我國流域生態保護補償本質認定與制度重構

肖 楠

(湖南師范大學 法學院， 湖南 長沙 410081)

流域生態保護補償的科學運用有助于流域環境質量的提高。2020年《支持引導黃河全流域建立橫向生態補償機制試點實施方案》的出臺，對流域生態保護補償提出了新的要求。目前，流域生態保護補償在理論和實踐層面均取得一定進展，同時也存在如對流域生態保護補償本質認定不清、將對環境破壞行為的收費等“一筐式”納入流域生態保護補償范圍之中等問題。鑒于此，應正確認定流域生態保護補償本質，對實踐中有關流域生態保護補償的錯誤做法進行糾正，推動流域生態保護補償制度的進一步發展。

一、流域生態保護補償本質界定

在學術界，有不少學者對流域生態保護補償本質進行了界定。歸納起來，主要有以下幾種觀點：

觀點一：流域生態保護補償以上下游地方政府作為物權主體、良好水資源使用權為交易對象，通過上下游政府間的物權處分協議實現水資源使用權的流轉，其本質是一種平等、獨立的民事物權主體之間的財產權關系[1]。

觀點二：流域生態保護補償是一項激勵措施，其本質是通過對提供生態服務群體的有效激勵，實現外部性的內部化[2]。

觀點三：在流域生態保護補償中，流域生態利益供給者不僅付出了直接成本還喪失了發展利益，因而處于“最少受惠者”的地位。流域生態保護補償本質是對“最少受惠者”發展權的彌補[3]。

第一種觀點將流域生態保護補償認定為民事物權主體間的財產權關系有待商榷。理由在于，民事物權主體的財產權屬于私益范疇，該觀點將流域生態保護補償的重點放在了對私益的保護上。而流域生態保護補償是通過補償的形式彌補流域生態利益提供者因改善環境而受損的權益，激發其保護環境的積極性，從而得到流域環境不斷改善的結果。也即流域生態保護補償的重點是保護環境，是對公益的維護而非對私益的保護。認定流域生態保護補償本質應從公益的角度出發而非私益。

對于第二種觀點，外部性的內部化是從環境經濟學的角度去考慮流域生態保護補償，而流域生態保護補償不僅是實現外部性內部化的一種方式，其具有經濟屬性的同時還具有社會屬性，即通過衡平發展權和環境權，實現社會公平的同時達到保護環境的目的。流域生態保護補償作為一項環保措施，其具有的社會價值大于經濟價值。探究流域生態保護補償的本質，應注重對其社會屬性的把握。

第三種觀點從流域生態保護補償的社會屬性出發對其本質進行認定，指明了補償的客體是“最少受惠者”喪失的發展權，具有合理性。但流域生態保護補償不僅是對發展權的彌補，更是要通過彌補發展權，緩和流域上下游發展權與環境權之間的矛盾。因此，在對以上觀點進行分析，借鑒其合理之處后，筆者認為流域生態保護補償本質應包含以下三個方面的內容：

(一)流域生態保護補償是對流域生態利益提供者的補償

以流域環境來說，人們對環境的改善能產生流域環境正外部性，而基于流域環境正外部性所產生的積極效應會惠及整個流域。對于這類在改善流域環境方面作出貢獻的主體，我們稱之為流域生態利益提供者，也即上文觀點三中的“最少受惠者”。需要進一步說明的是：第一，流域生態利益提供者既包括因受制于地方政策被迫作出改變進而遭受損失的主體，也包括自愿為保護環境付出成本、遭受損失的主體。第二，流域生態利益提供者不以負有改善流域環境義務為前提。盡管我國法律規定“一切單位和個人都負有保護環境的義務”，但“保護”不等同于“改善”。流域生態保護補償的對象正是這些不負有改善流域環境義務而自愿或被迫對流域環境的改善作出貢獻的主體。第三，“補償”的原因是行為人犧牲了自己的權益使得其他主體受益或行為人實施了某項意在使他人獲益的行為。對于前者，理應由受益者對利益受損者進行彌補，而后者則是由受益人對利益提供者給予回報[4]。

(二)流域生態保護補償是對發展權和環境權的衡平

我們每個人都有生活在優美、健康的環境中的權利，流域生態環境受益者享受水環境改善帶來的優質環境，是其應有的一項權利——環境權。而流域生態利益提供者改善水環境會導致其部分經濟利益的喪失，這些經濟利益實質上是“貢獻主體”發展權的物質化表現。在整個流域中，生態利益提供者為改善水環境付出了成本、犧牲了發展權，而生態環境受益者基于水環境質量的提升不僅能夠免費獲得生態利益還能獲得經濟利益。若由此放任流域生態利益提供者權益受損，不僅會挫傷這類主體保護環境的積極性，還會導致社會矛盾的激發[5]。因此，要引入流域生態保護補償機制，對流域生態利益提供者進行補償，衡平發展權和環境權，調和社會矛盾，調動人們保護環境的積極性。

(三)流域生態保護補償以實現環境正效應(1)在《環境學詞典》中對環境效應的解釋為“人類活動或自然力作用于環境后所產生的正、負效果在環境系統中的響應”。由于法律主要是對人行為的規制，因此，本文所稱的環境正效應主要是指人類活動作用于環境后在環境系統中所產生的正面效果。為根本目的

人們對環境問題的研究并不是自古以來就有的，當人們的生產生活活動對環境產生破壞影響到人們的發展時，人們才開始意識到要保護環境，以實現可持續發展。良好的生態環境是我們賴以生存和發展的基礎，任何一項有關環境的法律制度都是以保持甚至提升我們現有的環境質量為出發點的。流域生態保護補償制度就是基于提高流域環境質量、實現環境正效應而設計的。流域生態保護補償用對流域生態利益提供者進行補償的方式鼓勵社會各界積極參與環境治理，最終實現環境正效應。因此，在流域生態保護補償中，只要是行為人的行為導致了流域水環境改善的結果，就應對這類主體進行補償。

綜上，流域生態保護補償本質應是通過補償流域生態利益提供者，對發展權和環境權進行衡平，實現環境正效應。基于以上對流域生態保護補償本質的闡述，可以得出幾點結論：第一，流域生態利益提供者不以負有改善流域環境義務為前提；第二，“補償”發生在流域生態利益提供者和流域生態環境受益者之間，由受益者向利益提供者進行補償；第三，流域生態保護補償是一種正向激勵措施，其目的是鼓勵社會各界積極參與環境治理，實現環境正效應。因此，只要行為人的行為提升了流域環境質量、對環境正效應的實現作出了貢獻就值得鼓勵，就需要對其進行補償。

二、我國流域生態保護補償制度存在的問題

現階段，我國有關流域生態保護補償制度的法律規范主要存在于地方立法文件之中。通過研究各地有關流域生態保護補償的規定以及地方在流域生態保護補償方面進行的試點實踐，提出我國流域生態保護補償制度存在的問題。

(一)補償范圍不科學

一方面，地方立法文件和試點實踐都存在將對政府實施的水質水量獎罰機制、對破壞生態行為的收費等本不屬于流域生態保護補償的事項“一筐式”納入流域生態保護補償之中的問題。首先，不能將水質水量獎罰機制作為實施流域生態保護補償的方式。如《湖南省流域生態保護補償機制實施方案(試行)》規定將政府作為水質水量獎罰機制的考核對象，當水質達標或改善時給予獎勵，相反，當水質超標或惡化時就作出懲罰。從表面上看，這樣的機制似乎合理，但其將對政府的獎懲作為地方實施流域生態保護補償的一種方式，這在一定程度上混淆了“獎勵”與“補償”概念。“獎勵”是對義務主體做出的成績在符合條件的情況下以物質等形式給予的鼓勵，即“獎勵”的對象是本身負有義務的主體，而“補償”不以義務之存在為前提。地方政府對地方環境質量負有責任，以水質的好壞、水量的多少作為依據進行獎罰，實則是政府目標責任考核的方式之一[6]792-797，即通過制定一定的標準，政府負有積極應對以使得流域水環境質量達到規定標準的義務。此時，基于水質水量考核達標而對政府給予的獎勵，僅是對政府履行義務這一行為的鼓勵，而非補償。其次，對破壞生態行為的收費不屬于流域生態保護補償的范疇。如2020年3月，懷化市政府與湘西土家族苗族自治州人民政府簽訂了《沅水流域橫向生態保護補償協議》，雙方約定對斷面水質進行考核，當水質下降，上游就要對下游進行補償。而水環境破壞是導致水質下降的原因之一，此時，應由生態環境損害賠償等制度對其進行規制。“補償”不等于“賠償”。“賠償”是指行為人因其違法行為致使他人權益受損而負有的責任，而“補償”不以行為違法為前提，即補償主體的行為合法，但基于法律上的原因需要給予其他主體以物質利益等進行彌補。“賠償”主要用于規制負外部性行為，而“補償”僅運用于與正外部性行為相關聯的場合[7]。故不能將對破壞生態行為的收費納入流域生態保護補償中。

另一方面，在地方立法文件中，部分地區將Ⅲ類甚至更優水質作為適用流域生態保護補償的準入門檻，由此導致流域生態保護補償范圍受限[3]。如《撫州市水資源生態補償實施辦法(試行)》就規定將Ⅲ類水質作為考核標準。而根據《2018中國生態環境狀況公報》(2)根據《2019中國生態環境狀況公報》的有關數據，2019年，長江、黃河、珠江等七大流域和浙閩片河流、西北諸河、西南諸河監測的1 610個水質斷面中，Ⅰ～Ⅲ類水質斷面占79.1%。，若以Ⅲ類水質作為生態保護補償適用的標準，當水質達到或超過Ⅲ類標準時才對其進行生態保護補償，那么我國部分水域會出現因達不到此標準而無法獲得生態保護補償資金的情況。若這類地區因改善流域環境而付出了成本、犧牲了發展機會，卻因未能達到Ⅲ類或更優標準而無法獲得補償，就不僅會挫傷其保護環境的積極性，且與流域生態保護補償的正向激勵功能相違背。

(二)補償法律關系主體認定不準確

流域生態保護補償法律關系主體由補償主體和受償主體構成[8]。流域生態保護補償的主體為流域生態環境受益者，而受償主體則為流域生態利益提供者。補償法律關系主體認定不準確的原因在于：一是籠統地將政府作為受償主體，未具體情況具體分析。由于流域生態保護補償的對象是流域生態利益提供者，因此，只要政府對流域水環境的改善作出了貢獻，就可以將其作為受償主體。但是，在此基礎上，需要區分一種情形，也即上文提到的，政府基于水質水量考核機制得到的“補償款”。假設考核標準為Ⅲ類水質，當政府積極履行職責，使得管轄區域內原本的Ⅳ類水質變為Ⅲ類水質，也即達到了考核標準，此時無須對政府進行補償，政府不能作為受償主體。理由在于，政府達標的行為是履行義務的體現，只有當政府在履行了使流域水環境質量達標職責的基礎上，對流域水環境質量的進一步改善作出了貢獻，即原本的Ⅳ類水質超過Ⅲ類進而提升為Ⅱ類或更優水質時，才能對政府進行補償。

二是僅將政府作為補償法律關系主體，未將私主體納入其中。私主體在流域生態保護補償中具有重要作用。僅將政府納入流域生態保護補償法律關系主體之中，忽視了私主體對流域環境正外部性的貢獻及享用。由于缺乏法律依據，對生態環境的改善作出貢獻的私主體以犧牲自我的發展為代價提升了上游水質使下游受益，位于流域下游的私主體享受著因環境改善帶來的經濟上的收益卻無須為此支付任何價款，這將造成權利義務不對等并可能引發社會矛盾。正確認識私主體在流域生態保護補償中的地位，將其納入流域生態保護補償法律關系主體之中，由流域下游因流域生態環境的改善而直接受益的私主體向上游地區在改善流域生態環境方面作出貢獻的私主體進行補償，能夠調動流域上游私主體保護環境的積極性，充分發揮流域生態保護補償的正向激勵作用，避免環境“公地悲劇”的發生。

(三)補償方式單一

按照一般理解，補償方式可以分為以政府為主導的補償方式和以市場為主導的補償方式。然而，目前無論是地方立法文件對于補償方式的規定還是試點實踐的做法，均主要采用以政府為主導的補償方式，將政府的財政轉移性支付作為手段對流域生態利益提供者進行補償。盡管以政府為主導的財政轉移性支付具有資金到位快的優勢，但其在實踐中也會存在一些問題，如流域生態保護補償資金需求量巨大，單純依靠政府以財政轉移支付提供補償資金會增大政府財政壓力且無法滿足巨額資金缺口[9]。此外，基于補償法律關系主體的考量，若僅由政府提供補償資金，那么實踐中，因流域環境的改善而直接受益的私主體則無須支付補償金，這有悖于“誰受益誰補償”原則。

三、完善我國流域生態保護補償制度的建議

(一)科學界定補償范圍

首先，應將水質水量獎罰機制、對破壞環境收取的“補償金”等從流域生態保護補償制度中剔除。流域生態保護補償是對流域生態利益提供者的補償，是對流域環境正外部性行為的激勵，要準確把握好“補償”概念，使之與“獎勵”“賠償”相區別。因此，對不屬于流域生態保護補償范圍之列的規定和做法應及時予以糾正。其次，要取消對流域生態保護補償范圍的不合理限制。基于我國流域水質的現狀，將達到Ⅲ類或更高水質標準作為適用流域生態保護補償的條件，會使得流域生態保護補償制度成為追究流域生態系統被污染破壞的歷史責任的工具[3]。因此，應當取消類似于Ⅲ類甚至更優水質標準的適用條件，只要是使得流域環境產生增益的行為都值得鼓勵，都應對其進行補償。

(二)準確認定補償法律關系主體

在流域生態保護補償法律關系主體中，補償主體應包括中央、地方各級政府以及流域下游直接受益的私主體，而受償主體包括為流域環境改善作出貢獻的地方政府以及受制于地方政策被迫作出改變由此遭受損失和自愿改善流域環境由此付出成本的私主體。其中，在具體認定流域下游直接受益者時，可以將流域下游享有取水權的私主體作為補償主體。理由在于，根據《中華人民共和國水法》第48條之規定，單位和個人如需直接從河流中取用水資源，需申領取水許可證。流域環境的改善會使得下游直接從流域內取用水資源的單位和個人受益，其作為直接受益者，理應對上游地區的生態利益提供者進行補償。通過將私主體直接作為補償、受償主體，實現私主體之間對補償資金的有效對接，不僅能減輕政府的財政壓力，也是落實“誰受益誰補償”原則的具體表現。

(三)構建多元化的補償方式

首先，豐富政府主導的補償方式。現階段，我國政府對流域生態保護的補償主要是財政轉移性支付。但是，財政轉移性支付的資金往往無法滿足流域生態保護補償資金的現實需求。因此，我們還應發展其他形式進行流域生態保護補償，如政策支持、項目支持、智力支持[10]等，實現“輸血式”補償向“造血式”補償的轉變。其次，積極引入市場交易機制。流域生態保護補償法律關系主體除政府外，更多的是企業、個人等私主體。要實現私主體在補償方面的有效對接，緩解政府財政在補償中承擔的壓力，需要引入市場交易機制，讓流域生態保護補償法律關系主體在自由、開放的市場條件下，自主進行協商。而在以市場為主導的補償方式中，水權交易是典型。實施水權交易，下游通過購買上游良好水資源的使用權，以達到生態保護補償的目的。但是，我國目前對自然資源產權的界定尚不清晰，在水權交易方面仍處于探索階段。未來，國家要通過制度構建，使水權交易有序展開。