東北老工業基地產業結構優化升級的宏觀路徑

吳云勇，王炳峰

（遼寧大學 經濟學院，遼寧 沈陽 110036）

進入新時代，東北老工業基地正處于優化經濟結構、轉變發展方式和發展動力的重要攻關期。2016年的《中共中央國務院關于全面振興東北地區等老工業基地的若干意見》和《東北振興“十三五”規劃》，明確提出了東北地區“促進區域一體化”和“促進區域產業結構協同發展”的戰略目標。在此背景下，探討東北老工業基地產業結構優化升級的宏觀路徑，對東北老工業基地全面振興和經濟高質量發展具有十分重要的現實意義。

一、深化供給側結構性改革

2015年的中央經濟工作會議提出，“今后一個時期，要在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革”。供給側結構性改革是新常態經濟下引領經濟高質量發展的重大創新和政策回應，將是今后我國解決總供給和總需求不匹配的主體改革路線，也是有關東北地區經濟增長動力和經濟增長點的頂層設計與制度創新。東北老工業基地處在由經濟高速增長向經濟高質量發展過渡的關鍵階段，是我國結構性矛盾最為突出的地區之一，面臨著傳統問題和新生問題的多重疊加。東北地區當前的供給不能適應需求的變化，面對經濟下行壓力必須改變以往通過擴大需求解決需求側矛盾的方式，轉向優化供給的供給側解決階段，改變產業結構低級、產能過剩、市場化程度偏低、創新意識不足等諸多問題，必須加大改革力度來破除產業結構優化的障礙及有效配置產業資源[1]。“三去”“一降”“一補”只是東北地區改革的階段性任務，總體目標是要實現經濟轉型升級和結構優化，推動東北經濟實現振興與繁榮，因此，結構性改革是目前直擊東北經濟下行痛點與難點的最主要頂層設計，要堅持供給側結構性改革的發展思路。

（一）積極推進農業供給側結構性改革

東北三省是全國有名的糧食基地，農業在未來的東北經濟發展中仍扮演著不可或缺的角色，而從整個東北的經濟發展來看，農業滯后于工業發展的問題相當突出，農業農村農民的發展是供給側結構性改革的重點，要積極推進現代農業的發展。應促進農業的信息化和技術化，實現農產品從小規模粗加工向規模化精加工的合理轉變[2]，推進農業生產經營市場化、現代化和品牌化；創新新型農業的生產和經營模式，形成各經營主體高效合作和有效競爭的農業合作生態；推進農村一、二、三產業融合發展，以制度創新和技術創新助力生產要素的周轉流通和發揮效用；以綠色方式發展有機農業，推動農業發展方式向可持續發展方式的轉變。東北地區要將先天的農業資源優勢和后天的農業改革優化有機結合起來，使整個產業結構朝有利方向發展，發揮農業供給側結構性改革的示范作用。

（二）在東北地區落實好“三去”“一降”“一補”

去產能要求東北地區改變傳統重化工業的資源式發展，依托國內和國外市場轉移處理資源型工業的低端過剩產能，對普遍產能過剩的傳統制造業實行兼并重組和破產清算的雙重舉措：去庫存要求減少房地產、鋼鐵等庫存，減少資金由實體經濟向虛擬經濟的畸形轉移，保證實體經濟在我國國民經濟運行中占據絕對主導地位。在此基礎上，著力實現金融業、房地產業、體育經濟等虛擬經濟行業的健康發展；去杠桿要求減少利用金融工具拉動投資以發展經濟的手段，杠桿率過高的企業應當嘗試通過債務金融工具的創新來調整債務結構并優化資本比重，地方政府要學會利用市場的力量保障和引導企業降低杠桿率和融資成本；降成本要求政府落實減稅降費的稅制改革政策以減輕企業生產成本和經營負擔，降低基礎設施服務和交通運輸服務的價格。另外，要通過技術手段降低生產成本并提高產品質量和檔次，增加東北地區產品和服務的國內和國際競爭力；補短板要求補基礎設施建設和公共服務供給的短板，補技術創新意識和能力不足的短板，補過度追求經濟總量增長政策的短板。供給側結構性改革是一項任重道遠的工作，要高效完成“三去”“一降”“一補”的總任務，實現經濟中長期穩定、可持續發展，邁向產業中高端的愿景。

（三）進一步深化國有企業改革，大力發展民營經濟

東北的國有企業占據了大部分的發展資源，其發展模式一般為傳統的勞動密集型企業，擠壓掠奪了民營經濟發展的資本和勞動資源，造成行業壟斷和市場競爭活力下降，非公有制經濟難以形成有效的規模和質量，無法在國有企業虧損時成為支撐東北經濟發展的支柱。深化供給側結構性改革，一方面要進一步深化國有企業改革，克服阻礙，探索實行混合所有制改革，政府在進行相關改革時要進行適當干預，積極推進國有企業的兼并重組甚至破產清算，同時可以通過PPP模式由政府來幫助國有企業分離職能并引入民營資本，使民營資本能有效合法進入壟斷行業，實現資本和資源的優化配置；另一方面，要大力發展民營經濟，要在思想上把握民營經濟在社會主義市場經濟中發揮的重要作用，放開對于民營企業的投資限制和行政限制，實行相比國內其他地區更大程度的簡政放權和放管結合，充分利用可以利用的資源培養政府的服務職能，發揮市場機制在資源配置中的基礎作用，促進民營企業在生產經營、技術研發、社會服務等方面取得更大成績。東北經濟不能只靠處于困境中的國有企業，民營企業相比國有企業有著更廣闊的發展空間，其在發展速度和發展潛力上都遠遠超過國有企業，未來將會成為東北振興的關鍵動力，在將國有企業做大做優做強的同時一定要充分發揮民營經濟的作用，中小企業的活力迸發將使東北經濟重放光彩。

二、借助“一帶一路”機遇推動產業結構優化

2013年，習近平分別提出建設“新絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路經濟帶”，依靠中國與有關國家的雙多邊合作機制，借助既有的區域合作體系積極發展和沿線國家的政治經濟合作，“一帶一路”是我國當前實行對外開放的邏輯主線，也是國內各地區開展對外經濟合作的戰略機遇和重要平臺。從東北地區所處的地理位置來看，黑龍江省與俄羅斯和蒙古接壤，吉林省是“一帶一路”北線經過的主要國內地區，遼寧省有著東北地區獨有的沿海優勢，與日本、韓國隔海相望，這些地緣優勢是東北與相關國家和地區開展經濟貿易合作的基礎。從經濟合作的動力來看，日本、韓國有較為成熟的經濟貿易機制和發達的資本技術條件，中國有優質的廉價勞動力和巨大的市場潛力，俄羅斯、蒙古和朝鮮有尚未完全發掘的自然資源。東北老工業基地有領先于國內其他地區的工業基礎，過剩產能的轉移既有利于東北內部產業結構的優化，又能成為“一帶一路”沿線欠發達國家和地區的戰略發展機遇。東北地區融入“一帶一路”建設及對接經濟全球化是大勢所趨，東北地區整體要加強對相關地區的經濟合作，但更有效率的方式是發展以遼吉黑省域經濟為主的對外開放帶，形成支撐東北經濟帶與“一帶一路”戰略對接的肢體。

（一）北部經濟帶

黑龍江省所在的北部經濟帶是中俄蒙三方合作的橋頭堡，東部陸海絲綢之路經濟已正式納入國家規劃，將是黑龍江省開展對外經濟合作的主要戰略依托點。俄羅斯和蒙古的工業發展和技術水平相對落后，是黑龍江省輸出產能的首選目標，而相關基礎設施建設產生的工業產品巨大需求也將為黑龍江省及整個東北地區的振興提供發展機遇，要充分把握好政策紅利，積極參與經濟對話、貿易互通、文化交流等區域合作進程，穩固傳統行業既有優勢的同時挖掘新興行業的潛力優勢，通過“走出去”把省內的傳統優勢轉化為國際競爭優勢。應著力將黑龍江省打造為開展對外合作的有效支點和戰略腹地，發揮其區域影響力，提高經濟發展水平。

（二）中部經濟帶

吉林省所在的中部經濟帶雖未與其他國家大面積接壤，但卻有著無可比擬的“出海”優勢，有著“東北亞金三角”美譽的琿春市位于圖們江的出海口，距離大海咫尺之遙，具有發展航海經濟得天獨厚的條件。吉林省可以借助俄羅斯在遠東的重要貿易港口扎魯比諾港和已取得暫時租用權的朝鮮羅津港實施“出海”戰略，進入太平洋參與到北極航線的物流貿易中。同時要探索吉林省參與西線中蒙合作的巨大空間，目前中蒙鐵路已成為中國參與東北亞區域經濟合作的重點項目，吉林省位于東北亞地區的幾何中心，是“一帶一路”北線A經過的國內主要地區，將是中蒙鐵路建設的重要交通樞紐，可以與黑龍江省和內蒙古自治區共同參與到中蒙經貿合作中，助推“一帶一路”和東北振興的進程。

（三）南部經濟帶

遼寧省所在的南部經濟帶對內是東北老工業基地與京津冀地區的連接帶，對外與朝鮮接壤、與日本和韓國隔海相望，南臨環渤海經濟圈，有著天然的對外開放發展條件。遼寧省應充分利用沿海地區的區位優勢，發展現代化港口集群，促進大連港、丹東港、營口港、錦州港、盤錦港、葫蘆島港等一體化發展，逐步建設東北亞國際航運中心功能。另外，要重視環渤海經濟圈的城市群建設，在世界經濟中心向亞太地區轉移的大背景下，環渤海經濟圈迎來建設世界級城市群的重要發展機遇，要主動承擔起南北貫通、東西連接的歷史重任，與京津冀和山東半島合作建設世界級城市群。屆時東北老工業基地將通過遼寧省這一重要開放門戶東連日韓、西接亞歐、北達俄羅斯、南至東南亞，在新一輪東北振興與“一帶一路”建設中發揮更加積極的作用。

三、創新引領東北振興

創新型國家是指將科技創新作為基本戰略，大幅度提高科技創新能力，形成日益強大競爭優勢的國家。黨的十九大報告將“加快建設創新型國家”列為建設現代化經濟體系的一個重要方面，我國已經進入建設創新型國家的決勝階段，科學技術是第一生產力，創新能力成為實現一個地區經濟高質量發展的保障。對于東北地區而言，計劃經濟時期的政策優先和投入傾斜使得工業基礎雄厚的東北地區擁有了較為發達的科技資源，東北地區的科研院所和研究機構數量居于全國前列，各類技術人員和科技人才也比比皆是，東北地區理應成為建設創新型國家的先鋒區域。但事實是面臨著日益激烈的市場競爭，東北地區并沒有有效轉變發展理念，甚至一度放棄了科技創新對于產業結構優化和經濟增長的關鍵帶動作用，這在一定程度上造成了如今東北產業結構落后的局面。新一輪的東北振興要充分利用東北地區現有的豐富科技資源和強勁的研發實力，重點培養順應時代發展和迎合東北振興的科技創新意識，以科技創新能力作為東北經濟高質量發展的不竭動力，通過創新型國家戰略在東北地區的落地生根不斷鞏固經濟發展的持續性，以此推動東北老工業基地的產業結構優化[3]。

（一）以科技創新引領傳統產業升級改造

一方面，要進行主導產業的優勝劣汰。東北老工業基地的裝備制造業、石化工業、鋼鐵工業等傳統產業已具備相當強的生產能力和競爭優勢，其產業基礎和發展程度居于全國前列，但這些產業處在產業生命周期的不同階段，對于逐漸衰退的企業要敢于壯士斷腕，逐漸淘汰不適應社會需要和發展、難以提高產品技術附加值的產業部門，重點豐富產業發展潛力巨大、通過技術創新能有效促進生產力提高的產業部門。另一方面，要進行傳統產業的技術改造，牢牢抓住當今世界的產業技術走向，對于傳統產業的升級改造進行深入的研究與創新，進而優化傳統行業的生產能力和發展模式，將科技創新有效融入傳統產業技術改造，為傳統產業結構優化創造有利條件[4]。

（二）以科技創新促進新興產業發展

裝備制造業、石化工業、鋼鐵工業等傳統工業的市場潛力和技術優勢有一定的局限范圍，大多數是作為基礎性工業來支撐整個國家和社會的發展，而新興產業具有更加廣闊的市場潛力和競爭優勢，可以在傳統產業升級改造的基礎上帶來額外的經濟發展動力。東北老工業基地的振興在很大程度上取決于新興產業的產生和發展，科技創新有能力催生出新的先進行業和部門，新技術、新工藝、新方法的運用將擴大社會分工的范圍和效率，深化不同產業之間的成本和技術聯系，推動上下游產業互為產品創新和技術創新依托，通過發揮科技創新的優勢實現新興產業的出現和崛起，提高東北老工業基地的整體發展水平[5]。

四、深入推進鄉村振興戰略和新型城鎮化規劃

農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，解決好“三農”問題也是我國實現共同富裕的重中之重。既要深入推進鄉村振興戰略，堅持農業農村優先發展，又要貫徹落實新型城鎮化規劃，實現農村農業剩余勞動力的有效轉移。就東北地區而言，第一產業發展大而不強，農業產品以初級加工農產品為主，在使用大量資源的同時無法實現相應程度的農業高水平發展。當前的東北地區要在減少農業增加值占比的同時提高農業效益、減少資本等生產要素與產業結構失衡的狀況，促進剩余勞動力向二、三產業進行有規律、有目的的轉移[6]，從而推動東北地區整體產業結構的優化，為此需要依托鄉村振興戰略和新型城鎮化規劃來實現資源的優化配置。

（一）深入推進鄉村振興戰略

加快推進農村承包地和宅基地制度改革，建立健全完備的產權約束體系，由政府出面參與引導土地的市場流通和自愿轉讓，保障廣大農民的基本土地權益。加快完善現代農業經營體系，引導農業產品與服務的現代化、市場化和品牌化，完善社會服務體系以保障農村經濟的健康運行，必須保證財稅、金融等各方面改革在農村社會落實到位，助力農村經營與時俱進。促進一、二、三產業融合發展，既要將農業放在基礎地位來看待，也要兼顧挖掘農村地區二、三產業的發展潛力，延長產業鏈以提高產業經營效益與效率。同時，學會利用電商平臺等互聯網技術進行農業的創新性流通與銷售，在此借鑒拓展在農業現代化進程中頗具成效的社員網模式，以“互聯網+精準扶貧+農產品上行”為切入點對接農產品上行，促進種植大戶、家庭農場及合作社等新興農業主體發展，通過依托社員網絡與利用互聯網大數據等技術提供惠及農民的加工、銷售、物流等社會化服務，帶動農民脫貧致富。

（二）貫徹落實新型城鎮化規劃

要以人的發展作為第一要義，加快農民工等邊緣群體的人口轉移，農民工是我國城鄉二元經濟結構的特殊產物，要改善這一群體的生活水平和創造更多的就業機會，推動其融入城市和建設城市的進程。要注重城鄉統籌發展，不能以犧牲“三農”的利益來推進城鎮化進程，加快彌補城鄉生活水平和生產條件的差距，完善“三農”發展相關的政策環境和體系制度，著力消除城鄉二元經濟結構，保障國民經濟社會的健康平穩運行。要兼顧大中小城市和小城鎮的協同發展，既要提高大城市的建設質量，改善交通擁擠、環境污染等大城市的通病，又要充分發揮中小城市和小城鎮對農村勞動力的有效吸納能力，建設經濟實力較強、生活質量較高的城鎮體系。總體而言，東北地區的城鎮化要以人的城鎮化為核心，以提升城市的綜合承載力和輻射帶動力為重點，實現城鎮化與新型工業化、現代農業化和信息化服務相融合[7]，推進城鎮就業結構調整，推動產業結構優化。發揮沈陽、長春、哈爾濱、大連等大城市的軸心影響力，形成以中部縱向城市群為主，以沿海城鎮帶和遼西北城鎮帶為翼的現代城鎮化新格局，將東北地區產業結構優化和城鎮化建設有機結合起來，加快城市之間及城市內部產業的協調發展。

五、落實全面減稅降費改革

我國經濟進入轉型發展時期，減稅降費作為有效支撐經濟轉型發展的政策選擇，成為一項中央站在全局高度的統一部署。在新的經濟發展時期，我國面臨“中等收入陷阱”和最大發展中國家跨越二元經濟走向共同富裕的歷史考驗，這要求政府實行合理有效的經濟政策來穩定經濟波動因子，促進個人、企業等市場主體的消費和投資行為，實現經濟發展與體制改革的雙重目標。就東北地區而言，政府在東北經濟發展過程干預力度過重而效果不佳，地方性政策和相應服務供給存在滯后現象，政府越位與缺位現象同時存在，減稅降費能通過稅收這一政策工具為市場主體提供寬松的轉型環境。一方面從供給端入手，通過系統有針對性的稅費減免政策在激發生產創新活力、優化產出結構和提高全要素生產率方面調整供給結構；另一方面從需求端入手，優化消費需求、投資需求、進出口需求方面的需求管理，引導需求結構變化來助力經濟轉型發展。減稅降費帶來的企業成本減少和利潤增加可以使東北地區在市場和資本的競爭中居于優勢，促進經濟和稅收的良性循環。

（一）堅持總量減免和結構優化并舉

要充分發揮減稅降費對于消費和投資需求的刺激效果，繼續大規模的減稅降費來釋放政策紅利，可通過綜合權衡東北地區區域發展降低增值稅、企業所得稅等一些關鍵稅種的稅率，適當采取稅收回返等創新措施確保行業稅負的下降能滿足東北振興的需要。同時通過優化稅費結構降低市場主體的“稅感”和“費感”，減稅方面要直擊當前流轉稅為主體的稅制結構，提高直接稅的比重而降低間接稅的比重，優化我國稅制的自我調節功能和穩定性；降費方面有必要保持對各類收費項目的規范和監管力度，處理好政府與市場、中央與地方之間的關系，具體途徑包括統一管理政府費用收支、規范行政收費等，將降費納入結構性優化以降低宏觀稅負水平。

可以考慮賦予稅收支持東北產業轉型升級的“先行先試”權，下調東北地區國有企業的稅收上繳比例，通過比照計劃經濟時期的經濟貢獻適當返還歷史稅收以支持國有企業的轉型升級；給予創業企業大力度的稅收優惠，推進稅收支持民營資本的扶持力度，提高民營企業的生存能力和發展速度；大力發展具有巨大市場潛力和競爭優勢的新興技術性企業，減免專利成果轉化的所得稅，采取相較傳統產業更大幅度的稅收優惠來支持知識、技術密集型產業的長遠發展；減稅調節對外貿易，對于重大戰略產品可以推進增值稅和關稅先征后返，大力建設發展保稅區、保稅物流園區和口岸免稅店等。

（二）落實稅費法定原則

首先，要法定稅種、稅基等基本要素，任何總量減稅政策和結構性減稅政策都不應隨意更改基本要素的設定，明確市場主體的納稅權利與義務。其次，要嚴格規定省級、地級、縣級等不同等級的地方政府對稅收的執行方式和執行權力，避免地方政府在征稅過程中的隨意征稅、歧視性征稅等，要通過立法規定地方政府的征稅權限。最后，要加強相關稅法體系的法制建設，創造法制化、公平化的營商環境，通過簡化征稅程序等方式進一步降低企業生產經營成本，激發經濟主體的活力與創造力。

（三）優化政府支出結構和轉變政府職能

優化政府支出結構要求改變地方政府在經濟發展中充當的“增長型政府”的角色，逐步脫離我國經濟對于政府投資的過度依賴，東北地方政府過去的政府治理舉措比較傾向于管制而不是調控。一方面，要防止政府主導的大規模投資，探索實行由政府引導民間資本參與經濟投資，讓企業等市場主體在經濟發展中占據更自由的主動權，著力推進政府投資結構的優化；另一方面，要改變在長期實踐中形成的以GDP增長率為核心的政績考核機制，減少政府官員為GDP增長而投資的政府支出行為，要在考核體系中降低對于GDP增長率的重視程度，強化綜合服務改善、生態文明建設及人民幸福感等指標的重要性。

轉變政府職能是發揮減稅降費長效機制的關鍵，這與政府推行的放管服改革在根本理念上是一致的，即政府放權于市場，充分發揮減稅降費的政策效應、正確處理政府和市場之間的關系，遵循市場化的改革總基調。政府要多做保障市場競爭的舉措，減少不必要的行政干預。一是要創造高質量、低成本、競爭合作的營商環境，在支持自主創新、優化產出結構和提高全要素生產率方面調整供給結構，推動實體經濟的良性循環；二是要加快金融、土地、社保方面的配套改革，降低企業在經營過程中的融資、土地和繳費成本，深化經濟體制改革和行政管理體制改革。