監察信息公開范圍初探

王可利 劉旺洪

內容提要 國家監察體制改革以后，需要制定專門的監察法規，其中監察信息公開的范圍是核心內容之一。監督信息公開應遵循“以公開為常態，不公開為例外”的原則；結合監察法的特殊性，還應堅持依法公開、誠實信用、比例平衡原則。參照黨務公開、政府信息公開、司法公開的范圍，依據我國監察機關的職權內容，可采取肯定列舉加詳列豁免范圍的模式對監察信息公開范圍進行立法。

我國目前正處于監察改革時期，各項制度尚未健全，與原有機制銜接不暢，急需完善，尤其是在信息公開方面。《監察法》第54條規定了監察機關信息公開義務，要求依法公開“監察工作信息”，但未明確詳細地規定監察信息公開的范圍和類型。另一方面，我國監察委員會整合了原行政監察機關的行政監察權、檢察院的瀆職偵查權、黨的紀檢部門的紀檢監督權，行政監察機關被撤銷，這樣也就剝奪了當事人要求行政監察機關信息公開的權利。因此，要對監察信息公開進行法律上的規制，監察信息公開的范圍是核心內容之一。

一、監察信息公開的原則

法律原則是在法體系或法部門中居于基礎性地位的一種根本規范或基礎規范[1]李可：《原則和規則的若干問題》，〔北京〕《法學研究》2001年第5期。。法律原則直接決定了法律制度的基本性質、基本內容和基本價值傾向。法律原則具有概括性、穩定性、特殊的不可違反性的的特征[2]胡玉鴻：《法律原理與技術》，〔北京〕中國政法大學出版社2002年版，第126頁。。監察信息公開制度是一項法律制度，所堅持的原則應當是法律價值的集中體現，在溝通監察法律規范與社會的聯系中起著至關重要的作用。

在我國，并沒有直接對于監察法律規范的基本原則的立法表述。但是，《監察法》第五條[1]《監察法》第五條規定，“國家監察工作嚴格遵照憲法和法律，以事實為根據，以法律為準繩；在適用法律上一律平等，保障當事人的合法權益；權責對等，嚴格監督；懲戒與教育相結合，寬嚴相濟。”對國家監察工作的要求，可以被認為是對監察法基本原則的概括。此外，信息公開法律規范的原則還主要體現在《政府信息公開條例》（以下簡稱“條例”）、《中國共產黨黨務公開條例》（以下簡稱“黨務公開條例”）、《中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發〈關于全面推進政務公開工作的意見〉》（以下簡稱“政務公開意見”）中。“條例”中明確了“公正、公平、合法、便民，以公開為常態，不公開為例外”的原則；“黨務公開條例”則為：“堅持正確方向、堅持發揚民主、堅持積極穩妥、堅持依規依法”；“政務公開意見”要求：“緊緊圍繞經濟社會發展和人民群眾關注關切，以公開促落實，以公開促規范，以公開促服務”。

理論界目前對監察信息公開原則問題還缺乏深入探討，但對于監察法的原則和信息公開法原則的表述都大同小異。對于監察法的原則，有學者根據《監察法》第5條規定的內容，提出監察工作的五項基本原則[2]江國華：《中國監察法學》，〔北京〕中國政法大學出版社2018年版，第36-43頁。。就信息公開法的基本原則而言，有學者主張信息公開法的基本原則應當符合信息公開法的特殊性要求，以區分于“放之四海而皆準”的法律原則，應當包括：平衡、平等、漸進原則[3]后向東：《信息公開法基礎理論》，〔北京〕中國法制出版社2017年版，第61-63頁。，其立足點偏向于政府信息公開。學者們對政府信息公開基本原則的主張，有“一原則”“三原則”“六原則”之說。“一原則”認為政府信息公開應當堅持“公開為原則、不公開為例外”，“三原則”即“公平、公開、公正”的原則。對于“六原則”的主張，不同的學者也有不同的表述。有學者主張政府信息公開的基本原則為“公正、公平、便民、及時、準確、保障公共利益”[4]參見莫于川、林鴻潮：《中華人民共和國政府信息公開條例釋義》，〔北京〕中國法制出版社2008年版，第45頁。，有學者則主張政府信息公開應遵循“權利、公開、利益平衡、不收費、自由使用、救濟”原則[5]參見周漢華：《起草〈政府信息公開條例〉（專家建議稿）的基本考慮》，〔北京〕《法學研究》2002年第6期。。對于政務公開的基本原則，中共中央紀委辦公廳提出了四項基本原則：依法公開、真實公正、保密例外、注重實效[6]中共中央紀委辦公廳編寫：《政務公開》，〔北京〕中國方正出版社2004年版，第19-23頁。。

無論是“三原則”還是“六原則”都可以被看作為是對“一原則”的引申和拓展，即堅持“以公開為常態，不公開為例外”的原則。“以公開為常態，不公開為例外”是信息公開的基本原則，可以被看作是一種靜態的原則，即信息公開的定位。在這個定位的基礎之上，涉及到信息公開實施的過程中所要堅持的原則，即“公平、公開、公正、便民、即時、準確、保障公共利益”，這些可以被看作是動態的原則。

監察信息公開同樣應當定位為“公開為常態，不公開為例外”。監察信息相對于其他信息而言，有著較為特殊的特性。由于監察工作本身的需要，監察信息往往會具有涉密性，尤其在實施偵查權，對被監察對象進行偵查時，所獲取的監察工作信息是要絕對保密的。但我們不能因為監察工作涉密的特性而否定監察信息公開的必要性。我國最早推行信息公開的領域是在司法領域。改革開放之初，國家撥亂反正，加強立法，公開審判[7]胡仕浩：《司法公開40年：樹立新理念明確新定位構建新格局》，〔北京〕《人民法院報》2018年10月17日。，接著在村務公開、廠務公開、政務公開、黨務公開方面推進信息公開。我國信息公開是作為基層民主建設的重要內容為開端的，也是實現人民民主、保障人民的監督權和知情權、踐行群眾路線的必然要求。因此，監察信息公開作為我國監察體制改革之下的新產物，本身應當具備信息公開的基本特質——公開，堅持“以公開為常態，不公開為例外”的靜態原則，同時，應該在符合信息公開普遍原則的要求之下，結合監察法的特殊性，對實施過程中的動態原則進行界定。

首先，應當堅持依法公開原則。監察信息公開作為一項法定義務，必須嚴格遵循國家法律、法規和有關規范。這就需要在內容和程序兩個方面進行界定。第一，監察信息公開的內容必須具有法律規范的依據。《監察法》規定監察工作信息應當依法公開，而監察工作信息內容寬泛，不明確，各個地方的情況具有特殊性，這就必須通過法律規范加以明確。可以由全國人大及其常委會制定法律、國家監察委員會制定監察法規、地方各級監察委員會制定監察規范對監察信息公開的內容范圍加以明確；對于涉及國家秘密、商業秘密及個人隱私等例外內容，不予公開。第二、監察信息公開應當程序合法，對于監察信息公開的啟動、范圍、方式、途徑、救濟等必須依法進行。只有堅持依法公開原則，才能保證監察信息公開的規范性、穩定性、可操作性。依法公開原則貫穿監察信息公開的整個過程。

其次，應當堅持誠實信用原則。監察信息公開是監督和規制公權力一種方式，同時也是為掌握信息的公權力部門設定的一項法定義務。監察信息公開是監察機關與公民溝通的渠道，有利于增強公權力部門與公眾的互信，提高公信力。信息公開要堅持誠信原則。其一，在內容上要保證客觀真實性，杜絕“暗箱操作”，確保公開結果的真實可信。其二，公開的過程應保持完整。全面完整是對公開內容真實性的保證。當然，過程的完整性并非要求從監察工作開始至結束的全過程均要公開，而是除例外不公開情形之外的全過程公開。

再次，應當堅持平等公正原則。平等公正原則是指任何中國公民均有權獲取監察信息，不能因為申請人的身份差異等因素而影響信息的獲取。監察信息公開的目的本身就是為了實現公民的監督權、知情權，防止監察權力濫用，讓監察權力在陽光下運行。在申請人資格方面，不能將民族、性別、身份等設置為申請人的資格條件。在公開方式方面，應以普遍可獲得的方式公開，不應區別對待。除法定情形外，不應對特定申請人公開而對其他申請人不公開。在監察信息公開的官方平臺、官方網站上，中央應設立統一的最低限度的模板，地方監察機關可根據各地的情況有所變動，以便公眾更好地獲取監察信息，行使知情權與監督權。

最后，應當堅持比例平衡原則。通過比例原則來判斷監察信息是否應當公開、公開的方式及程度，從而實現監察信息公開法律關系的平衡。比例原則作為公法上的法律原則，最早正式確立于普魯士的行政法。一般認為，比例原則由三個子原則（Teilgrunds tzen）所構成:適當性原則（Geeignetheit）、必要性原則（Erfordlichkeit）和均衡性原則（Angemessenheit）[1]參見鄭曉劍：《比例原則在民法上的適用及展開》，〔北京〕《中國法學》2016年第2期，轉引自Vgl.Michael Stürner，Der Grundsatz der Verh ltnism βigkeitim Schuldvertragsrecht，Verlag Mohr Siebeck,2010，S.23.。我國目前對比例原則的界定與德國的基本相同，適當性、必要性和均衡性是被學界公認的三個子原則。應當注意的是，三個子原則有一定的位階順序：第一，判斷行政行為是否具有適當性，即所采取的行政措施是否有助于實現法的目的；第二，行政機關是否在可實現法的目的的諸多措施中選擇了對利害關系人損害最小的措施；第三，由此措施所獲得的公共利益是否大于給利害關系人所造成的損害。監察信息公開作為一種實施公權力的行為，也應當堅持比例原則，也要按照上述順序判斷信息公開行為是否具有適當性，是否有助于實現法的目的，判斷公開行為是否選擇了對利害關系人最小的措施，由此公開行為所得到的公共利益是否大于給利害關系人所造成的損害。信息公開行為會涉及許多價值取向，如公開透明、國家安全、公共秩序、效率、個人隱私、利益等，這就需要在充分考慮公開透明的價值的同時，兼顧其他價值。監察信息公開不能僅以公開透明為價值取向，而是要在統籌各項利益，使其在多種價值基本平衡的基礎之上，適當公開。特別是在例外不公開的情形之下，應更加慎重。如涉及到國家秘密、商業秘密、個人隱私的信息，應不予公開；對于偵查信息，應當絕對保密。

二、黨務公開、政府信息公開、司法公開的范圍

（一）黨務公開的范圍

黨務公開的范圍是黨務公開的核心，《試行條例》從宏觀到微觀逐層對黨務公開的范圍進行了規定，第2條總體概括規定了黨務公開的范圍，分為兩大方面：黨的領導活動和黨的建設工作。第7條做了一般性的規定，分為五個方面：1.貫徹落實黨的基本理論、路線、方針情況；2.領導經濟社會發展情況；3.落實全面從嚴治黨責任、加強黨的建設情況；4.黨的組織職能、機構情況；5.豁免公開范圍：涉及黨和國家秘密、依法依規不宜公開的信息，危害政治安全、經濟安全、軍事安全、文化安全、社會安全、國土安全、國民安全的信息。第9條至第13條分別從黨中央、地方組織、基層組織、黨的紀律檢查機關規定了黨務公開的具體內容。黨中央的公開范圍：1.黨的理論和路線方針政策；2.重大決策部署；3.總書記的重要講話、指示；4.黨中央重要會議、活動和人事任免；5.黨中央自身建設情況。地方組織：1.學習貫徹中央決策情況、維護黨中央統一領導情況；2.本地區經濟社會發展部署安排、重大改革事項、重大決策、重大突發事件應急處置情況；3.履責情況，黨內政治生活，黨建情況；4.本地區黨的重要會議、活動和人事任免情況；5.黨的地方委員會加強自身建設情況；6.其他。基層組織：1.學習貫徹中央決策情況、維護黨中央統一領導情況；2.工作目標、部署、任務及落實情況；3.加強思想政治工作、黨內學習教育、組織黨員教育培訓、執行“三會一課”制度等情況；4.換屆選舉、黨組織設立、發展黨員、民主評議、召開組織生活會、保障黨員權利、黨費收繳使用管理、黨組織自身建設情況；5.防止和糾正“四風”現象，聯系服務黨員和群眾情況；6.落實管黨治黨政治責任，加強黨風廉政建設，對黨員作出組織處理和紀律處分情況。黨的紀律檢查機關：1.學習貫徹中央決策情況、維護黨中央統一領導情況，貫徹落實本級黨委、上級紀檢機關工作部署情況；2.紀律教育、紀律建設、維護黨章黨規黨紀情況；3.查處違反中央八項規定、腐敗問題的情況；4.對黨員領導干部嚴重違紀涉嫌違法犯罪進行立案審查、組織審查和基于黨紀開除黨籍處分情況；5.對黨員領導干部嚴重失職進行問責情況；6.紀檢機關自身建設情況；7.其他。

（二）政府信息公開的范圍

豁免公開事項是決定信息公開范圍的關鍵因素。我國政府信息公開對豁免公開事項采取的是抽象列舉的立法模式。《條例》第14至16條分別列舉了豁免公開的范圍，分為絕對豁免和相對豁免兩種情況。絕對豁免的情況有：1.被確立為國家秘密的政府信息；2.法定禁止公開的政府信息；3.可能危及國家安全、公共安全、經濟安全、社會穩定的政府信息。相對豁免的情況：1.涉及商業秘密、個人隱私等公開后會損害第三方合法權益的政府信息，一般不公開，但是第三方同意或者行政機關認為不公開會對公共利益造成重大影響的，予以公開；2.內部事務信息，如人事管理、后勤管理、內部工作流程等，可以不公開；3.過程性信息，如討論記錄、過程稿、請示報告、執法案卷等信息，可以不公開，但法定公開的除外。對于豁免公開的例外事項，是對公共利益的衡量。此次《條例》的修改，雖然增加了內部事務信息和過程性信息的豁免公開，但是對于三安全一穩定和公共利益的界定仍然模糊不清，這就會導致政府信息公開范圍不清，立法上的混亂和缺位必然會影響法律的事實效果。實踐中還存在“一刀切”的現象，只要涉及到“企業信息”，行政主體便以涉及商業秘密為由不予公開[1]李廣宇：《政府信息公開判例百選》，〔北京〕人民法院出版社2013年版，第222頁。。對于商業秘密，我國《反不正當競爭法》中就有明確規定，是指不為公眾所知悉、能為權利人帶來經濟利益、具有實用性并經權利人采取保密措施的技術信息和經營信息。行政主體在判斷是否涉及商業秘密時，應當綜合考慮其所掌握的信息是否存在秘密性、效益性的特征，是否采取了保密措施。之所以將商業秘密作為政府信息公開的豁免事項，是為了保證市場的公平競爭，保護商業秘密持有者的利益，維護市場秩序，但不能讓商業秘密成為有關信息公開義務主體“懶政”的擋箭牌。除了豁免事項之外，我國《條例》對主動公開范圍進行了肯定的詳細列舉，對與公眾利益密切相關、需要公眾廣泛知曉或者參與決策的政府信息，行政機關應當主動公開。《條例》第15 條詳細列舉了行政機關應當主動公開的15 種政府信息。分別是：行政法規、規章和規范性文件；機關職能等“名片式”信息；各種規劃及政策；經濟和社會發展統計信息；行政許可及其他管理服務的依據、條件、程序及結果；行政處罰、行政強制的依據、條件、程序和特殊行政處罰決定；財政預決算；行政事業性收費項目依據、標準；政府采購項目目錄、標準、實施情況；重大建設項目批準、實施情況；扶貧、教育、醫療、社保、就業方面的政策、措施及實施；突發公共事件的應急預案、預警信息及應對；環保、公共衛生、安全、食品藥品、產品質量的監督監察情況；公務員招考的相關情況；法定的其他。除此之外，《條例》第21條還規定了市級政府及其部門應當公開涉及市政建設、公共服務、公益事業、土地征收、房屋征收、治安管理、社會救助的政府信息；鄉鎮政府應當公開農業農村政策、農田水利工程建設運營、農村土地承包經營權流轉、宅基地使用情況審核、土地征收、房屋征收、籌資籌勞、社會救助等政府信息。行政機關還要根據具體情況，不斷增加主動公開的內容[1]參見《中華人民共和國政府信息公開條例》，第20-22條。。申請人還可以申請公開行政機關主動公開之外的信息，這也屬于信息公開的范圍。

（三）司法公開的范圍

2014年10月，中共第十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。此次會議以依法治國為主題，要求“構建開放、動態、透明、便民的陽光司法機制，推進審判公開、檢務公開、警務公開、獄務公開，依法及時公開執法司法依據、程序、流程、結果和生效法律文書，杜絕暗箱操作。加強法律文書釋法說理，建立生效法律文書統一上網和公開查詢制度。”這就明確具體的規定了我國司法公開體系，以保障人民群眾參與司法。我國司法公開包括審判公開、檢務公開、警務公開等。

審判公開是司法信息公開的內容之一。我國憲法規定，人民法院是國家的審判機關，獨立行使審判權。法院的職能是隨著時代的發展而不斷豐富的。從“審判”一詞出發，可以分為個案糾紛裁判職能、審判信息抽象化職能、司法準則創制職能這三大現代職能[2]陳奎、梁平：《司法運行的一般機理》，〔北京〕中國政法大學出版社2014年版，第155-159頁。。個案裁判是法院最本職的職能，通過個案審判，定分止爭，確立當事人的權利義務。個案裁判職能還包括不可或缺的法院管理職能，只有法院做好政務、人事、審判管理三方面的管理，才能為個案裁判提供必要的人力、物力等資源保障。審判信息抽象化職能體現在法院可以利用其審判信息優勢，洞悉社會矛盾的態勢，從而提供充足的服務。法院還可以對審判信息進行抽象化認知，從而為實現公正裁判提供信息保障。司法準則創制職能主要體現在通過司法解釋和典型案例，為案件裁判提供明確的指導。以職能為依據，審判公開的范圍就可以分為以下幾個方面：1.個案裁判職能信息：人民法院基本情況信息（機構設置、工作報告、重要活動會議等），審判執行信息（流程、庭審活動、重大案件、執行工作、減刑等），訴訟服務信息（訴訟指南、公告、司法拍賣、司法鑒定、調解員、專家志愿者、信訪渠道等），司法行政事務信息（人大代表和政協提議案建議的辦理情況、預決算），隊伍建設信息（黨的建設、人事工作、紀檢監察、法院文化建設），國際司法交流合作信息。2.審判信息抽象化職能信息：司法統計，司法大數據，理論研究成果。3.司法準則創制職能信息：司法解釋，規范性文件，信息化技術標準，典型案例，司法改革信息。4.例外不公開的信息：國家秘密、審判秘密、當事人信息及法定不公開或者不宜公開的信息。

我國憲法規定，人民檢察院是我國的司法監督機關，檢察權是人民檢察院所行使的法律監督權，在國家監察體制改革之后，就具體包括批準逮捕權、公訴權、訴訟監督權、司法救濟權[1]詹建紅、吳家峰：《人本法律觀下的檢察職權配置及實現》，〔北京〕法律出版社2014年版，第49-50頁。。批準逮捕權是批準逮捕犯罪嫌疑人與否的權力。我國《憲法》和《刑事訴訟法》規定，任何公民非經人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定，不受逮捕。公訴權是對犯罪行為提起訴訟的權力，我國刑事訴訟法規定，由人民檢察院提起公訴。人民檢察院要對偵查終結并依法移送的案件進行審查，根據審查的結果決定是否提起公訴，決定后要出庭支持公訴，對法院的不當判決提起抗訴等。訴訟監督權是指人民檢察院作為法律監督機關，對刑事訴訟的立案、偵查、審判、執行實施監督和對民事訴訟的審判監督，糾正冤假錯案。司法救濟權是指人民檢察院接受律師、當事人、利害關系人的申訴或者控告，糾正違法行為，保護人權。《刑事訴訟法》第49條和第117條[2]參見《刑事訴訟法》第49條：辯護人、訴訟代理人認為公安機關、人民檢察院、人民法院及其工作人員阻礙其依法行使訴訟權利的，有權向同級或者上一級人民檢察院申訴或者控告。人民檢察院對申訴或者控告應當及時進行審查，情況屬實的，通知有關機關予以糾正。第117條：當事人和辯護人、訴訟代理人、利害關系人對于司法機關及其工作人員有下列行為之一的，有權向該機關申訴或者控告：（一）采取強制措施法定期限屆滿，不予以釋放、解除或者變更的；（二）應當退還取保候審保證金不退還的；（三）對與案件無關的財物采取查封、扣押、凍結措施的；（四）應當解除查封、扣押、凍結不解除的；（五）貪污、挪用、私分、調換、違反規定使用查封、扣押、凍結的財物的。受理申訴或者控告的機關應當及時處理。對處理不服的，可以向同級人民檢察院申訴；人民檢察院直接受理的案件，可以向上一級人民檢察院申訴。人民檢察院對申訴應當及時進行審查，情況屬實的，通知有關機關予以糾正。規定了司法救濟職權，一是保護律師執業，當律師認為其依法行使訴訟權利受到相關部門及其工作人員阻礙的，有權向同級或者上級人民檢察院申訴或者控告，人民檢察院應及時處理。二是審查糾正違法偵查行為。當事人和辯護人、訴訟代理人、利害關系人對司法機關及其工作人員的違法行為（強制措施期滿不釋放或者解除變更、應退不退保證金、查凍扣行為違法等）進行申訴，對處理結果不滿的，可以向人民檢察院申訴，人民檢察院應及時處理。因此，以人民檢察院的職權為依據，可以將檢務信息公開范圍分為以下幾個方面：1.批準逮捕權的信息：刑事案件的批捕情況，社會廣泛關注的刑事案件的批捕情況，典型案件的批捕情況，重大案件的批捕情況等。2.公訴權的信息：刑事案件提起公訴的情況，起訴書，不起訴決定書。3.訴訟監督權：監督糾正的典型案件，刑事申訴案件，抗訴書，提起抗訴的情況等。4.司法救濟權的信息：受理申訴的情況，對申訴案件的處理進展、結果。5.檢察政務信息和檢察隊伍信息：檢察性質、職權、標準等職能方面的信息，重大決策、重大活動，司法解釋及規范性文件，接受監督的情況，預算、決算信息，統計數據；領導班子的任免情況，成員分工和機構設置，統一招錄和表彰情況；紀律規定，違紀處理情況。

司法公開中的警務公開是指公安機關依法公開其行使偵查權的過程中所制作、獲取并以一定形式保存下來的信息。我國《刑事訴訟法》108條規定偵查是指公安機關、人民檢察院對于刑事案件，依照法律進行的收集證據、查明案情的工作和有關的強制措施，但并未對偵查權進行明確的界定。學界出現了“內容概括式”、“內容列舉式”、“任務列舉式”、“綜合式”的概念界定[3]倪鐵：《程序法治框架中的偵查權運作機制論衡》，〔北京〕法律出版社2017年版，第20-22頁。。我們可以將警務公開中的偵查權界定為公安機針對已立案的刑事案件，為了收集犯罪證據、查明案情和查獲犯罪嫌疑人，進行專門性刑事調查工作并采取刑事強制措施的刑事調查權力。偵查權的權力屬性目前存在較大爭論，有“行政權”“司法權”“雙重屬性”之說。有學者指出：“行政是國家利益的代表，司法則是權力的庇護者。”[1]〔德〕拉德布魯赫：《法學導論》，米健譯，〔北京〕中國大百科全書出版社1997年版，第100頁。對偵察權如何定性，有重要的實踐意義。行政最求的是效率，本質是一種執行，司法追求的是公正，本質是一種判斷。如果將偵查權列為行政權，那么公安機關實施偵查的行為就可以被認定為是一種行政行為。從字面意義上看，公安機關實施行政行為，對相對人的權利義務產生影響；行政行為具有可訴性，因此公安機關的偵查行為就具有可訴性，可以被提起行政訴訟，這樣就會出現荒唐的局面。因此，我們認為，公安機關所行使的偵查權不是行政權，不應具有行政權屬性，應被認定為司法權，是刑事程序之內的一項權力。根據偵查權的內容，警務公開可以分為：1.專門性刑事調查工作的信息：案件進展及處理情況，法定執法公開的信息，案件具體情況（立案、移送審查起訴、終止偵查、撤銷案件等），舉報投訴方式和途徑，打擊違法犯罪的重大決策和行動，規范性文件，公安機關的基本情況信息。2.采取刑事強制措施的信息：采取強制措施的種類，當事人的救濟渠道，法律文書。3.例外不公開的信息：涉及國家秘密或者警務工作秘密的信息；可能影響國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定的信息；妨害執法活動的執法信息；涉及非權利人的商業秘密、個人隱私的信息。

三、英國“豁免排除模式”的監察信息公開范圍

英國監察信息種類繁多，范圍較廣，這主要是由英國監察專員制度類型多元化、功能廣泛的特征決定的。英國監察信息分布在公領域和私領域，從性質來看，有公共監察專員、私部門監察專員和混合監察專員等類型[2]張倩：《英國監察專員的類型、功能及啟示》，〔北京〕《政法論叢》2017年第4期。，具有維護法治、監督行政行為不當、保障人權和解決糾紛的功能。雖然與我國監察信息公開存在很大的差別，但是其監察信息公開的范圍劃定方法值得借鑒。

（一）北愛爾蘭公共服務監察專員辦公室信息公開的范圍

北愛爾蘭公共服務監察專員辦公室成立于2016年4月，合并并擴大了原議會監察專員和申訴專員的職能，負責調查公共服務中對行政不當的投訴，為北愛爾蘭人提供公平高效的行政服務，確保北愛爾蘭人民享有公平高效的公共服務。

2016年2月19日通過的《北愛爾蘭公共服務監察專員法案》（2016）在第四部門第49條、50條專門列出了信息披露、違反公共利益的信息披露規定。第49條以條文的形式規定了北愛爾蘭公共服務監察專員信息公開的內容。其中對信息公開的范圍可以歸納出兩點：1.信息包括三種信息：（1）監察專員在決定是否開始調查時、在調查過程中、在采取行動解決問題時所獲得的資料；（2）從其他特定法案所確定監察專員或者人員[3]根據《北愛爾蘭公共服務監察專員法案》（2016）第51條的規定，該特定人員是指以下人員：根據《1967年國會專員法》指定的國會行政專員、2002年《蘇格蘭公共服務監察員法》指定的蘇格蘭公共服務監察員、2003年《兒童與青年事務專員（北愛爾蘭）令》指定北愛爾蘭兒童與青年事務專員、《2005年威爾士公共服務監察員法》指定的威爾士公共服務監察員、2011年《老年人事務專員法（北愛爾蘭）》指定的北愛爾蘭的老年人事務專員、根據《1998年北愛爾蘭法》設立的北愛爾蘭平等委員會、1998 年《愛爾蘭法》設立的北部的北愛爾蘭人權委員會、對有關適用《1999 年南北合作（實施機構）（北愛爾蘭）令》的執行機構的投訴或調查的愛爾蘭監察員、《2005年地方政府（北愛爾蘭）令》第4條所指的地方政府審計師、審計員和審計長、2009年《健康與社會護理（改革）法》（北愛爾蘭）獲得的健康與社會護理法規和質量改善局。處所獲得的信息；（3）從信息專員那里獲得的信息。2.實行例外公開，一般不公開的原則，規定除以下情形可以公開所獲得的信息外，其他信息不得公開：（1）為了決定是否開始調查；（2）為了調查的目的；（3）為了采取行動解決問題；（4）與投訴或調查有關的陳述或報告；（5）與其他監察專員之間的咨詢合作，如與蘇格蘭公共服務監察員、北愛爾蘭兒童與青年事務專員、威爾士公共服務監察員、北愛爾蘭的老年人事務專員、北愛爾蘭平等委員會、北愛爾蘭人員委員會、地方政府審計師等咨詢合作信息。（6）監察專員所獲得的關于涉嫌違反《1911年至1989年官方機密法》而啟動刑事訴訟的信息。（7）監察專員在調查過程中所獲得的涉嫌偽證罪提起訴訟的信息。（8）為了調查前兩條所涉訴訟的目的。（9）對妨礙監察、阻礙調查的人，涉嫌藐視法庭罪所獲得的法律程序信息；對于存在不當行政行為，北愛爾蘭總檢察長可以應監察專員的要求，向高等法院申請救濟。法院可在適當的情況下發布禁制令。（10）對于涉及對不特定人的健康安全構成威脅的信息，監察專員可以為了公共利益而披露給任何人。（11）對于涉嫌違反《1998年數據保護法》和2000年《信息自由法》的相關規定的罪行有關的事項，監察專員應當告知信息專員。

（二）2000年信息自由法中的信息公開的范圍

2000年信息自由法對信息公開范圍劃定方法采取的是“豁免排除模式”，這種模式并不是對信息公開范圍的正向列舉，而是明確列舉豁免事項，豁免之外公開。其在第二部分的第21條至第44條，以專章的形式對不公開的事項進行詳細列舉[1]Freedom of Information Act（2000）。。

內閣辦公室于2018 年7 月4 日發布了依據《信息自由法》（2000 年）第45 條制定的《信息自由守則》[2]https://www.gov.uk/government/publications/freedom-of-information-code-of-practice 最后訪問時間2019 年3 月14日。，在附錄中列出了24項豁免公開清單。其中有9項是絕對豁免，15項為相對豁免。絕對豁免的有：1）申請人可以通過其他方式獲取的信息；2）由處理國家安全事務的機構提供的或者與之有關的信息；3）法庭文件和記錄中包含的信息；4）為了保護議會上下兩院的特權不受侵犯的信息；5）信息公開可能會妨礙部長履行其職責、妨礙自由坦率地提供建議、損害公共事務的有效處理，這種絕對豁免僅限于上議院和下議院掌握的信息；6）有關與英王、王室或者王室成員的通信或者榮譽的授予的信息（絕對豁免僅限于與君主、王位繼承人和王位第二順位繼承人的通信）；7）個人數據信息（絕對豁免僅限于作為申請人個人數據有關的信息）；8）從其他個人或者公共機構處獲得的信息，若公開將構成違約泄密的行為；9）屬于任何成文法或者歐盟明確禁止披露的信息、或者披露將構成藐視法庭的信息。相對豁免的有：1）公共機構擬公開的信息；2）在研究過程中或者從研究計劃中獲得的信息；3）為了維護國家安全的信息；4）可能會損害領域防御的信息；5）可能損害國際關系的信息；6）在英國境內可能損害當局之間關系的信息；7）可能損害英國整體或者部門經濟利益的信息；8）公共機構依職責開展調查和訴訟而持有的信息；9）可能會損害執法的信息；10）可能會影響審計職能的信息；11）與政府政策的形成和發展有關的信息；12）可能危害個人安全和身心健康的信息；13）《2004 年環境信息法規》所指的環境信息；14）法律專業特權所涵蓋的信息；15）構成商業秘密或者可能損害商業利益的信息。

英國的豁免事項分為絕對豁免和相對豁免兩大類，其中相對豁免事項在公開時，都要進一步進行公共利益的衡量。若將二者統一起來看，那么英國在劃分信息公開的豁免范圍時，主要有以下標準：第一，有無公開的必要性。如絕對豁免中的申請人可以通過其他方式獲取的信息、相對豁免中的公共機構擬公開信息，這兩種情形不存在公開的必要性，若公開則會產生重復公開的現象，浪費公共資源。第二，是否會產生損害后果。如絕對豁免中的第2、5、7、8、9項和相對豁免中的第3、4、5、6、7、9、10、12、15項，此類信息公開有可能產生損害國家安全、國際關系，影響執法、履職、刑事偵查，侵犯個人隱私、商業秘密等后果。第三，與特權相關。如絕對豁免中的第4、6項。此類信息豁免具有英國特色，保護英國王室之間的通信和上下兩院的特權。之所以能被列入絕對豁免事項，是因為這類信息是非常確定的。第四，司法信息。絕對豁免中的第3項和相對豁免中的第8項，法庭文件和法庭記錄信息是絕對豁免公開的，公共機構因對特定人是否違法的調查、決定是否啟動刑事程序而持有的信息，因調查是否啟動民事程序而持有的信息，屬于相對豁免的事項。第五，特定信息。相對豁免中的第2、13、14項是對過程性信息、環境信息、特定法律程序中（在蘇格蘭，為法定的機密通訊信息）的信息豁免公開的規定。

四、我國監察信息公開范圍

參照黨務公開、政府信息公開、司法公開的范圍，結合英國的“豁免排除模式”的劃分方法，我國監察信息公開范圍可從監察權出發，對范圍進行界定，并采取肯定式列舉加詳列豁免排除的模式進行劃分。

（一）以監察權為劃分依據的主動公開范圍

我國監察權又具體分為監督權、調查權、處置權。監督權就是我國各級監察機關要對行使公權力的公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況進行監督檢查。調查權，即監察委員或監察專員主動發現或者依據舉報線索，對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪進行調查。處置權，即在經過依法公正調查之后，依職權對違法的公職人員依法作出政務處分決定；對履行職責不力、失職失責的領導人員進行問責；對涉嫌職務犯罪的，將調查結果移送人民檢察院依法審查、提起公訴；向監察對象所在單位提出監察建議。

1.行使監督權的信息

監督權具體包括三個方面，一是執法監督權，二是廉政監督權，三是受理檢舉、控告權。執法監督權是指對監察對象依法履職、秉公用權的情況進行監督，又可分為一般執法監督權和專項執法監督權。一般執法監督權是指監察機關通過列席行使公權力的國家機關的會議、聽取工作報告、調閱相關資料，以定期或不定期巡視等的方式，對行使公權力的國家機關及其工作人員進行監督的權力。專項執法監督權是指監察機關在特定時期、特定的情況、根據特定的需要，對監察對象的具體工作進行監督檢查的活動。廉政監督權是指監察機關對監察對象的各種腐敗行為進行監督的權力，主要是對執行廉政制度及道德操守方面的情況。執法監督權的信息：1）對被監督對象依法履職、秉公用權情況的督查情況；2）對被監督對象依法履職的專項執法監督情況；3）定期或不定期巡視的情況。廉政監督權的信息：1）檢查被監督對象遵守和執行法律規定的問題；2）廉政風險排查及控制方案信息；3）對廉政建設情況的專項督查。受理檢舉、控告權的信息：1）受理對職務違法行為的控告、檢舉的信息；2）受理對職務犯罪行為的控告、檢舉的信息；3）受理控告、檢舉的條件、機構、職責等信息。

2.行使調查權的信息

調查權是監察機關依法調取證據、查明事實，查證違法違規和犯罪行為的權力，主要分為兩個方面，一是對職務違法的調查，即一般調查權，另一個是對職務犯罪的調查，即特殊調查權。調查職務違法的信息：1）調查部門的職權范圍、法定程序等信息；2）調查手段的規定；3）被調查人的權利和義務；4）調取、查封、扣押用以證明被調查人涉嫌違法的財務、文件、電子數據信息等的情況；5）調查的基本信息。調查職務犯罪的信息：1）前文行使一般調查權的信息；2）對被調查人采取留置措施的信息；3）留置措施的法律規定等信息；4）案件統計信息。

3.行使處置權的信息

處置權是監察機關依照法定職權，根據監督、調查結果，做出有法律效力的處理決定的權力。包括處分決定權、監察建議權和其他處置權。處分決定權是指監察機關根據監督、調查結果分別作出決定，對存在職務違法但情節輕微的公職人員，責令檢查、予以誡勉，對職務違法的公職人員作出警告、記過等政務處分決定。對不履行或不正確履行責任的領導人員作出問責決定。對于事實清楚、證據確實充分的涉嫌職務犯罪的，移送審查起訴。監察建議權是指監察機關在調查結束后，向有關部門提出的具有一定法律效力的處理建議的權力。主要分為以下幾種情況：1）對不履責或者不正確履責負有責任的領導人員，向有權機關提出問責的建議。2）對拒不執行法律規定或者違反法律規定的公職人員，未達到政務處分的程度，應當予以糾正的，向有關機關提出監察建議。3）對存在腐敗漏洞的規范性文件，向有關機關提出重新審查的建議。4）對被監察對象的不作為，為防止消極腐敗，向有關機關提出監察建議。5）對公務員錄用、任免、獎懲決定明顯不當，應予以糾正的，向有關部門提出監察建議[1]江國華：《國家監察立法研究》，〔北京〕中國政法大學出版社2018年版，第149-158頁。。其他處置權主要是指對于監察機關行使處置權所作的處理行為，應當給被處置人以申訴的權利，監察機關或者上級監察機關對申訴事項進行處理。

與處置權相關的信息包括：處分決定權的信息、監察建議權的信息和其他處置權的信息。處分決定權涉及的信息：1）責令檢查、予以誡勉的信息；2）警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等政務處分決定的信息；3）相關領導干部的問責決定；4）移送審查起訴決定。監察建議權的信息：1）問責的建議信息；2）糾正輕微違法的監察建議信息；3）對規范性文件審查的建議；4）對消極腐敗的監察建議；5）對公務員的錄用、任免、獎懲明顯不當的處理建議。其他處置權的信息主要是指被處置人的申訴權利和保障的信息。

我國監察機關除了監察權之外，還應包括預防性監察權和監察立法權。《監察法》第11條規定了對公職人員開展廉政教育的職權，可以被視為是預防性監察權。預防性監察權是指監察機關通過采取思想教育、道德規范及制度建設等措施，建立懲治和預防腐敗體系，是一種防止行使公權力的國家機關及其工作人員職務違法或者職務犯罪的前置監督機制。主要包括加強教育、健全制度和加強技術性設置的內容。預防性監察權的信息有：1）組織廉政教育的活動的情況；2）學習廉政知識的情況；3）廉政教育的宣傳內容；4）預防腐敗的制度和措施。監察立法權是指監察委員會可以指定監察法規，制定和發布職權范圍內的行為準則。2019年10月26日，全國人大常委會通過了關于國家監察委員會制定監察法規的決定，賦予國家監察委員會為執行法律的規定的需要制定監察法規的事項的權力。與監察立法權相關的信息包括：1）監察法規和規范性文件；2）監察委員會對規范性文件的審查。

對于以上因監察機關的職權而產生的應予以公開的信息進行合并同類項，可將公開的范圍歸納為向社會公開的信息和向特定對象公開的信息：

向社會公開的信息：1）對被監督對象依法履職、秉公用權、廉政建設情況的一般督查、專項督查情況信息；2）定期或者不定期巡視的情況；3）監察被監督對象遵守和執行法律的問題；4）廉政風險排查及控制方案；5）受理控告、檢舉的條件、機構、職責、聯系方式等；6）監察對象被調查的一般信息；7）案件統計信息；8）監察機關的職責權限，監察專員的權利義務、紀律要求和職業道德規范；9）涉及公民、法人和其他組織權利義務的規范性文件；10）監察對象的權利義務和監督救濟渠道；11）做出處分決定的信息；12）提出監察建議的信息；13）法律、法規、規章規定應當向社會公開的其他監察信息。

向特定對象公開的信息，主要是行使調查權而產生的信息，特定的對象主要是指監察對象及其家屬、舉報人。主要包括以下幾個方面：1）調查部門的職權范圍、法定程序、調查手段等信息；2）調取、查封、扣押用以證明被調查人涉嫌違法的財務、文件、電子數據信息等的情況；3）對被調查人采取留置措施的信息，對舉報人應當主動公開被舉報案件的受理和處理情況。

對于依申請公開的范圍，根據“以公開為常態，不公開為例外”的原則，公開的范圍為除了豁免公開范圍之外的信息，公民、法人或者其他組織均可以要求監察機關依法公開監察信息。

（二）豁免公開范圍

有學者主張，采取對公開范圍的抽象肯定和對豁免事項的詳細列舉是以“知的權利”（Right to know）為基礎的信息公開制度的最佳模式[1]蔣紅珍：《從“知的需要”到“知的權利”：政府信息依申請公開制度的困境及其超越》，〔北京〕《政法論壇》2012年第6期。。在確立“知的權利”（Right to know）為基礎的信息獲取權之后，監察信息最主要的部分是“例外不公開”，即豁免事項。豁免事項是指信息公開主體可以主動不公開或者拒絕向申請人公開的特定信息。豁免事項是任何國家信息公開法都具備的核心條款。豁免事項可以確定信息公開的范圍，從而真正實現信息公開法的立法目的，因此，對豁免事項的劃定方法就顯得至關重要了。

英國2000 年信息自由法的豁免范圍劃分標準是：公開的必要性、是否產生損害后果、與特權相關、司法信息、特定信息。英國與我國的政治體制不同，我國不存在特權性質的信息。因此，結合我國監察委員會的具體職能，可以采用對公開范圍的抽象肯定和對豁免事項的詳細列舉模式。

對于豁免公開的范圍，可部分采用英國的豁免事項范圍標準。一是無必要公開的信息：如已經主動公開的信息、從其他地方可獲取的信息、即將公開的信息。二是會產生損害后果的信息：如公開后可能危害國家安全、公共安全、經濟安全、社會穩定的信息，公開后可能影響刑事偵查的信息，公開后不利于保護舉報人的信息，侵犯個人隱私、商業秘密的信息（當事人同意，或者為了公共利益的除外）。三是特定信息：如過程性信息，如在對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪進行調查時的過程性信息不向社會公開。

《監察法》第54 條明確規定了監察委員會信息公開的義務，然而由于我國監察委員會特殊的性質，作為國家監察機關，既不能完全延用《政府信息公開條例》，也不能完全延用《中國共產黨黨務公開條例》。因此，關于監察信息公開的問題亟待制定監察法規，可采取肯定列舉加詳列豁免范圍的模式對監察信息公開范圍進行立法。監察信息公開也是對監察委員會的一種監督手段，它有利于實現權力在陽光下運行，促進反腐倡廉，是建設法治社會、法治國家的迫切需要。