農村宅基地入市改革對城市國有土地價格的影響效應分析
——基于微觀土地交易數據的準自然實驗研究

周 末 謝海濱 王天韻 李墨凡

內容提要 近年來，中央和部分試點地區逐步開始啟動農村宅基地入市改革。基于微觀土地交易數據和準自然實驗研究得到的重要發現是：1.與農村宅基地入市改革僅會導致城市國有土地價格下降的理論預期不同，改革不僅會對土地出讓價格帶來負向的直接處理效應，也會因為相鄰地塊的開發和集聚對價格產生正向的間接影響效應。具體的影響效果取決于直接處理效應和間接處理效應的相對大小。2.從整體上看，目前改革對于政策落地地塊出讓價格的負向直接效應大于正向的間接效應。因此，從一般意義上說，農地入市改革確實可以實現降低城市土地價格的目標。上述結論，對我國進一步深化土地改革，促進城鄉統籌發展具有重要參考意義。

一、 引 言

劉易斯的城鄉二元結構理論指出，發展中國家“維持生計部門”以無盡的“剩余勞動力”供給，向“資本主義部門”輸血，以城鄉二元對立的代價完成現代化的資本原始積累。隨著產業結構的變化和城市化的推進，兩部門的勞動邊際生產率趨于相等，此時城鄉結構失衡消失[1]Thomas，Lewis，“Rheumatic Fever.A Symposium.”，American Journal of the Medical Sciences，1954，227(5)，p.598.。然而新中國成立后，在趕超型戰略的指導下，城鄉分割體制限制了資源自由流動，再加上明顯的城市偏向政策，導致統籌發展的愿望遲遲難以實現[1]曲福田、田光明：《城鄉統籌與農村集體土地產權制度改革》，〔北京〕《管理世界》2011年第6期。。盡管中國為破除城鄉二元體制、實現城鄉一體化做出了很多努力，但土地制度等領域仍未有明顯的突破，土地制度的裂痕甚至愈發擴大[2]國務院發展研究中心農村部課題組，葉興慶、徐小青：《從城鄉二元到城鄉一體——我國城鄉二元體制的突出矛盾與未來走向》，〔北京〕《管理世界》2014年第9期。。2000年以后建立起的城鄉土地市場割裂的體制很大程度上是為了保護耕地，然而這種割裂的土地制度卻導致城鄉土地權利體系失衡、城鄉土地配置方式失當以及土地增值收益城鄉分配扭曲[3]劉守英：《中國城鄉二元土地制度的特征、問題與改革》，〔北京〕《國際經濟評論》2014年第3期。。

面對耕地保護與資源有效配置的兩難問題，很多地方政府開始尋找并實施一種“既能統籌城鄉土地資源協調發展，又能保障糧食安全和社會穩定”的土地管理制度，并以此為政策目標開展了一系列改革實驗試點，探索出了一系列新模式。2015 年1 月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，并在開始試點工作之后探索出一系列新模式，這標志著中國農村土地制度的改革進入到試點階段。

在開始試點工作之后，對農村宅基地入市改革（以下簡稱“農地入市改革”）政策的有效性評估成為理論界亟待關注的重要問題。其中最重要的問題在于檢驗這項政策是否可以有效緩解城鄉土地價格的嚴重扭曲，緩解土地管制政策帶來的城市國有土地價格畸高的現狀。對這個政策效果的實證研究，至少有一個基本問題需要檢驗，即農地入市改革能否抑制城市國有土地價格過快上漲？對于這一問題的檢驗，構成了分析所有相關研究政策的基本出發點和實證證據，具有重要的理論意義和現實意義。

為了解決以上問題，利用重慶土地交易微觀數據檢驗了農地入市制度的政策效果。在此過程中，搭建了專用的計算服務器集群系統，并采用土地交易數據和全新的空間雙重差分模型（SDID）來進行估計，以此克服空間相關性對簡單DID模型的影響。這種影響可能來自于相鄰地區連續出現通過農地流轉獲得開發權的土地之間產生的相互作用。基于上述工作，本文證實了農村入市改革對城市土地價格的抑制作用；同時也發現改革的強化效應會提高土地價格。余下部分結構安排如下：第二部分是制度背景與文獻回顧，第三部分報告了農地入市改革對城市國有土地地價的影響，第四部分是數據來源、估計方法及初步計量結果，第五部分是結論與政策建議。

二、制度背景與文獻回顧

（一）農地入市改革的制度背景及理論爭議

已有研究認為城鄉割裂的土地制度缺陷主要體現在以下七個方面：（1）城鄉土地市場產權不對等，存在著明顯的地權歧視現象[4]曲福田、田光明：《城鄉統籌與農村集體土地產權制度改革》，〔北京〕《管理世界》2011年第6期。。（2）粗放的用地模式，農地價格與其真實價值相背離，農村集體經營性建設用地效率低下。（3）土地集體所有制帶來產權不明晰，造成土地征收時的不完全補償，農民財產權損失重大。（4）失地農民安置問題得不到解決[5]陳錫文：《資源配置與中國農村發展》，〔北京〕《中國農村經濟》2004年第1期。，筑起城鄉間的無形壁壘。（5）畸高的土地出讓金在成本端限制了城市中小型企業的發展[6]錢忠好、曲福田：《農地股份合作制的制度經濟解析》，〔北京〕《管理世界》2006年第8期。。（6）政府官員用土地財政刺激經濟的方式，美化政績、利于晉升，逐步形成了“政治資源詛咒”。這種做法不僅造成腐敗，而且會使在任官員缺少體制改革的動力，反而會以體制受益者的立場阻止競爭者進入[7]Chen,T.,Kung,K.S.,“Do Land Revenue Windfalls Create A Political Resource Curse?Evidence from China”,Journal of Development Economics，2016，123，pp.86-106.。（7）地方政府憑借其在土地市場的獨家壟斷地位低價征收，采用“擠牙膏”式的供地模式高價招拍掛，以土地金融為紐帶推動當地GDP 發展，在地方官員晉升錦標賽中進一步放大了地價的扭曲程度[1]范劍勇、莫家偉：《地方債務、土地市場與地區工業增長》，〔北京〕《經濟研究》2014年第1期。。

針對現有城鄉割裂的土地政策所暴露出來的問題，已有研究探討了農地入市改革的優勢，認為農地入市改革可以從以下幾個方面緩解現有政策的弊端：（1）農地入市改革能夠一定程度上滿足城市發展過程中建設用地的需求，并促使資金由城市向農村地區流動[2]崔之元：《國資增值與藏富于民并進，地票交易促城鄉統籌發展——“重慶經驗”探索》，〔重慶〕《探索》2010 年第5期。。（2）農地入市改革能夠優化土地資源配置效率，有利于建立城鄉統一的土地要素市場[3]王守軍、楊明洪：《農村宅基地使用權地票交易分析》，〔重慶〕《財經科學》2009年第4期。。（3）農地入市改革可以增加農民收入，提高農民土地收益[4]尹珂、肖軼：《農村土地“地票”交易制度績效分析——以重慶城鄉統籌試驗區為例》，〔成都〕《農村經濟》2011年第2期。。（4）農地入市改革促進土地確權，有利于降低要素流動產生的交易成本。

然而，也有部分學者認為農地入市改革還存在不少缺陷，這主要是因為：（1）土地區位作用。農地入市除了政策限制因素外，只與其區位有關系，與參與農村土地整治、城市向農村輸入利益沒有關系。因此，簡單的市場化并不能為農民帶來實質上的財產性收入。（2）制度設計缺陷。有研究認為農地入市制度并非土地交易市場化的自然產物，不過是建設用地指標行政性管理產生的指標交易。雖然讓遠郊農民因之受益，但在農地入市供給來源、行政干涉、農地入市價值標定、作用范圍、后續安置問題上仍有致命缺陷[5]華生：《城市化轉型與土地陷阱》，〔北京〕東方出版社2014版，第10-16頁。。（3）城市規模效應。出于對社會福利和規模經濟的考量，中國該走“大都市”還是“小城市”的發展道路存在著爭議，但城市規模的不斷擴大客觀上引發了高房價、交通擁堵、環境惡化和資源供給困難等負面影響[6]Henderson,J.V.，Black,D.,“A Theory of Urban Growth”,Journal of Political Economy，1999，107(2),pp.252-284.，對微觀個體的幸福感造成了影響。農地流轉帶來的城市進一步擴張能否會加重社會成本、失地農民的整體生活水平能否提高都是難以回避的問題。此外，城市化進程中還可能引發地方政府規模的擴張[7]Ljung, R., Auerswald, G., Benson, G., Jetter, A., Jiménezyuste, V., Lambert, T., Morfini, M., Remor, E., Sorensen, B.,Salek,S.Z.，“Novel Coagulation Factor Concentrates:Issues Relating to Their Clinical Implementation and Pharmacokinetic As?sessment for Optimal Prophylaxis in Haemophilia Patients.”，Haemophilia，2013，19(4),pp.481-486.。就這一點而言，農地流轉可能會造成政府對土地的超額儲備，進而強化地方政府的土地壟斷手段。

（二）農地入市改革對城市國有土地價格影響效應

盡管上述文獻分析了農地入市改革的積極影響和負面影響，然而，由于缺少內在機制的分析，或缺少規范實證研究的佐證，難以檢驗政策有效性和理論合理性。為進一步闡明農地入市對統籌城鄉發展的實際效果，探究其困境癥結，發現農地入市緩解地價扭曲的內在機制，本文通過實證研究農地入市改革當中最具代表性的農地流轉對城市中心國有土地價格的影響，為農地入市改革效果的研究提供重要的實證觀測支持。

就中國現實背景而言，農地入市改革可能會降低城市國有土地價格，具體表現為：（1）土地供給效應。部分學者通過構建房地價格決定模型，發現地方財政對土地交易收入的依賴使得地方政府不得不以壟斷土地供給的方式來獲得超額利潤[8]邵新建、巫和懋、江萍、薛熠、王勇：《中國城市房價的“堅硬泡沫”——基于壟斷性土地市場的研究》，〔北京〕《金融研究》2012年第12期。。農地入市改革讓農村集體土地得以進入城市建設用地市場，改善了土地供給結構，市場化土地交易過程，滿足了城市建設用地需求，有效降低了城市國有土地價格。（2）城鄉非農建設用地市場整合效應。一些研究利用供給需求模型比較了城鄉非農建設用地市場不同狀態下的均衡土地價格，他們發現整合狀態下的土地市場均衡，相較于政府土地壟斷市場的均衡而言，供給增多，價格下降[1]錢忠好、馬凱：《我國城鄉非農建設用地市場：壟斷、分割與整合》，〔北京〕《管理世界》2007年第6期。。由于農地入市有助于城鄉非農建設用地市場走向整合狀態，降低城市國有土地的均衡價格。

在現有的理論推測當中，還沒有研究認為農地入市改革會提高周邊城市國有土地價格。然而，基于集聚經濟學的理論的進一步演繹，卻有可能導致相反的假說。農地入市改革是有可能推高周邊城市國有土地價格。這主要是因為在大國模型中，特定區域內部的競爭結果并不會帶來零和博弈，某一地的繁榮并不一定帶來同一區域其他地區的衰落，而是會引起人口虹吸效應和集聚效應，形成“共同繁榮”。位于城市周邊的耕地可能因為農地入市改革而進入城市國有土地開發的序列，從而提高當地整體的開發強度，形成人口和商業的集聚，進而提高當地的土地價格，這種集聚產生的外溢效應有可能在特定條件下推升城市國有土地價格，因此，農地入市改革對于城市國有土地價格效果的驗證是十分重要的。

三、農地入市改革對城市國有土地地價的影響

（一）基本實證框架

根據已有研究提出的假設，與壟斷的土地制度相比，建立城市土地多頭競爭性供給結構后，城市土地價格將顯著降低[2]邵新建、巫和懋、江萍、薛熠、王勇：《中國城市房價的“堅硬泡沫”——基于壟斷性土地市場的研究》，〔北京〕《金融研究》2012年第12期。。為了驗證該假設，采用SDID模型估計了農地流轉制度對城市國有土地地價的影響效應。由于城市土地價格同時受宏觀因素和微觀特征的影響，本文借鑒已有研究建立的城市地價檢驗模型[3]柯善咨、何鳴：《市場和政府共同作用下的城市地價——中國城市的實證研究》，〔西安〕《當代經濟科學》2008年第2期。，捕獲經濟發展狀況、交通狀況、城市居民收入等宏觀變量對地價的影響大小，并采用特征價格模型量化城市中心影響度、土地用途、土地使用年限等微觀因素，以體現城市之內土地價格的差異。

（二）計量模型

要驗證農地入市改革的有效性，最重要的一步是需要獲取農地改革實施和結果的數據。采用重慶農村土地交易所的相關數據作為計量檢驗的數據集。重慶市政府在維持耕地面積不變的條件下，為保障城市用地需求，通過農民自愿交易農村多余宅基地的方式促進宅基地復耕和城市建設用地增加，實現土地流轉。這項改革在部分區域落地，而在一些區域沒有落地。這為本文觀測政策效果、實施準自然實驗帶來了極大的便利。本文的被解釋變量為每公頃土地價格的對數(lnpit)。解釋變量為土地是否位于改革落地區域的指示變量(Dit)。其中改革落地區域的土地記為1，否則記為0。由于重慶市土地交易所并不披露每一塊改革土地的實際落地地點和落地土地的實際用途，這使得確定落地地塊的實際地點和實際用途較為困難。本文根據重慶改革指標98%用于“一小時經濟圈”[4]2006年11月，重慶市提出了“一圈兩翼”發展戰略，即以主城為核心、以大約1小時通勤距離為半徑范圍的城市經濟區（“一圈”），建設以萬州為中心的三峽庫區城鎮群（渝東北翼）和以黔江為中心的渝東南城鎮群（渝東南翼）。、指標選擇權的價值與經濟發達程度正相關的事實，將改革落地范圍限制在重慶市“一小時經濟圈”內。建立如下數據回歸模型：

模型（1）估計了農地流轉對區域一小時經濟圈內房地產用地地價的影響效應，其中，被解釋變量lnpit表示每公頃土地價格的對數，解釋變量Dit是表明土地i在t時間是否位于農地入市改革區域的虛擬變量，εit為隨機誤差項。在估計過程中，分別控制了土地個體異質性和土地所處區域異質性兩個方面的變量，控制變量如下：

反映土地個體異質性的控制變量（Xi）包括：土地容積率以及土地容積率的平方（FAR）、城市中心影響度（F）、土地出讓方式（Supply）、土地用途（Use）、土地級別（Rank）、土地使用年限（Use_year）。將土地容積率及其二次項帶入模型的原因是已有研究發現了土地容積率與土地收益之間的高度相關性，并提出一旦土地容積率超過最佳容積率（M），地價隨容積率的增加而下降[1]歐陽安蛟：《容積率影響地價的修正系數確定法》，〔長沙〕《經濟地理》1996年第1期。。采用城市中心影響度（F）作為控制變量的原因是：城市中心影響度是影響城市土地價格的重要指標之一，隨著土地與城市中心的距離增大，土地的效益和利用程度下降，土地的價值也因此下降[2]周剛華：《城市土地價格的微觀影響因素及其實證研究》，〔杭州〕浙江大學博士論文，2004年。。借鑒上述研究的方法，本文把重慶分為兩級城市中心，其中重慶市為一級城市中心，萬州區和黔江區為二級城市中心，兩級城市中心影響度分別為60 分和40 分，即f1=60，f2=f3=40。此外，基于《中華人民共和國城市房地產管理法》、《重慶市國有土地使用權土地級別基準地價和土地出讓金標準實施細則》以及國土資源部網站信息，分別生成了土地出讓方式（Supply）、土地用途（Use）、土地級別（Rank）、土地使用年限（Use_year）數據，這些都會對地價產生重大影響。

反映土地所在區域異質性的控制變量（Regions）包括：區縣人均國內生產總值（gdp）、區縣交通成本（Cost）、區縣平均收入（Income）、區縣非農業人口（Pop）、區縣房地產開發投資額（Invest）、區縣產業結構（Str）、是否為資源型城市（Source）。根據現有技術方案，以人均道路長度作為衡量區縣交通條件的替代變量；房地產投資額是影響地價的重要指標，當房地產投資過熱時，地價上升，反之地價下降，因此，本文將房地產開發投資額加入控制變量集；此外，加入了區域產業結構和是否為資源型城市兩個變量作為控制變量。

四、數據來源、估計方法及初步計量結果

（一）樣本和數據

數據庫來源于2007—2010年國土資源部土地出讓公示結果公示中抓取的重慶市房地產用地樣本數據庫。在對報告期樣本指標值缺失、指標大小異常、明顯測量誤差和變量定義模糊等問題進行處理后，將該數據與重慶區縣年度統計數據和決算數據庫匹配，共得到跨度為4年的數據，合計1560個觀測值，涉及40個區縣。在此基礎上，利用百度地圖數據確立了所有出讓土地點坐標，利用國土資源部縣級行政區劃邊界矢量數據庫，通過邊界矢量圖的離散化截取邊界坐標。

（二）估計方法選擇

1.雙重差分模型文獻梳理以及實證推導

設計的DID模型設置如下：

其中，下標i和t分別代表觀測區域和時間。lnpit是代表區域i在時間t時土地出讓價格的對數。為了能準確估計農地入市這一改革對區域地價的處理效應，設置了一個表示改革實施區域的虛擬變量作為解釋變量，用Dit表示，Dit取值為1表示政策落地區域（即處理組），為0表示非落地區域（即控制組）。同時，本文考慮兩種政策實施狀態：農地入市改革制度實施之前，有下標t=0，政策實施之后記為下標t=1。本文還控制了其他可能會對地價產生影響的可觀測控制變量集合，將這些變量記為Xi。此外，θt代表時間固定效應，φi為個體固定效應。如果不考慮空間交互影響，采用OLS方法直接估計DID模型，則Dit前的系數αols是農地入市制度實施對區域內土地出讓價格的平均處理效應（ATE,AverageT?reatmentEffect），其中，αols=ATE=E（lnpi1-lnpi0｜Dit=1）-E（lnpi1-lnpi0｜Dit=0）。

然而，上述傳統DID方法并沒有考慮到政策落地區域之間存在空間上的相互影響，即落地區域的地價不僅受到自身政策實施的影響，還會受到相鄰地塊政策落實情況的影響，忽略這一問題會導致原有估計存在偏差。為了解決這一問題，參考主流的技術方案，采用空間雙重差分（SDID）模型加入空間交互項，以分離政策的直接影響和間接影響，修正參數估計過程中的偏差。具體地，在公式（2）中加入代表空間相關關系的交互項βWDit，估計鄰域之間的空間交互影響，得到公式（3）為SDID方法估計模型：其中，W為空間權重矩陣，待估參數β代表了鄰近區域對本區域地價的影響。

（三）估計結果

表1分別報告了采用OLS模型、SDID模型以及SDID-SLX模型的回歸結果，檢驗了重慶農地入市改革對城市國有土地地價影響。SDID-SLX 模型則在SDID 模型的基礎上，還考慮了模型控制變量在區域間的一致性，利用空間權重矩陣對控制變量施加空間上的關聯[1]Halleck,Vega S.，Elhorst,J.P.，“The SLX Model”，Journal of Regional Science，2015，55(3)，pp.339-363.，由于這些關聯的控制變量往往會隨著時間變動，通常很難將其從處理效應當中剔除出去。因此采用SDID-SLX 模型剔除這種影響，上述調整可以進一步減少方差膨脹對估計的干擾，增強模型的顯著性水平。在SDID-SLX模型中，根據已有研究的做法，使用有限距離判斷土地是否相鄰，選取閾值為101km。若區 域i和 區 域j距 離dij滿 足0＜dij＜101km，則認為區域i與區域j相鄰，其他情況認為不相鄰[2]Pace,R.K.，Barry,R.，“Sparse Spatial Autoregressions”，Statistics&Probability Letters，1997，33(3)，pp.291-297.。

表1 對農地入市改革政策處理效應的初步計量結果

表1 報告了采用三種不同計量模型計算得到回歸結果。與之前理論分析一致，政策的直接處理效應為負，政策的間接效果表現為顯著的正向影響。這使得農地入市政策對土地出讓價格影響的總效應有賴于更為精確的計量結果。表1第1行和第2行分別報告了直接處理效應的系數和間接影響的系數。一方面，當控制土地個體異質性和土地所在區域異質性后，無論是OLS-DID、SDID還是SDID-SLX模型都給出了顯著為負的計量結果，說明農地入市改革對于改革落地區域的處理效應為負。其中第1行第1列對公式（2）當中處理效應系數αols的計量結果同時包含了政策對落地區域直接處理效應和相鄰區域對本區域的間接效應共同影響下的結果（αols=αs+βW）。αols顯著為負的計量結果（參數估計值-0.143，在10%的顯著性水平上顯著）說明，直接處理效應和間接效應總體上還是會降低政策落地區域的土地出讓價格。這意味著農地入市改革的確整體降低了重慶市一小時經濟圈的房地產用地地價，農地入市改革確實可以起到平抑城市國有土地價格的作用。

另一方面，表1第1行第2列、第3列表明，對于公式（3）SDID和SDID-SLX模型參數αs的計量結果相對于αols絕對值更大（分別為-0.445和-0.477），且更加顯著（在1%的顯著性水平上顯著）。這主要是因為公式（3）區分了農地入市政策對政策落地土地的直接處理效應和周邊地區帶來的間接影響。由表1 第1 行和第2 行可以看出，政策的直接處理效應和鄰域的間接影響是截然相反的[1]這也是導致αols估計結果顯著性不高的重要原因。。第2 行第2列、第3 列報告了鄰域對地塊的間接影響效應β的計量結果，無論是SDID 模型還是SDID-SLX 模型，都給出了顯著為正的參數估計結果，且參數估計都在1%的顯著性水平上通過檢驗。這表明，農地入市改革在降低落地區域土地價格的同時，會受到周邊的土地價格上漲的正向影響。上述現象主要是因為集聚帶來的空間外溢效應造成的：農地入市改革實際上增加了政策落地區域的土地供給，相應增加了政策落地區域的建成區比例和建設密度。這一改變帶來的人口、投資、商業和產業的集聚，對于相鄰區域的繁榮具有顯著的促進作用[2]Puga,D.，“The Magnitude and Causes of Agglomeration Economies”，Journal of Regional Science，2010，50(1)，pp.203-219.，因此顯著提高了相鄰地區土地價格，進而也促進本地塊的價格進一步上漲。部分控制變量與空間權重矩陣的交乘項的參數計量結果也反映了這一現象，其中當地人均GDP、房地產投資水平、居民收入等具有外部性的區域特征變量具有顯著的空間外溢效應，這些具有外部性的變量可能是傳導農地入市制度空間外部性的具體管道。

（四）影響效應的進一步分解

表1 結果表明，農地入市改革確實可以顯著降低重慶“一小時經濟圈”區域內的房地產用地地價。然而，需要注意的是，按照政策是否落地劃分，相鄰區域對于本區域的影響實際上存在4種不同的情況：1.政策落地區域對政策落地區域的影響；2.政策落地區域對非政策落地區域的影響；3.非政策落地區域對政策落地區域的影響；4.非政策落地區域對非政策落地區域的影響。為了分離這四種影響效應，采用分拆空間權重矩陣W的做法優化原有的空間權重矩陣。拆分方式如下[3]與（3）式所述模型一致，D是土地是否位于制度落地區域的指示變量。DT=diag（D）代表一個n×n階的對角矩陣，其中矩陣的主對角線元素為D中的所有元素，其余元素為0；DC=diag（ln-D），其中ln代表一個n×1階的列向量，向量的元素都為1。Wi,jD 度量了區域j 對于區域i 的鄰域影響（Neighboring Effect），i,j=T（制度落地區域）或者NT（制度未落地區域）。WT,T=D×W×DC收集鄰近非政策實施地塊對政策實施地塊的間接影響；WNT,T=DC×W×DT收集鄰近非政策實施地塊對政策實施地塊的間接影響；WNT,NT=DC×W×DC收集鄰近非政策實施地塊對非政策實施地塊的影響。：

由4式可以看出，表1第2列WD變量前對β系數的估計值，實際上是農地入市制度實施后，制度落地區域和未落地區域受到鄰域的平均間接影響效應β。由于政策落地區域已經受到了直接處理效應，因此其受到間接影響效應βT與非政策實施區域受到間接效應的影響βNT不同。直接將平均間接處理效應β代入政策落地區域的樣本中，意味著可能高估或者低估了政策落地區域的間接效應，從而在公式（3）中給出的直接處理效應αs是有偏的估計。為此，還需要從平均間接處理效應β中分離出βT和βNT，根據樣本是否被處理，分別加入公式（3），才能得到α的正確估計值。將（4）式代入（3）式，由于WT,NTD、WNT,NTD都為0向量，化簡后可以得到新的SDID模型：

表2報告了優化空間權重矩陣后的計量結果。

相比初步的計量結果，優化空間權重矩陣以后，在模型（5）中，農地入市改革的影響效應αs的估計絕對值明顯增加，分別達到了-1.207 和-1.441，且顯著性進一步增強，這驗證了模型（3）初步計量結果中處理組間接影響效應被高估，直接處理效應被低估的猜測。這一計量結果進一步證明，對于政策落地地塊來說，農地入市政策對于土地出讓價格的直接抑制效應是非常強的。在一系列文獻當中，也有學者論述了農地入市對土地資源配置的優化，認為農地入市能夠打破原有國家壟斷土地市場供應格局，實現土地價格的市場發現[1]李中：《農地入市流轉對土地資源配置效率的影響》，〔大連〕《財經問題研究》2012年第12期。，降低了非農建設用地的邊際凈收益[2]馬凱、錢忠好：《土地征用、農地直接入市與土地資源優化配置》，〔北京〕《農業經濟問題》2009年第4期。。

表2 優化空間權重矩陣之后的計量回歸結果

此外，政策影響下鄰域地塊對本地地塊的影響都是正向的，這一點符合之前的理論預期，但是通過分離不同類型的地塊受到的間接影響效應，從表2第2行和第3行的系數中可以看出，鄰域政策落地地塊對政策落地地塊的影響更大更顯著（系數分別為1.251和1.739，且在1%的顯著性水平上顯著），對非落地區域地塊的影響相對較小（系數分別為0.313 和0.601，且第一個系數僅在5%的顯著性水平上顯著）。這說明農地入市改革帶來的區域繁榮具有一定程度上的集聚效應，集中相鄰的政策落地地塊可以通過加密區域開發量和開發密度，更加明顯地形成土地集中開發與集聚，帶來更強的間接交互影響，甚至產生進一步的“加成效應”和“馬太效應”。而非政策落地區域雖然也會受到正向的影響，但是影響相對單一，因此間接影響較弱。

此外，兩種計量模型得到的WNT,TD項的系數顯著為正，再一次證實了位于改革落地區域周邊的非落地區域內的房地產用地地價會有一定幅度的上升，這一穩健的計量結果與初步計量結果一致，驗證了之前的分析。有研究從抑制地價的角度出發，探討了城鄉統籌改革的效果[3]夏波、簡慧英、吳小鳳：《城鄉統籌改革對地價的影響及其實證分析》，《重慶工商大學學報（自然科學版）》2012年第6期。。盡管上述研究與本文計量結果同樣證明了農地入市改革對城市地價的抑制作用，但是由于計量方法的局限，他們認為降低地價不過是改革實踐的附屬品，并非改革的主要目的，也不是改革的主要對象，因而沒有明顯的效果。這有悖于本文得出的農地入市改革顯著降低城市土地價格的結論。

（五）進一步的分析與討論

本文的計量結果直接佐證了現有文獻的觀點，農地入市改革確實可以取得降低城市土地價格的效果，與改革初衷一致。在此基礎上，將政策性的回顧與梳理描述納入實證模型當中，因此模型的直接結果本身與區域政策的結合也帶來了進一步的結論。首先，由于農地入市改革可以降低城市國有土地地價，因此，這一改革所具有的宏觀影響是存在的。其中最直接的影響是可以進一步降低城市的居住和落戶成本，使人口進一步向大城市集中。人口的持續流入，對于城市的產業擴張、轉型和發展具有重要的意義。在實施農地入市改革的主要省市，本文都觀測到了報告期間產業擴張、集聚的加速（例如重慶在報告期間從無到有迅速形成的筆電產業集群）[1]陳紅霞、李國平：《中國生產性服務業集聚的空間特征及經濟影響》，〔長沙〕《經濟地理》2016年第8期。。這種產業擴張，一方面可能與當地本身的人口基數相關，另一方面，也很可能是當地實施農地入市改革，降低地價，吸納更多外來人口，從而形成了更有利的產業承載條件導致的。對這一問題的進一步研究，在勞動人口增長逐漸趨緩甚至減少的今天，具有重要的意義。其次，農地入市在減少地價的同時并不是對地方政府完全有利，可能會相應的減少地方政府短期土地融資和出讓兩方面的收入，這與提高土地價格增加相應收入的機制是類似的[2]鄭思齊、孫偉增、吳璟、武赟：《“以地生財，以財養地”——中國特色城市建設投融資模式研究》，〔北京〕《經濟研究》2014年第8期。。因此，農地入市試點城市的政策選擇可能并不像一些文獻中預期的那樣會“無節制”地開展農地入市[3]梁志元：《中國農村土地流轉制度創新研究》，吉林大學博士論文，2016年。，最終導致耕地面積銳減；相反，本文的結果一定程度上可以支撐一種新的觀點，即地方政府土地出讓行為本身是存在政策平衡點的。之前文獻提到的過度出讓土地行為，會導致區域地價下跌，影響地方政府的短期收益，并不是地方政府的最優政策選擇。最后，農地入市政策對周邊地塊價格的間接影響是可以調整的。政策落地越密集的地區，對于相鄰地塊價格的正向間接影響越大，越可以抵消農地入市政策帶來的土地供給增加所產生的價格負向影響，因而土地價格下降越小。因此，地方政府在同樣實施農地入市政策的過程中，可以通過調整政策落地區域密度，進而調整政策對于地價的影響。

五、結論與政策建議

在我國城鄉增減掛鉤制度的初創階段，使用國土資源部的土地出讓數據以及準自然實驗的空間雙重差分（SDID）方法驗證了農地入市制度的有效性，并探討了這項制度對于降低畸高的城市土地價格，改善城鄉土地價格扭曲等方面的作用。結果表明：1.與之前的理論預期不同，農地入市改革不僅會直接降低政策落地地塊的土地出讓價格，同時還會通過增加土地開發密度帶來的集聚效應間接提高政策落地區域土地出讓價格。2.從整體上來看，農地入市改革對于政策落地地塊出讓價格的負向直接效應大于正向的間接效應。3.相鄰區域存在農地入市改革政策落地的地塊，其產生的間接影響不僅對于同樣屬于政策落地的相鄰地塊有效，對于非政策落地的相鄰地塊也是有效的，只是影響相對較弱。因此，農地入市改革確實可以實現降低城市土地價格的目標。上述結論的發現可以為改善近期農地入市交易實施方案提供重要的經驗依據和指導。

農地入市改革緩解了遠郊土地價格過度扭曲的問題，并降低了城市房地產用地地價。同時，作為溝通城鄉土地要素的橋梁，建設用地在區域范圍內的轉移促使了城鄉建設用地市場由分割走向整合，這在一定程度上促進了城鄉統籌發展，在起步階段取得了卓越的成就。不過，在具體實施過程中，目前具體的流轉制度仍有亟待改善和值得深入研究之處。其中突顯出來的問題主要在于：1.農地入市改革產權交易的主力仍然是國有性質的土地儲備公司和一些區縣工業園區的開發企業，中小型民營企業游離于交易的邊緣。這進一步說明農地流轉交易的規模較為有限，交易市場還沒有完全打開。2.從國土資源部土地出讓數據來看，農地流轉制度主要作用于房地產用地，因此為使制度真正有的放矢，靶點明確，需要進一步放寬限制，鼓勵中小型企業加入交易。

基于上述問題，在前期試點的基礎上，2019 年5 月，中共中央、國務院進一步發布了《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，在意見中明確指出，城鄉要素流動不順暢、公共資源配置不合理等問題依然突出，影響城鄉融合發展的體制機制障礙尚未根本消除是十八大以來在“統籌城鄉發展、推進新型城鎮化方面”依然存在的重要問題。在前期試點的基礎上，“意見”將穩慎改革農村宅基地制度，建立集體經營性建設用地入市制度列為建立健全有利于城鄉要素合理配置的體制機制，首次明確“允許農村集體經營性建設用地入市，允許就地入市或異地調整入市；允許村集體在農民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市”。

為了落實中央對于農村宅基地的進一步改革意見，需要更大力度地轉變觀念：一方面，要明確“宅基地”的功能屬性，從舊有的”農村福利體系”的一部分剝離出來，充分認識根本屬性中的資源屬性。我國人均土地資源占有量僅僅只有世界平均水平的29%。土地在我國是一種稀缺要素，卻因為不能流轉，作為宅基地被大量閑置。統計數據顯示，鄉村居民用房的絕對空置率逐年上升，至2015年已經高達14.9%。由于歷史原因和人口流動造成的“一戶多宅”“空心村”現象大量出現。只有認識到宅基地的作為土地的資源屬性，才能正視目前稀缺資源大量閑置浪費的事實，進而制定相應的政策。另一方面，要認識到宅基地指標向城市建設用地指標流轉的過程，實際上是土地集約化利用的過程而不是占用土地的過程。只有限制宅基地流轉才是導致土地資源浪費的根本原因。截至2014年底，我國城市常住人口人均占用建設用地面積為111.65m2，而農村戶籍人口人均居民點用地高達218.32m2。由此可見，即便城市土地承載了更多的功能，提供了更加完善的設施，但其人均土地占用量依然不到農村宅基地人均占用量的一半。農村宅基地使用權向城市建設用地使用權流轉，可以進一步節約用地，保障糧食安全，維護自然生態環境。如果限制農村宅基地流轉，會導致在城市化過程中大量進城的農民，同時占用城市建設用地和農村宅基地，形成真正的閑置浪費。

更為重要的是，新時代的農業發展需要農村宅基地流轉。農業現代化進程中的人員流動并不是“單向的”，不僅僅意味著在地農民的現代化和城市化，也意味著城市資金、技術和人員向農村的流動。雖然城市回流不是主流，但是從目前大量成功案例的經驗中可以看出，城市回流鄉村人員所建立起的大農業綜合體，其構建于完整產業鏈的規模化、集約化、科技化改變，正是長期以來未來農業的發展方向，是在地農民依靠自身建立的小農經濟體系所無法比擬的。要保證這些回流的城市人口和其興辦的農業企業留得下、立得住、發展好，最基本的前提條件就是保障他們在當地的居住條件。由于這些人在戶籍上并沒有被納入到農村集體中來，農村宅基地流轉就成為這些回流人員獲取宅地的重要制度安排。因此，農村宅基地流轉改革也是未來城鄉一體化發展的重要保證。