基于經濟法主體視角的特色小鎮經濟自治研究

韓 麗

(西北政法大學 研究生院，陜西 西安 710063)

黨的十九大報告中明確指出,“要以城市群為主體構建中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局”，構建協調發展格局，需要著力解決由于城鄉二元結構導致的城鄉發展不平衡問題，拓寬發展空間，增強發展后勁，才能實現全面協調可持續發展。近年來，各地如雨后春筍般崛起的“特色小鎮”為破解這一發展難題作出有益探索。2016年住建部等三部委聯合發布通知，提出2020年培育1 000個左右特色小鎮的建設目標。

但是，特色小鎮的快速成長也不可避免地帶來諸多問題。一些地方政府將特色小鎮視為政績工程，甚至將特色小鎮打造成政府融資平臺，嚴重背離特色小鎮制度設計初衷，出現“假小鎮真房產”的不良現象。筆者認為，導致這一現象的一個重要原因，即政府和公眾對特色小鎮這一新興事物的內涵模糊不清，對其內部架構、發展運營等缺乏深刻理解，造成特色小鎮在新型城鎮化建設中的作用不能得到充分發揮。

目前學界對特色小鎮的研究多集中于規劃、文化、運營以及特色小鎮的意義等文化經濟方面的研究，缺乏從法律角度對其進行研究，對其主體資格問題的探討僅僅停留在規范性文件所給出的定義層面，未能深入研究其內涵價值。然而，特色小鎮作為我國統籌城鄉一體化發展的重要載體和新型城鎮化的示范，其建設發展已經成為新常態下推進供給側機構性改革、加快經濟轉型升級的重要戰略舉措。故本文擬從經濟法主體制度層面入手，對作為特色小鎮的主體資格、經濟干預的正當性以及經濟干預權限進行分析。

一、特色小鎮內涵理解

2014年10月，原浙江省人民政府省長李強考察位于杭州西湖區的云棲小鎮，對特色小鎮的規劃和發展寄予厚望， 2015年6月3日，第一批浙江省省級特色小鎮創建名單公布，余杭夢想小鎮、南湖基金小鎮、西湖云棲小鎮等37個小鎮列入首批創建名單，“特色小鎮”的提法由此而來。

何謂“特色小鎮”？浙江省人民政府省長李強指出其“產、城、人、文”有機結合的重要屬性[1]，嚴格意義上來說，不能算作“特色小鎮”的準確內涵，但是不失為對其特點的一種詳細描述。2015年《關于加快特色小鎮規劃建設的指導意見》強調，特色小鎮不同于行政區劃單元和產業園區。文中對特色小鎮的總體要求、創建程序、政策措施、組織領導作出詳細規定，都可謂開特色小鎮先河的浙江對其內涵的有益探索。2016年《關于加快美麗特色小(城)鎮建設的指導意見》指出，特色小鎮要聚焦特色產業和新興產業，對特色小鎮發展指明方向。2017年《關于規范推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》將特色小鎮界定為“在幾平方公里土地上集聚特色產業、生產生活生態空間相融合、不同于行政建制鎮和產業園區的創新創業平臺。”

此外，亦有學者對硅谷科技小鎮、格林尼治基金小鎮等世界著名特色小鎮予以解讀，以期解決中國特色小鎮的內涵和定位問題[2]。

筆者發現，目前學界對特色小鎮的內涵界定中，通常直接引述上述規范性文件中對特色小鎮所作的定義，而未對其進行深入研究。筆者認為，上述文件中對特色小鎮的界定存在不妥之處，以其作為學術研究的理論基礎有待商榷，理由如下：

其一，內涵界定存在模糊之處。無論是發改委等國家部委文件，還是各省相關文件，都指出特色小鎮不同于行政建制鎮和產業園區，但是發改委發布的《關于加快美麗特色小(城)鎮建設的指導意見》，在文件標題中將特色小鎮和小城鎮合二為一，簡稱“特色小(城)鎮”。而該文件正文中所述及的各項規定，有的適用于特色小(城)鎮，有的僅適用于其中之一，不免對理論界和實務界造成一定程度的誤導。

其二，浙江省以景區建設標準劃定其特色小鎮建設的標準，發改委出臺的相關文件中，雖然對建設面積作出規定，但同時規定“旅游、體育和農業類特色小鎮可適當放寬”，明顯寬松于浙江要求。筆者認為，浙江對于特色小鎮的建設要求是基于其地域經濟文化特點而作出的，但是全國其它省份與浙江存在較大差別，特別是中西部發展欠發達地區，如果作出“一刀切”的規定，顯然不符合經濟發展規律和各地實際情況，所以發改委的規定正是考慮到地域差異而做出相應改變。但是由于浙江模式特色小鎮深入人心，故而在實踐過程中不乏將浙江標準直接“拿來”作為其本地特色小鎮建設標準，忽視浙江標準地域性和適應性，導致其特色小鎮建設的阻滯。

其三，對于“特色小鎮”概念的界定多為功能性的描述，而非揭示特色小鎮本質的科學性論斷。嚴格意義上講，這是一種關于目標的描述而不是對象的定義[3]。而且對于內涵豐富的特色小鎮來說，不能從單一角度進行解讀。從規劃角度，可對其進行具象實體方面的理解；從文化角度，可對其蘊含的文化意蘊予以挖掘；從產業角度，可對其產業結構升級轉型角度來探究。下文將從法律角度對特色小鎮的內涵予以勾勒。

特色小鎮“非鎮非區”。特色小鎮和我國行政區劃意義上的“鎮”是不同的，不屬于地方國家行政機關。所謂行政建制鎮，即指經省、自治區、直轄市人民政府批準設立的鎮。根據《國務院關于行政區劃管理的規定》，省、自治區、直轄市人民政府審批鄉、民族鄉、鎮的設立、撤銷、更名和行政區域界線的變更。而特色小鎮雖然名為小鎮，但此鎮非彼鎮，特色小鎮以靈活的體制機制來打造的綜合改革試驗區，堅持政府引導、企業主體、市場化運作[4]，它沒有獨立的行政機構，目前較為普遍的做法是，具有行政管理職能的行政機構可將其工作人員派駐小鎮工作，提高小鎮行政效率。特色小鎮也不同于產業園區。產業園區的建立是為實現政府或者企業特定發展目標。聯合國環境規劃署(UNEP)認為，產業園區是在一大片的土地上聚集若干個企業的區域。特色小鎮區別于產業園區，從實質上來說，特色小鎮要突出“特色”二字，“特”在于要具有明確的核心產業定位，“色”在于空間品味與特色[5]。從形式上來講，特色小鎮對建設面積、產業投資、建設標準等都有明確要求，只有符合要求經過批準才能稱之為特色小鎮。但是特色小鎮與建制鎮、產業園區又有千絲萬縷的聯系。有的特色小鎮脫胎于產業園區或“重合”于產業園區，杭州云棲小鎮的前身是轉塘科技經濟園區，南湖基金小鎮產生于南湖金融創新示范區。有的特色小鎮直接設置在行政建制鎮中，紹興黃酒小鎮就坐落于享譽中外的東浦古鎮。

特色小鎮“創新創業平臺”。創業創新平臺對于科技創新與成果轉化具有重要意義。國家發展改革委員會分別于2016年和2017年發布的相關文件均將特色小鎮定位于“創新創業發展平臺”。為了準確理解這一定位，筆者以南湖基金小鎮為例對其作出分析。南湖基金小鎮明確其入駐企業的經營范圍，對于入駐南湖基金小鎮的企業，小鎮從企業注冊前階段、企業注冊階段以及企業存續階段對其提供專人免費為進駐企業代辦工商注冊手續等多項“一對一”服務，但是對于企業注冊事宜辦理，則是由嘉興市南湖區工商行政管理局、公安機關、銀行等部門完成，而企業備案則由嘉興市南湖區金融辦公室負責，小鎮并未設立獨立的行政機關。由此可知，南湖基金小鎮不具有行政管理職責，不承擔行政管理責任，但是對小鎮企業提供便利服務。余杭夢想小鎮中設有創業服務大廳，大廳分設工商窗口、組織機構代碼窗口以及稅務窗口，注冊登記可以享受“一站式”服務，但其實質是余杭相應行政機關派駐夢想小鎮的工作點，而非獨立具有行政管理權限的行政機構。

通過上述分析可知，特色小鎮既不是具有宏觀調控職能的政府，又不是在市場上從事商品交易活動的組織和個人，但其參加經濟法律關系擁有經濟權限。筆者認為，可將特色小鎮定位為經濟法律關系主體中的社會中間層主體。社會中間層主體，是指獨立于政府與市場主體，為政府干預市場，市場影響政府和市場主體之間相互聯系起中介作用的主體[6]23。特色小鎮所具有的中介性、公共性以及民間性特點，賦予其經濟自治權限，在政府和市場失靈的情況下行使干預職能。

二、特色小鎮經濟自治的正當性分析

(一)解決市場失靈問題

19世紀末期，隨著市場經濟的發展，人們發現市場并非萬能，市場這只“看不見的手”在調節經濟運行中具有難以克服的缺陷，從而導致不完全競爭、經濟活動的外部效應、信息不對稱等經濟問題的產生[7]78。據2015年浙江省公布首批37個特色小鎮，全國各地特色小鎮建設如火如荼，繁榮背后卻透著隱憂。飽受房地產過剩困擾的房企在市場利益的驅動下進入特色小鎮建設領域、萬達、綠城、碧桂園等一線房企都紛紛出手，但是特色小鎮的盈利模式與傳統房地產行業并不相符，甚至相悖，房地產行業依靠建設銷售來獲利，而特色小鎮則是以項目后期運營來獲利，缺乏產業、人口等因素支撐的小鎮前景堪憂。

(二)消除政府干預的負效應

為了克服“看不見的手”市場失靈的缺陷，“有形的手”——政府干預應運而生，不可否認政府的適度干預確實可以解決一些市場靠自身機制無法消化的問題，但是政府干預不可避免地會產生負效應，甚至是對特色小鎮的宗旨的背離。浙江所要求的以景區建設標準作為小鎮建設標準，大致源于兩點原因：一是給特色小鎮賦予產業和旅游雙重職能，自然需要對旅游配套設施的建設；二是將旅游休閑與宜居宜業視為等同概念。但事實上，并非所有特色小鎮都以旅游休閑為核心產業，甚至有些小鎮的核心產業并不“歡迎”觀光旅游，諸如具有保密要求的產業集群所在的小鎮等。而且旅游休閑與宜居宜業的環境要求并不完全統一，因為作為休閑度假的游客和生活工作的居民的訴求不會完全一致。所以，特色小鎮建設標準應由各個小鎮“因地制宜”而非由政府出臺的規范性文件來解決，這就要求特色小鎮在其建設中享有一定的“經濟自治”，而非都由政府“大包大攬”。

(三)特殊公共產品的供給

政府在政策法規制定過程中的價值取向應當是公平公正的，即便政策法規具體制度安排有所傾斜，也應該是基于公共利益或者出于對弱勢群體的保護，可以說，即便是“形式上不公平”，其實質是為了追求或者平衡“實質公平”。而且，政府主要承擔公共管理職責，政府對行業內部運行規則不能也不必完全知曉。然而行業協會可以為其所屬行業的企業提供一些國家基于政府中立性和法律普適性要求而無法提供、單個企業處于成本收益之計算以及防范“搭便車”的考量又不愿運作的一些特殊公共產品[6]26。

(四)特色小鎮的“特殊”使命

2020年是全面建成小康社會的決勝之年，也是城鎮化發展的關鍵時期。特色小鎮建設無論是現在還是將來，都將是我們破解城鎮化發展難題和應對城鎮化風險挑戰的重要抓手。

特色小鎮的發展是適應經濟新常態的產物，擔負破解城鄉二元結構的“特殊”使命。特色小鎮要求具備形態上“小而美”、體制上“新而活”、配套上“全而優”、產業上“專而強”四大基本特征。2018年1月29日，浙江省質量技術監督局頒布的《特色小鎮評定標準》(DB33/T 2089-2017)，系全國首個特色小鎮地方評定標準，其中對體制上“新而活”作出量化考核要求，由政府引導、企業主體、市場運作3 個二級指標、6 個三級指標構成，總分100分，在政府引導項下(35分)強調“以‘最多跑一次’為核心的系列改革創新舉措”。由此可知，體制創新是特色小鎮評價的重要指標，也是特色小鎮發展的動力。而體制創新的前提是厘清主體資格的定位和職責權限的配置。

三、特色小鎮的經濟干預權限配置

鑒于上文對特色小鎮經濟自治的正當性分析，可知賦予特色小鎮經濟法主體地位，使之在其權限范圍內進行經濟自治，即作為社會中間層主體自主行使一定的經濟干預權力，是有必要的。但是經濟干預權力不能沒有邊界，超越邊界的不當干預將嚴重損害企業經濟自由和市場經濟秩序。因此，下面將對特色小鎮經濟干預權限如何配置作出有益探討。

(一)制定規則的權限

目前，我國關于特色小鎮的規范性文件，根據制定主體的不同，可以分為國家層面和地方層面。國家層面的制定主要集中在部門規章效力層級，或為部門獨立發文，或為多部委聯合發文。主要內容為除對特色小鎮培育工作的指導性、概括性的一般規定，也有農業特色互聯網小鎮等特定產業小鎮的特別規定。

除了國家層面的規定，各地也根據實際情況作出相應規定。江蘇省先后于2016年、2017年發布《關于培育創建江蘇特色小鎮的指導意見》以及《關于培育創建江蘇特色小鎮的實施方案》等，浙江省于2016年發布《關于加快特色小鎮規劃建設的指導意見》等。安徽、重慶、江西、內蒙古、甘肅、福建、河北、山東等省份都相繼發布本省的特色小鎮建設培育相關文件。作為特色小鎮先驅的浙江省在規范制定層走得更遠，除了省級層面的規范以外，地市一級層面也根據自身情況制定相應規范，比如杭州市于2015年制定《關于加快特色小鎮規劃建設的指導意見》，而且在同年6月針對云棲小鎮建設，西湖區人民政府發布了《關于加快推進云棲小鎮建設的政策意見(試行)》。值得注意的是，浙江省質量技術監督局剛剛頒布的《特色小鎮評定標準》，對特色小鎮的評定予以明確“量化”，是特色小鎮培育中的重大進步，避免特色小鎮扎堆亂象。

研究發現，無論是國家層面還是地方層面的特色小鎮的規范制定，都集中在政府及其職能部門手中，即便是具體到一個特定小鎮的規范制定，也是由其所在地的縣區級人民政府行使，尚未發現特色小鎮依其自身特點所制定的“小鎮規范”。筆者認為，作為產城融合的特色小鎮，要想取得長遠發展，應該制定屬于自己的自治規則體系，這個規則體系不同于產業協會章程，因為產業協會章程通常考慮的是產業整體的發展而非特定地域的產業，也不同于特色小鎮所在地的政府制定的規范性文件，因為地方政府規范性文件針對的是整個區域的管理而非圍繞特定產業。特色小鎮所需要制定的自治規則，是立足于特色小鎮，針對特定區域特定產業的自身規則，以云計算和大數據為主導的云棲小鎮和以新型金融業態為主導的南湖基金小鎮，在自治規則的構建上必然存在著差異。

(二)管理監督的權限

如果說制定規則是對特色小鎮成員企業的靜態約束，那么管理監督就是動態約束，有效的管理監督能夠保證各項規則的實施，如果沒有管理監督或者管理監督不到位，各項規則就恐怕難免被“束之高閣”。

筆者認為，若要對特色小鎮成員企業形成有效監督管理，前提是對特色小鎮管理主體具有清晰認識。一般來說，特色小鎮運營主要有政府主導、政府與企業聯動發展、以企業主導、以非營利的社會組織主導四種模式[8]。我國特色小鎮的運營中前三種模式普遍存在。采用第一種模式者，如云棲小鎮，2017年9月成立的杭州云棲小鎮管理委員會系杭州市西湖區人民政府正處級派出機構，是全國首個特色小鎮行政管理機構。采用第二種模式者，如嘉善歌斐頌巧克力小鎮，由大云溫泉旅游度假區(于2014年9月正成立，正科級單位，作為縣政府的派出機構，與大云鎮人民政府合署辦公。)和歌斐頌巧克力小鎮集團有限公司共同管理，歌斐頌巧克力小鎮集團有限公司創始人莫雪峰被稱為小鎮“鎮長”。采用第三種模式者，如華夏幸福基業股份有限公司管理運營的香河機器人小鎮。

目前我國特色小鎮的運營中尚未出現以非營利的社會組織為主體的管理模式，國外一些城市采用此種模式。筆者認為，以非營利的社會組織為主體的管理模式，具體到特色小鎮的管理上，即以定位于社會中間層組織的特色小鎮或者特色小鎮下設管理機構來作為管理職責的承擔者，是我國特色小鎮管理可借鑒的一個有益模式。這一模式既可以避免由于后期運營的人力物力投入給政府造成負擔，又可以避免企業營利性質與公共利益的沖突，還可以防止政府和企業共同管理模式下權限劃分不清。特色小鎮對其成員企業實施管理職責的同時，也擔負著監督其行為是否符合法律法規以及小鎮發布的相應規則的權力，對于不符合要求的企業具有對其進行懲罰的權力，懲罰權是經濟自治的應有之義。“如果行動者不服從規范，必須對其實行懲罰，只有這樣，規范方能行之有效。”

但是，作為社會中間層主體的特色小鎮對其企業的懲罰，不同于公權力機關的懲罰，主要表現在三個方面：其一，懲罰主體不同。社會中間層主體的懲罰權由其自行行使，而公權力機關的懲罰通常由國家機關或者其授權委托的機構行使；其二，懲罰對象不同。前者的懲罰對象一般為特定產業或者特定區域的組織和個人，而后者的懲罰對象與規范主體的地位有關，如國家層面的規范則針對在中華人民共和國領域內的全部組織和個人，而地方層面的僅在管轄地方執行；其三，懲罰內容不同。前者懲罰可由社會中間層主體根據自身特點設置，種類多樣，設置靈活。而后者懲罰設置則較為嚴格，比如《中華人民共和國行政處罰法》規定處罰的種類以及法律、行政法規、地方性法規等規范性文件具有設置何種處罰的權限。

目前，我國對特色小鎮建設管理的懲戒機制正在逐步完善，四部委聯合發文《關于規范推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》中要求“統一實行寬進嚴定、動態淘汰的創建達標制度，取消一次性命名制，避免各地區只管前期申報、不管后期發展。”2017年8月2日，浙江省特色小鎮規劃建設工作現場推進會上，公布了對前兩批特色小鎮創建對象和培育對象的考核結果，78個省級創建小鎮中，6個被警告，5個被降格。但是，上述是國家行政管理機關對作為一個特色小鎮整體而言的懲戒，而特色小鎮對其入駐企業的懲戒體制尚未建立。以余杭夢想小鎮為例，其政策規定主要集中在創業引導基金申請、金融風險池貸款、項目啟動資金補助等方面，可知其政策傾斜于“引進”“培育”“孵化”等階段，對于入駐企業管理考核相應政策嚴重缺位，懲戒就更無從談起。因此，特色小鎮應盡快建立入駐企業管理考核機制，靈活運用各類懲戒手段，采用公開披露、集體抵制、警告、開除、罰金等非法律懲罰方式，不斷激勵入駐企業運營發展，淘汰停滯不前的“僵尸企業”，才能確保特色小鎮創新活力。

(三)糾紛解決權限

借助外力來實現民商事糾紛的解決通常有三種方式，即訴訟、仲裁和調解，相對于前兩種方式，調解方式解決糾紛相對來說較為“柔性”。調解，即當事人雙方基于自愿的基礎，在第三方的主持和調解下就爭議內容自愿達成諒解協議。調解方式，與訴訟、仲裁相比，沒有國家強制力做支撐，是否接受調解以及對調解結果是否予以認可或者執行，取決于糾紛雙方對調解的內心確信，或者說源于對調解主體的認可和信任。一般來說，人民調解組織、商事調解組織以及行業調解組織都是重要的調解組織，特別是行業調解組織在民商事糾紛解決中，具有不可替代的地位。究其原因，行業協會成員企業之間的糾紛通常具有鮮明的產業特點，這就要求糾紛解決思路、方式契合這種特點，但“普適性”的訴訟仲裁方式很難做到這一點，而行業協會由于對行業領域的熟悉從而彌補這一短板，故而得到青睞。在云棲小鎮，從2013年“云棲聯盟”到2017年“云棲商會”，云棲商會在在涉云產業非公有制經濟發展以及糾紛解決上作出貢獻，但是作為“產城融合”的特色小鎮不只有“商”，還有“民”，就是不只可能產生商事活動糾紛，特色小鎮居民和入駐企業，居民和居民相互之間的民事糾紛，就不可能通過商會得到解決。這就需要特色小鎮建立自己的糾紛化解機構和機制，試著在特色小鎮內設立人民調解委員會來解決小鎮居民的各類糾紛。人民調解委員會是依法設立的調解民間糾紛的群眾性組織。根據《中華人民共和國人民調解法》第三十四條規定，鄉鎮、街道以及社會團體或者其他組織根據需要可以參照本法有關規定設立人民調解委員會，調解民間糾紛。故而特色小鎮可以根據實際需要，設立人民調解委員會，負責處理特色小鎮范圍內發生的各類糾紛，人民調解員也可以考慮主要由小鎮居民來擔任，因為居住在特色小鎮的居民通常都是特色小鎮主導產業的從業人員，即有專業判斷能力，又對小鎮環境熟悉。

對于采用訴訟方式解決糾紛，可以嘗試在條件成熟的特色小鎮設立派出法庭，審理發生在特色小鎮的訴訟糾紛，一方面可以方便訴訟確保糾紛及時有效解決，另一方面可以結合特色小鎮產業特點探索新的審判模式，為特色小鎮健康發展提供司法保障。江蘇興化法院就已于特色小鎮-沙溝鎮建立“庭鎮共建”關系，設置旅游巡回法庭，審理當地發生的旅游糾紛案件。

住房與城鄉建設部原副部長仇保興認為，從“一村一品”的1.0版發展到“企業集群”的2.0版、“旅游休閑”的3.0版，再到如今“新經濟體”的4.0版，4.0版特色小鎮就是一個孵化器，一條創業的生態鏈[9]。從其發展歷程可知，各種各樣的特色小鎮將成為中國產業升級的重要載體之一。無論從產業園區脫胎為特色小鎮，還是將城市綜合體打造為特色小鎮，亦或是將本就承擔產業發展職能的行政建制鎮發展為特色小鎮，都要以明確特色小鎮內涵和特點為前提，否則無論是“一擁而上”，還是“因噎廢食”，都將影響特色小鎮的建設和運營。目前我國大多數特色小鎮尚處于創建或者發展初期，各項制度建設也存在缺位問題，需要在特色小鎮的推進中予以構建和落實。