[1]2018年3月，國務院辦公廳印發《關于促進全域旅游發展的指導意見》（國辦發〔2018〕15號），從政府工作層面將全域旅游提升到了一個新的高度。[2]2019年3月，“發展全域旅游，壯大旅游產業”被寫入《政府工作報告》，文化和旅游部印發《國家全域旅游示范區驗收標準和驗收、認定和管理實施辦法》[3]；2019年9月，文化和旅游部正式認定并公布了首批71個國家全域旅游示范區名單、安徽省2家創建單位通過驗收。

二、安徽省全域旅游發展中的政府行為概況解析

（一）全域旅游主管部門的行政職能變遷（旅游局→旅發委→文旅廳）。2017年，為更好地統籌全域旅游創建工作，安徽省旅游局調整設立為安徽省旅游發展委員會，由省政府直屬機構調整為省政府組成部門，綜合協調職能得到切實增強。2018年，按照政府機構改革的工作要求，安徽省文化廳、安徽省旅發委合并設立安徽省文化和旅游廳，文旅融合、全域旅游齊頭并進。對照文化和旅游部有關司局職能，在資源開發處、公共服務處、產業發展處、市場管理處、科技教育處、對外交流與合作處中均安排涉旅專項工作，進一步整合力量、統籌發展。總體來看，安徽省文化和旅游廳較好地承擔了統籌協調、制定規劃、出臺政策、管理市場、公共服務、產業引導等行政職能工作。

（二）全域旅游發展中相關政府行為實施情況。

1.完善發展規劃及標準化體系。“十三五”期間，安徽省政府辦公廳印發《安徽省“十三五”旅游業發展規劃》《安徽省鄉村旅游扶貧規劃》，高位引領旅游產業發展。安徽省文旅廳組織了全省旅游資源及產業普查，摸清資源家底；組織編寫《生態旅游、文化旅游、山地旅游等專項規劃》，提升安徽省內相關旅游產品市場競爭力。印發《安徽省旅游標準化工作管理辦法（試行）》，完成國標編寫項目3項、出臺地標近60項，為安徽省旅游強省建設提供了強有力的標準化支撐。

2.積極出臺政策扶持產業發展。安徽省先后出臺《中共安徽省委 安徽省人民政府關于將旅游業培育成為重要支柱產業的意見》（皖發〔2017〕9號）、《安徽省人民政府關于促進全域旅游發展加快旅游強省建設的實施意見和若干政策》《安徽省人民政府辦公廳關于鄉村旅游扶貧工程的實施意見》《安徽省旅游條例》等產業扶持政策和地方法規條例，提出以旅游強省“五個一批”建設為抓手，按照“一體兩翼”工作思路，推進旅游供給側結構性改革，大力發展全域旅游，努力將旅游業培育成為人民群眾更加滿意的現代服務業、經濟發展的重要增長極和國民經濟戰略性支柱產業。[4]省內各市積極響應，出臺配套落實政策，引導旅游產業發展。

3.大力開展旅游營銷宣傳推介。“十三五”以來，圍繞“美好安徽”整體形象，省文化和旅游廳深入推進“1+N”營銷模式，聯動16個地市，共同實施外交部安徽全球推介、央視旅游形象宣傳、春游江淮請您來、發現別樣安徽等營銷活動；組團參加進博會、中國國際旅游交易會、北京文博會等重點展會活動；沿高鐵線，赴山東濟南、江蘇南京、福建福州等地專題推介；沿長江流域，赴上海、湖北武漢組織專題活動。制定《安徽省旅游市場開拓培育補助資金分配辦法(暫行)》，支持各地市開展旅游品牌形象宣傳。

4.加快公共服務和基礎設施建設。十三五以來，安徽省扎實推進“旅游廁所革命”，共完成新建、改建旅游廁所3850座，百度地圖上線率達95%；實施“旅游景區最后一公里”通達項目，建設784.9公里連接道路；支持旅游交通標示牌建設，在國省干到沿線和重點景區周邊新建交通標示牌3387塊；支持完善自駕游服務設施，啟動旅游停車位專項工作，累計新增停車位近5萬個。大力開展鄉村旅游和旅游扶貧工作，重點支持333個省級以上重點旅游扶貧村，實施鄉村旅游“八個一”工程。

5.加大旅游產品和線路開發力度。成立合肥經濟圈、皖北地區等省內旅游營銷聯盟，以小分隊形式推出跨區域二日游線路；針對重點客源市場開發旅游產品，如“道源問道”“研修安徽”等均取得良好的市場反響。重點支持“皖南川藏線”“大別山風景道”等旅游風景道建設，依托各市豐富的生態、文化、研學、康養資源，開發旅游新業態產品，專攻策劃、串珠成線，進一步完善安徽旅游產業鏈。

三、安徽省全域旅游發展中存在的問題

（一）旅游重大項目建設力度需要加強。受到土地、資金、生態紅線等因素的影響，安徽省部分重點旅游項目進展滯后，部分規劃中的重點項目無法落地實施。各地市項目推進協調機制不夠健全，政府資金撬動不足，產業發展資金投入較少。

（二）旅游業態產品開發方式需要更新。當前，新生態群體的消費需求變化較快，對新業態旅游產品的期望值較高，而安徽省的旅游產品業態升級較慢，與快速迭代的旅游需求之前存在不協調，集中體現在旅游文創產品開發、深度體驗產品打造、研學互動產品推廣、鄉村旅游品質提升等方面。

（三）“旅游+”產業要素融合需要統籌。目前，以旅游部門為主體單打獨斗的發展方式已不能跟上產業要素融合升級的步伐，必須通過各地黨委、政府加強統籌，組織各相關部門參與融合發展、協同推進。打破“門票經濟”桎梏，參與旅游業傳統六要素（吃、住、行、游、購、娛）和新六要素（商、學、養、閑、情、奇）的聯動發展。

（四）旅游管理體制機制需要創新。自機構改革以來，安徽省各地普遍存在工作任務大幅增加、人員力量沒有增強的情況，快速變化的市場需求與低效運轉的管理體制互不適應，文化、旅游、文物、非遺等領域與城市發展建設間存在的矛盾日益凸顯。安徽省內各地旅游企業的經營機制，仍比較落后，新思維、新業務、新方式應用不足，品牌化、規范化、標準化的管理格局尚未形成，缺少在全國有影響力和創新力的旅游龍頭企業。

四、關于安徽省全域旅游發展中的對策建議

（一）時不我待，謀劃疫情后旅游業破繭重生。一是要鼓勵旅游企業開展疫情期間適宜的旅游業務，結合在線產品預訂、門票年卡預售、文創商品開發、電子商務推廣等方向，組織旅游企業開展生產自救。二是要加強智力幫扶，指導旅游企業關注內部培訓和產品創新，由政府出資開展培訓活動，解決當前存在的產品開發不足、體驗創新不夠、服務品質較低等問題。三是要消除心理影響重塑旅游目的地形象，針對爆發性出游需求做好充足的接待準備，塑造安全、可靠、有價值的旅游目的地形象。

（二）加強領導，統籌抓好全域旅游示范區創建。要強化組織領導、統籌調度，圍繞國家《全域旅游示范區創建工作導則》和相關驗收標準，夯實全空間布局、全鏈條完善、全產業帶動、全行程服務、全行業監管的安徽工作特色。結合市縣實際進行全域旅游創建，建設一批實力強、人氣旺、環境美的文化旅游名縣。扎實開展“全域旅游四級聯建”工作，促進鄉村旅游提檔升級。

（三）文旅融合，發揮安徽省文化、非遺資源優勢。在“以文促旅，以旅彰文”的理念指導下編制高水平的《安徽省“十四五”文化和旅游融合發展規劃》。抓住大運河國家文化公園建設、革命文物保護利用工程等工作契機，引導省內徽文化及徽商文化、運河文化、曲藝文化、奇石文化、紅色文化、老莊文化等創新利用、傳承發展。深度挖掘省內各類旅游資源的文化內涵，用文化滋養旅游，不斷提升產品品位。

（四）聚焦鄉村，推動鄉村旅游扶貧邁向鄉村振興農民增收。鄉村旅游市場需求旺盛、富民效果突出、發展潛力巨大，是鄉村振興戰略的重要組成部分，是新時代農民增收的重要途徑。安徽省要持續推動鄉村旅游提質升級，逐步解決鄉村旅游產品單一、服務標準不規范、綜合環境較差等問題。在鄉村振興國家戰略體系內，配套完善鄉村旅游發展政策，鼓勵引導社會資本參與鄉村旅游，有效解決土地問題對鄉村旅游發展的制約，補齊道路交通、停車服務、廁所革命、垃圾清運、污水治理等鄉村人居環境的短板。

（五）區域聯動，全面提升市場環境治理和旅游形象推廣水平。關于市場環境綜合治理，要“疏堵結合”，加強人才培養、創意創新，解決服務跟不上、產品同質化的問題；要按照“政府主導、分級負責、屬地管理”原則，加強聯合執法、綜合治理；要把握國家政策導向，加強對旅游景區、星級飯店的行業管理，探索對鄉村旅游的綜合監管。

關于旅游形象推廣，要堅持辦好安徽國際文化旅游節，加強省市聯動，組織宣傳推介、文藝展演、旅游惠民等系列活動；要政企聯手，開展主題活動，落實優惠政策、制造消費爆點，實現聚集性宣傳、導流型參觀；要做好“請進來、走出去”，邀請好“買家”到安徽來體驗新產品，主動走出去為重點市場和重點人群提供政策補助。

總體來看，從“景區旅游”到“全域旅游”的發展變革，是安徽省迎接旅游消費“全民化、全球化”挑戰的必走之路。只要堅持抓重點、補短板、強弱項，發揮安徽資源稟賦優勢，一定能打造在全國叫得響的“安徽文旅品牌”，實現全域旅游與文旅融合的雙勝利。