論1953年前后上海信訪工作的困境及現代轉型

楊麗萍

內容提要 中國共產黨的信訪工作，是一項高度凸顯“群眾觀點”實踐邏輯的制度安排。作為黨的群眾路線的重要組成部分，延安時期便產生了信訪工作的雛形。然而，在中國共產黨全面執政后，納入制度化建設的信訪工作卻在地方實踐中表現出明顯的不適應性。最突出的問題是干部作為執行者和被監督者雙重身份內在矛盾的顯性化，導致信訪干部監督難以到位甚至缺位，信訪工作出現嚴重的官僚主義和形式主義。問題頻出使得該項工作自制度建設伊始就亟須現代轉型。本文以上海信訪工作為例，揭示了信訪工作從以服務于革命動員為基本導向的制度安排，轉型為政治溝通、權利救濟和干部監督三大功能并重的監察制度的過程。

信訪制度是中國共產黨獨具特色的民主政治制度設置。從形式上看，信訪工作脫胎于中國傳統治理文化，有著悠久的歷史；而作為一項凸顯“群眾觀點”實踐邏輯的制度安排，信訪工作為中國共產黨首創，其雛形出現于延安時期。中華人民共和國成立后，隨著人民來信數量的增長以及來訪活動的頻繁，信訪工作順理成章地進入制度建設軌道。然而，在制度化建設初期，諸如上海這類大城市的信訪工作即表現出許多問題，甚至成為干部行為失范的淵藪。種種跡象表明，信訪工作服務于社會動員的革命組織倫理無法適應時代和國家建設的需要，亟須現代轉型。

一、信訪工作的地方實踐及困境的形成

“信訪”包括了處理人民來信和接待人民來訪兩項相對獨立又密不可分的工作[1]在1951、1957年政務院下達的兩個重要信訪文件中，信訪工作分別被稱為“處理人民來信和接見人民工作”“處理人民來信和接待人民來訪工作”。“信訪”是這類工作的簡稱。。在中國歷史進程中，類似活動并不鮮見，而用以處理百姓來信、來訪的制度和機構也屢屢見諸史冊[1]漢文帝二年（前178年）詔曰：“古之治天下，朝有進善之旌，誹謗之木，所以通治道而來諫者。”（《史記》卷十，《孝文本紀》）由此可見，漢以前就存在申冤訴苦、廣開言論的官方渠道。。唐武則天時期，置匭（類似郵箱的小匣子）于朝堂，用以廣開言路。來信涉及建言獻策和申冤舉報各種類型，處理來信的匭院（匭使院）因此被認為是名副其實的信訪機構[2]張永和等：《常縣涉訴信訪：中國基層法院涉訴信訪研究報告》，〔北京〕人民出版社2013年版，第337-338頁。。宋代將隋唐以來登聞鼓和匭院合二為一設登聞鼓院，并在機構設置和運行機制上加以完善[3]陳玉忠：《宋代刑事審判權制約機制研究》，〔北京〕人民出版社2013年版，第272頁。。元、明、清三代均沿襲這一設置，遂為定制[4]崔永東：《中國傳統司法文化研究》，〔北京〕人民出版社2017年版，第370、96頁。。

中國共產黨的信訪工作雛形出現于延安時期。雖然，早在瑞金時期，蘇維埃政府從臨時中央到縣級組織便設有控告局、控告箱，并規定“任何一個人民都可以控告蘇維埃政府的職員”[5]中共中央文獻研究室、中央檔案館：《建黨以來重要文獻選編（1921—1949）》第十冊，〔北京〕中央文獻出版社2011年版，第449頁。，但此時群眾的“控告”主要通過來信，且數量不多[6]《方志敏全集》，〔北京〕人民出版社2012年版，第383頁。。到了延安時期，黨的信訪工作從形式到內容逐漸成形。毛澤東、周恩來、朱德等中央領導人都親自處理群眾來信，不僅如此，他們還經常地與當地群眾談話，并接待上訪的群眾。1938年，毛澤東就親自處理了一起傷員要到延安集體上訪的事件[7]刁杰成：《人民信訪史略（1949—1995）》，〔北京〕北京經濟學院出版社1996年版，第21-22頁。。1941年頒布的《陜甘寧邊區施政綱領》中也明確規定了人民控告公務人員的權利[8]中共中央文獻研究室、中央檔案館：《建黨以來重要文獻選編（1921—1949）》第十八冊，〔北京〕中央文獻出版社2011年版，第242頁。。

與此同時，隨著群眾路線成為黨的根本工作路線，“群眾觀點”成為處理信訪工作的邏輯出發點。特別是適應于革命和局部執政的特殊需要，政治溝通和權利救濟成為此時信訪工作的突出功能。一方面，黨將信訪工作當作與群眾進行政治溝通的渠道，借此獲取基層社會的各種信息，提高政策舉措的針對性和科學性；另一方面，黨也通過滿足群眾的具體利益訴求，進行權利救濟，樹立黨的權威，擴大政治影響，夯實群眾基礎。截至中華人民共和國成立，中國共產黨的信訪工作已形成了以人民民主、群眾路線和人民內部矛盾理論為具體內容的革命倫理[9]于建嶸：《革命倫理與信訪制度現代轉型的困境》，〔哈爾濱〕《學術交流》2016年第11期。。當然，經過抗日戰爭和解放戰爭，黨的信訪工作雖在規范性和適用范圍上不斷發展，內容也覆蓋了處理人民來信、來訪兩個方面，卻并未使用明確概念，也未建立相應的機構，主要工作是由領導人及其秘書負責，因此，只能算是工作雛形。

作為根據地時期的有益執政經驗，信訪工作伴隨著中華人民共和國的成立步入制度建設軌道。1949年4月，針對人民來信來訪日益增多的現實，應毛澤東的提議，中共中央批準成立了“中央書記處政治秘書室”，其重要工作之一便是處理人民來信來訪。一年后，黨中央又成立了“中央辦公廳秘書室”以接替前者的工作，這也是中華人民共和國第一個專職信訪工作機構。政務院秘書廳、各省市黨委隨之分別在辦公廳設置專職、兼職信訪工作人員。1951年6月，政務院正式頒布了《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》，明確了信訪工作的基本組織和工作方式[10]中共中央文獻研究室：《建國以來重要文獻選編》第二冊，〔北京〕中央文獻出版社1992年版，第322頁。。作為中華人民共和國成立后信訪工作的第一部重要法規，《決定》拉開了各地信訪工作制度建設的序幕。

上海緊隨中央步伐開啟了地方信訪工作的制度建設。市長陳毅簽發了市政府通令，要求由辦公廳指定專人負責處理信訪工作，并指令市政府各局、處、院、署、委員會，各區政府安排專人負責，同時要求所屬各單位“認真處理人民的來信，熱情接待要求見面談話的人民”。據此，上海市政府辦公廳又公布了有關信訪的登記、交辦、催辦、回報、檢查、總結等系列制度，并特別要求，“凡屬重要問題和反映，均由主要負責人親自掌握”[1]滬市新聞處：《市府通令所屬各單位認真處理人民來信》，〔上海〕《文匯報》1951年7月1日，第7版。。此后，市政府主要職能部門及各區都根據政務院和上海市的規定，設立了問事處或接待室，并建立了各項制度，指定專人負責處理人民來信和接見人民群眾。

有學者認為，政務院頒布第一部信訪重要法規后，各地信訪工作制度建設隨即開啟，中華人民共和國因此出現了第一次“信訪潮”[2]倪宇潔：《我國信訪制度的歷史回顧與現狀審視》，〔北京〕《中國行政管理》2010年第11期。。以上海的地方實踐來看，“信訪潮”的出現，不僅僅是制度化的結果，信訪體量的龐大于上海而言，還有人口基數大等現實的、歷史的原因。與此同時，數量的增加也不意味著制度建設取得了成效，畢竟相較信訪工作釋放出來的積極效應，其所暴露問題的不良影響更為突出。

（一）人口基數大，市民維權意識強，信訪活動異常活躍

上海是當時中國人口體量最大的城市。即使按照保守統計，1949年全市人口也多達502萬[3]上海市人口規劃的初步意見（草稿）》，1955年，上海市檔案館B25-1-1；胡煥庸的統計是接近550萬，是世界第五大城市，參見胡煥庸：《中國人口·上海分冊》，〔北京〕中國財政經濟出版社1987年版，第48頁。。同時，上海作為近代中國資本主義經濟最發達的地區，在商業文明和契約精神的共同熏染之下，其市民的維權意識向來強烈，民國時期便有“滬人健訟”之說[4]忻平：《上海人人格特征芻議》，〔上海〕《華東師范大學學報（哲學社會科學版）》1996年第3期。。國民經濟恢復期間，上海因資本家出走以及產業調整，經歷了一個經濟蕭條期，市民生活維艱，人民來信來訪量齊高。不僅如此，信訪量還隨著政治中心任務的開展出現階段性的驟增。如《婚姻法》實施后，集中出現婦女來信、來訪要求婚姻自由的情況；肅反、審干運動期間對不當處理提出申訴的來信增多；“三反”“五反”運動期間，針對勞資糾紛、工作安排、困難補助等問題，各機關團體的人民來信數量均顯著增加[5]《一九五四年上海市區二級機關處理人民來信（來訪）情況年終統計表》，上海市檔案館C41-2-253。。據統計，1952年1月至8月，上海市級單位就收到人民來信多達172000多件，月均21500封，區級機關共132000余件，月均16500封，其中還不包括“五反”材料[6]《普遍認真檢查人民來信的處理工作》，〔上海〕《文匯報》1952年12月16日，第4版。。

（二）專職化緩慢，信訪工作積壓嚴重

在政務院頒布《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》后的一年里，相比較其他建設，上海信訪制度建設十分有限。由于同時開展穩定物價、反轟炸，以及戰后重建等一系列重大工作，再加上500多萬人口的常態化社會管理，信訪工作難以及時配備足夠的專職人員，積壓嚴重，其他問題也連連出現。1952年9—10月，上海市黨政領導機關開展市、區兩級機關處理人民來信檢查，結果發現十三個市級機關和十九個區積壓的人民來信達22134 件[7]《普遍認真檢查人民來信的處理工作》，〔上海〕《文匯報》1952年12月16日，第4版。。工作中的混亂具體包括：沒有建立必要的制度，雖有指令卻沒有很好地執行；工作互相推諉，人民來信被層層照抄照轉，以致貽誤時機；草率處理，對人民來信所提訴求不予理會，或不調查不研究，應付塞責；對待來訪的群眾，缺乏耐心[8]《各地各級人民政府重視人民來信來訪工作》，〔上海〕《文匯報》1953年1月20日，第1版。；工作不嚴謹，檢舉人信息外流，引起報復打擊的情況時有出現。

馬克思說，“人們自己創造自己的歷史，但是他們并不是隨心所欲地創造，并不是在他們自己選定的條件下創造，而是在直接碰到的、既定的、從過去承繼下來的條件下創造”[9]《馬克思恩格斯選集》第一卷，〔北京〕人民出版社2012年版，第669頁。。信訪工作原是根據地時期卓有成效的贏取民心的政策舉措，但中國共產黨全面執政后，處于制度建設進程中的上海信訪工作卻因積壓、拖延，以及干部的官僚主義和形式主義做派而毀損了政府形象。

二、從群眾路線附屬程序到人民監察制度的現代轉型

最初，信訪工作存在的問題被歸結為干部緊缺。從上海來看，干部匱乏的情況的確存在。接管上海時，中央能調動的“南下干部縱隊”僅有8000余人，根本無法補上原上海各機關20萬余公務人員的職缺[1]當代中國人物傳記叢書編輯部：《陳毅傳》，〔北京〕當代中國出版社1991年版，第455頁。。為維持市政系統的正常運轉，新政府在留用大量舊人員的同時，甚至啟用了部分保甲人員[2]楊麗萍：《從廢除保甲制度到建立居民委員會——以新中國成立前后的上海為例》，〔北京〕《黨的文獻》2010年第5期。。不僅上海，全國各地各個機關事業單位都經歷過干部補給困難的階段。因此，在1950—1951年期間，毛澤東兩次接到辦公廳秘書室的信訪匯報，盡管對處理情況不滿，卻僅在批示中要求干部端正態度、重視信訪工作[3]在1950年的批示中，毛澤東要求干部端正態度，“對群眾來信認真負責”。參見《中共中央文件選集》（1949年10月——1966年5月）第4冊，〔北京〕人民出版社2013年版，第310頁。在1951年的批示中，毛澤東在這次批示中措辭明顯嚴厲，他要求各級干部“必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當的處理，滿足群眾的正當要求。要把這件事看成是共產黨和人民政府加強和人民聯系的一種方法”。參見《建國以來重要文獻選編》第二冊，〔北京〕中央文獻出版社1992年版，第265頁。。

然而，進入1952年后，國民經濟逐漸恢復而黨的干部隊伍也成長壯大，信訪工作不良傾向反而集中凸顯。甚至時至1953年，在國家各項建設全面展開的背景下，上海全市大多數單位的信訪工作仍處于組織不完整、制度不健全的狀態。市級機關中除市委有專人負責，市人民政府、市稅務局等個別單位設立專門機構外，其他單位大多長期無專人負責該項工作[4]《普遍認真檢查人民來信的處理工作》，〔上海〕《文匯報》1952年12月16日，第4版。。一份江灣區委秘書室關于各單位處理人民來信工作干部人員名單顯示，包括區政府、公安分局、稅務局等在內的10個區級單位，除了區委和區政府各有一名專職信訪員之外，其余單位負責信訪人員均為兼職[5]《中共上海市江灣區委秘書室關于各單位處理人民來信工作干部人員名單》，1953年，上海市檔案館A71-2-273-30。。

根據地的成功經驗緣何在中國共產黨全面執政語境下失靈了？回顧歷史，自局部執政時期，“群眾觀點”即為中國共產黨處理人民來信和接見人民工作的邏輯出發點。政治溝通和權利救濟因此成為此時信訪工作的兩大突出功能，它們大多也能得到順暢發揮。原因有二：首先，此時中國共產黨對社會動員具有高度的依賴性，黨員干部通常能夠自覺地捍衛黨與人民群眾利益的一致性；其次，此時的中國共產黨各種資源極為匱乏，貪腐等作風問題即使存在也不突出，慣用的思想教育這類整治方式當然也不會對干部群體形成強有力的沖擊。

然而，中華人民共和國成立后，官僚主義問題隨著中國共產黨的執政和干部隊伍的壯大而顯性化[6]毛澤東認為官僚主義是“反動統治階級對待人民的反動作風（反人民的作風，國民黨的作風）的殘余在我們黨和政府內的反映的問題”。參見中共中央整黨工作指導委員會：《毛澤東同志論黨的作風和黨的組織》，〔北京〕人民出版社1983 年版，第119 頁。而周恩來卻極為客觀地指出，“凡是機關大而人多的地方，必定要出官僚主義，這幾乎成為規律了”。參見《周恩來選集》下卷，〔北京〕人民出版社1984年版，第41頁。。政務院頒布《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》，將這一群眾路線的附屬程序制度化，并提升了信訪工作的干部監督功能，本為防范官僚主義的蔓延。但政府的任何政策舉措都無法繞開干部這一執行層，由于人民來信來訪中所反映、揭發的，往往是干部中常見的不良作風，及危害人民利益的各種違法亂紀問題[7]戈軍：《從加強群眾觀點入手提高處理人民來信及接見群眾的工作》，〔上海〕《文匯報》1953年2月27日，第6版。，這使得干部作為信訪工作執行者和被監督對象雙重身份的內在緊張性暴露無遺。于是，或明或暗的不作為、消極抵制就成為信訪工作中的突出問題。上述種種表明，信訪工作必須進行適當的現代轉型。

（一）喚醒信訪工作中群眾監督的主體意識

在具有濃厚“官本位”意識的基層社會中，人民群眾即使作為信訪工作的行動主體，長期扮演的也是信息輸入者、被救濟者的角色，且這種情況積重難返。如何喚醒群眾的監督主體意識？一般的教育和宣傳難以奏效，為此，中國共產黨借助政治運動來對群眾進行相應的政治訓練。正如有學者所指出的，“改革開放前，群眾運動是國家治理的慣常方法。每當中央發動群眾運動時，信訪制度就會被推向運動的一線”[1]田先紅、羅興佐：《“群眾”抑或“公民”：中國信訪權利主體論析》，《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2016年第5期。。特別是在“新三反”運動中，群眾的監督主體性意識有明顯提升。

毛澤東為這次運動親自起草了《反對官僚主義、命令主義和違法亂紀》的黨內指示。在指示中，他要求各地“在一九五三年結合整黨建黨及其他工作，從處理人民來信入手，檢查一次官僚主義、命令主義和違法亂紀分子的情況，并向他們展開堅決的斗爭”[2]中共中央整黨工作指導委員會編：《毛澤東同志論黨的作風和黨的組織》，〔北京〕人民出版社1984年版，第120頁。。因此，該運動除延續“三反”運動反官僚主義的主題之外，特別聚焦于人民來信、來訪工作，可以說是一場信訪工作的專項整治運動。運動期間，各級政府部門被要求“選擇人民群眾所揭發的一些嚴重的違法亂紀的官僚主義案件，特別是那種打擊批評者的官僚主義案件，進行認真的處理，并在報紙上公開揭露，以引起干部的嚴重警惕，以鼓舞群眾大膽揭發，以開展批評與自我批評特別是自下而上的批評”[3]《密切結合當前各項工作堅決開展反官僚主義斗爭》，〔北京〕《人民日報》1953年1月13日，第1版。。

據此，“新三反”運動形成了一套完整的信訪整治思路，即抓典型、擴大影響、集中整治。聞名滬上的“梅芳庭事件”的發展即完整呈現了上述路徑選擇。梅原是上海公交公司的一位站務員，因寫信批評公司和新市區干部的官僚主義作風，遭到相關領導干部的打擊報復。本人不僅被開除了，還被污以政治犯，無端被扣押了104天。此事曝光后，市政府將其復職，并對“犯錯誤的人員予以行政處分，代理區長柳惠撤職，其余有的記過，有的警告”[4]《梅芳庭事件得到正確處理》，〔上海〕《新民晚報》1952年12月15日，第2版。。作為信訪工作治理的典型，該事件為各主要媒體普遍報道，引起群情激奮，市政府借機在全市范圍內掀起新一輪的反官僚主義運動。

經過多輪類似訓練，群眾監督的主體意識廣泛覺醒。與此同時，政府也努力開辟各種有效渠道保障這種主體意識不至于隨著運動結束而淡化，例如，充分發揮媒體的作用。除及時報道以及追蹤報道信訪重要事件，《解放日報》《文匯報》《新民晚報》均常設諸如“讀者來信”“讀者投函”“讀者來信綜述”等欄目，刊登各類群眾來信。這些常態化設置，一方面打破了干部對來信來訪的專屬處置權，保護了群眾監督的積極性，另一方面，群眾來信搭載大眾媒體，提高了群眾監督的威懾力。例如，在處理“黃逸峰事件”[5]此事還驚動了毛澤東并得到他的親自批示，“黃逸峰事件”因此被當作壓制群眾批評、打擊報復的典型。《解放日報》《人民日報》對此事均有披露，因成為著名輿情事件，對黃逸峰的處理難免失之過嚴。1956 年，黃逸峰被重新批準入黨。后，從1953年1月21日到30日十天內，解放日報社收到的讀者來信即有6000余件，較平時增加一倍[6]《中共中央華東局召開匯報會議 檢查處理人民來信來訪的工作》，〔北京〕《人民日報》1953年2月23日，第1版。。

群眾監督的主體性意識不斷提升后，信訪制度建設有了明顯進展。據統計，1952年1月至8月，中共上海市委辦公廳每月平均收到人民來信98件，9月至12月每月平均為128件，到了1953年，平均每月來信增至280件；黃浦區與市人民檢查署所收人民來信，1953年比1952年每月更是增加了四倍[7]《處理人民來信工作有很大進步》，〔上海〕《文匯報》1953年4月3日，第2版。。華東局書記饒漱石在“三反”運動初期，也每天親自檢查來信情況，批辦重要信件[1]《各地各級人民政府應更加重視人民來信來訪》，〔北京〕《人民日報》1953年1月19日，第1版。。在此氛圍下，不少單位的領導干部開始重視這一工作，除親自批辦重大案件外，也定期接見來訪群眾[2]《上海市各機關團體在深入展開反官僚主義斗爭中處理人民來信工作有很大進步》，〔上海〕《文匯報》1953年4月3日，第2版。。不少單位清理了積壓的來信，重新清理了處置不當的案件。據統計，1953年上半年，輕工業部華東辦事處的人民來信來訪案件中，結案者427件，未結案者僅21件。未結的多屬案情較為復雜，牽涉單位較多，無法及時處理之案[3]《中央人民政府輕工業部華東辦事處關于1953年上半年處理人民來信工作總結報告》，上海市檔案館A48-1-9-61。。另據統計，1954年前九個月，搬運工會上海市委員會各部、區共有交辦的群眾來信來訪案件1031件，未結案者僅44件[4]《一九五四年上海市區二級機關處理人民來信（來訪）情況年終統計表》，上海市檔案館C41-2-253。。

（二）強化自上而下的干部監察

列寧說，“如果我們黨沒有極嚴格的真正鐵的紀律，……那么布爾什維克別說把政權保持兩年半，就是兩個半月也保持不住”[5]《列寧選集》第4卷，〔北京〕人民出版社1987年版，第180頁。。“梅芳庭事件”說明，喚起群眾的干部監督主體性意識不難，難的是如何防范干部利用公權打擊“意見者”，而確保黨內紀律的嚴肅性關鍵還在于開展干部監察。

早在延安時期，中國共產黨就有意識地通過人民來信、來訪工作達成此項目的。1942年6月，陜甘寧邊區政府發布了《關于派公正干部切實調查群眾控告案件的命令》。1945年9月，邊區政府又發布《令各縣政府對人民控告干部的案件應及時認真負責處理》[6]楊永華：《中國共產黨廉政法制史研究》，〔北京〕人民出版社2005年版，第234頁。。此后，處理群眾來信的原則、基本流程和相關責任也逐漸明確。中華人民共和國成立后，各級人民監察機關陸續設立，監察工作的制度建設隨即展開。1952年8月26日，政務院發布了《關于加強人民監察通訊員和人民檢舉接待室的指示》，要求“在縣（市）以上的各級政府機關、企業部門和人民團體里面，都要根據實際情況普遍發展人民監察通訊員，他們的主要職責是調查政府機關、企業部門的工作人員有沒有貪污、浪費、官僚主義的現象”[7]新華社：《中央人民政府政務院關于加強人民監察通訊員和人民檢舉接待室的指示》，〔上海〕《文匯報》1952年8月26日，第2版。。

然而，人民監察，即群眾性干部監督說到底是一種自下而上的監督。在社會實踐中，平級監督尚難開展，越級監督則常常徒具形式。鑒于1952年以來信訪工作中已經暴露出這類問題，當年11月，華東軍政委員會發布《關于加強處理人民來信與接見人民工作的指示》，其中明確規定，凡未制定專人負責或未建立各項工作制度的，應迅速制定專人負責并建立登記、研究、轉辦、檢查、催辦與定期總結等必要制度；已制定專人負責及建立以上工作制度的，則應注意考核干部的工作情況，加強領導，提高工作效率[8]《華東軍政委員關于加強處理人民來信與接見人民工作的指示》，〔上海〕《文匯報》1952年12月15日，第1版。。該指示顯然意在通過加強對信訪工作績效的監督和考核，強化自上而下的干部監察。

1953年4月，上海市委進一步發布《關于加強處理人民來信工作的暫行規定》。《暫行規定》不僅加強了信訪的過程管理，也使得目標管理更為明確。例如，規定要求“各單位必須迅速建立和健全處理人民來信的登記、轉辦、催辦、匯報、檢查總結、統計等制度，做到案案有結果、件件有著落”。為了防止推諉、拖延問題，規定明確要求信訪中的一般性案件必須在“二星期內處理完畢”，不能在規定期內完成者還需說明原因。此外，規定還要求各區委每兩月必須將人民來信做一小結，并報告市委；對于不執行上述規定者，嚴重者予以紀律處理[9]《關于加強處理人民來信工作的暫行規定》，〔上海〕《文匯報》1953年4月3日，第2版。。此后，政府機關、企業部門、人民團體中人民監察工作普遍展開。僅1953年上半年，市人民監察員直接送到監委的重要案件就有449件[1]《本市人民監察委員會舉行通訊員大會》，〔上海〕《文匯報》1953年6月29日，第2版。。

《關于加強處理人民來信工作的暫行規定》還為自上而下的干部監察提供了制度保障。如規定要求，“凡控告市級機關部、局處長以上，區級區委委員，正副區長以上干部的案件，如系黨員，由市委紀律檢查委員會統一處理，非黨員由市人民監察委員會統一處理；控告一般黨員干部，由其所屬黨委處理，非黨員一般干部由其所屬行政領導負責處理”[2]《關于加強處理人民來信工作的暫行規定》，〔上海〕《文匯報》1953年4月3日，第2版。。這種上級機關逐級監察下級機關的做法，從制度上打破了信訪工作中平級監督無力、越級監督無效的僵局。至此，信訪工作中干部監察功能切實得以強化。

（三）以常態化的檢查制度代替運動式的集中整治

中華人民共和國成立初期，信訪制度建設的現代轉型不可避免地要經歷一個新舊雜陳的過程。譬如，無論是激發群眾監督干部的主體意識還是強化自上而下的干部監察都慣常借助于政治運動。運動式的集中整治，固然能使信訪制度建設出現明顯進展，卻也伴生了各種問題。

除了旋起旋落，形式主義也是運動式治理的突出弊病。例如，“新三反”運動期間就出現這類現象：運動中，各種表面文章層出不窮，運動過后，干部依舊我行我素、敷衍塞責；有干部將處理人民來信當作“收發性質”的工作，既不布置任務更不檢查驗收，有的干部雖口頭表示重視，實則沒有任何具體行動；有的職能部門不僅人數有限，能力也不足；有些信件必須專案調查，能配備的干部卻很少；有的信訪組織早就提出增加干部，但上級一直未予以解決[3]《處理人民來信工作有很大進步》，〔上海〕《文匯報》1953年4月3日，第2版。。

實踐表明，在信訪中“加強督促檢查是防止和克服拖拉積壓等官僚主義現象的有效方法”[4]《本局一九五四年度人民來信來訪工作總結》，1955年，上海市檔案館B59-2-47-116。。1952 年9、10 兩月，市委、市人民政府及各人民團體的領導機關，曾全面深入地檢查市、區級各機關、團體處理人民來信的工作[5]《各地各級人民政府應更加重視人民來信來訪》，〔北京〕《人民日報》1953年1月19日，第1版。。1953 年2 月底和3 月中旬，上海市更是先后召開了三次處理人民來信工作會議。通過集中匯報的形式，市政府對市區兩級機關團體處理人民來信工作情況進行了檢查。在檢查進行過程中，信訪工作積壓的情況即有明顯改善。1953年第一季度，市民政局共收到來信1212 件，按時處理的1196 件，未處理的僅占1%；工商局每一封信件的處理，最快一天，一般不超過七天，處理信件占收信數的90%以上[6]《處理人民來信工作有很大進步》，〔上海〕《文匯報》1953年4月3日，第2版。。

表1 上海市靜安區委二級機關處理人民來信（來訪）情況月報表（1954年）

由表1 可見，市區二級機關處理人民來信（來訪）的情況也保持了良性發展的態勢。據1954 年底的統計顯示，當年共處理案件1249件，結案1166件，另有轉出處理結案63件[7]《一九五四年上海市區二級機關處理人民來信（來訪）情況年終統計表》，上海市檔案館C41-2-253。。具體到各區，信訪案件的積壓率也保持在合理的范圍之內。這說明，常態化的檢查制度克服了干部在處理信訪工作中可能存在的形式主義，促成了信訪工作在制度建設方面的實質性進展。

至此，憑借喚醒信訪工作中群眾監督的主體意識、強化自上而下的干部監察、以常態化的檢查制度代替運動式的集中整治，上海信訪工作完成現代轉型，信訪工作的功能也從主要側重于政治溝通、權利救濟，轉向政治溝通、權利救濟和干部監督三大功能并重，信訪工作朝著人民監察制度邁出了關鍵性的一步。

三、信訪工作現代轉型后政治社會效應的釋放

從1951年政務院下達信訪工作制度建設的指示開始，上海信訪工作在制度建設過程中經歷了一系列曲折探索，到1953年前后進行了現代轉型。最終，信訪工作從服務于革命動員需要為基本功能導向的制度安排，轉型為人民監察制度，日益發揮出預期的政治社會效應。

（一）通過現代轉型，信訪工作日益規范和完善

僅在1953年，上海市就陸續制定了《關于加強處理人民來信工作的暫行規定》《關于進一步加強處理人民來信和接見人民工作的補充決定》《關于加強接待人民和處理人民來信工作的幾項決定》《上海市人民政府接待室接待工作細則》等信訪政策規章。1955年9月，市人民委員會一步發布了《關于處理人民來信和接見人民工作的暫行規定》。伴隨著信訪法規的逐一落地和到位，上海地方的信訪工作實現了機構設置漸次完備、人員配置逐漸到位、工作流程日益規范。

例如，在人員配備方面，專職干部不僅陸續到位，且其社會構成有了較大提升。從市委辦公廳人民來信來訪室工作人員名單可以看到，該單位共有工作人員12 人，其中女性5 人；工作人員年齡在22～37歲之間，大多是中華人民共和國成立后參加工作的，文化程度較高，包括大學畢業1人、高中畢業3人，其余均為初中畢業或肄業，且清一色的都是中共黨員[1]《中共上海市委辦公廳人民來信來訪室工作人員名單》，1956年，上海市檔案館A2-2-137-69。。在這種情況下，信訪工作基本能夠遵循“條條有結果，件件有著落”的核心原則開展。

再如，工作流程方面，各個單位大都根據實際情況制定了規范的信訪工作制度。其中，“工商局規定每星期六下午由局、處長一級干部輪流接見人民，在處理人民來信工作中建立了三天一催辦、七天一檢查、半月造統計、月終作總結的制度”[2]《上海市反官僚主義斗爭取得巨大勝利》，〔上海〕《文匯報》1952年12月15日，第2版。。市、區各級信訪工作的規范化也使得信訪工作中存在的突出問題得到有效緩解，基本解決了人民來信嚴重積壓的問題，基本解決了市區兩級機關工作人員中一些較為突出的漠視群眾疾苦的官僚主義問題[3]《有計劃有步驟地在全市展開反官僚主義斗爭》，〔上海〕《文匯報》1953年1月27日，第1版。。據統計，1954年上半年時間里，上海市總工會和十三個產業工會共收到群眾來信9125件（包括來訪），按期作結案處理的8251件，約占總數的90%[4]《上海軍需工業工會關于上總、軍需工會1954 年上半年處理群眾來信來訪工作總結及來信處理等文件》，1954年，上海市檔案館A39-2-429。。

（二）通過現代轉型，確保了信訪主要功能的正常發揮

在進行了初步的現代轉型之后，信訪工作的三大政治功能均正常發揮。以干部監督的情況來看，1953年上半年“新三反”運動期間，僅輕工業部華東辦事處就收到人民來信448件，其中，三、四兩月的群眾來信就比上年九至十二月的133件多出75%[5]《中央人民政府輕工業部華東辦事處關于1953年上半年處理人民來信工作總結報告》，上海市檔案館A48-1-9-61。。在市委的人民來信中，也以檢舉、批評、建議、反映干部政策執行情況的為最多。而在上海市總工會所收人民來信中，揭發工會干部壓制民主、對批評者實施打擊報復、強迫命令、違法亂紀的有712件[6]《處理人民來信工作有很大進步》，〔上海〕《文匯報》1953年4月3日，第2版。。上海市電力公司軍事專員程萬里貪污枉法，就是經群眾檢舉而被處理的[1]《普遍認真檢查人民來信的處理工作》，〔上海〕《文匯報》1952年12月16日，第4版。。

除了干部監督，信訪的權利救濟功能也得到正常發揮。由于中共中央始終強調“用各種方法處理人民來信，都必須注意盡可能利用人民來信來幫助解決生產和其他當前工作中的問題”[2]《把處理人民來信工作向前推進一步》，〔北京〕《人民日報》1953年11月2日，第1版。，上海自被接管以來就特別關注信訪中的民生問題。例如，1951年市失業工人救濟委員會錯誤地限制和縮小登記和救濟的范圍，市委接到失業工人的反映后，隨即予以糾正[3]《普遍認真檢查人民來信的處理工作》，〔上海〕《文匯報》1952年12月16日，第4版。。1954年，市勞動局處理的8875件人民來信、40493件次人民來訪中，以勞動就業案件比例為最大。為此市政府開展專項整治，采取了包括深入貫徹勞動就業新方針、分類清理、切實減少失業人員數量等在內的措施。經過針對性的處理，到1954年10月以后，“有關這方面的來信來訪就普遍減少”[4]《本局一九五四年度人民來信來訪工作總結》，1955年，上海市檔案館B59-2-47-116。。

不可否認，上海的信訪制度即使經過現代轉型，也仍然存在各種不盡如人意之處。但鑒于其本身人口體量頗大，且社會階層分化嚴重、價值多元的情況也在短期內無法改變，因此，能夠在信訪基數如此之大的情況下，保持較高的案件處置率，確保信訪基本功能的正常發揮已屬不易。

四、 余 論

上海這類典型區域的實踐為全國信訪工作的制度建設奠定了基礎。1953年后，全國范圍之內的信訪工作均有明顯改觀。干部們對于人民來信、來訪所提出的案件都會進行檢查和處理，很少有人繼續將人民來信、來訪提出的問題當作“小事情”，不聞不問，任意推脫，甚至“一壓了之”[5]華東人民出版社編：《把處理人民來信工作向前推進一步》，〔上海〕華東人民出版社1953年版，第8頁。。1957年5月，第一次全國信訪工作會議形成了《中國共產黨各級黨委機關處理人民來信、接待群眾來訪工作暫行辦法（草案）》。11 月，在國務院舉行的第六十二次全體會議上通過了監察部關于監察機關的體制方案。隨后，周恩來簽發《國務院關于加強處理人民來信和接待人民來訪工作的指示》，這是繼1951年政務院頒布《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》之后，我國信訪工作史上第二部重要法令。至此，中華人民共和國現代意義上的信訪監察制度正式確立。

需要指出的是，1953年前后上海信訪工作的現代轉型只是初步的。隨著社會演進，干部監督問題又呈現出一些新的特征和表現形式，人民來信來訪的訴求也更加多樣化、復雜化，信訪制度建設難免出現一些反復。例如，1956年上半年，上海一些單位又出現了積壓、草率轉移、拖延處理、推諉來信來訪等情況[6]《上海市第二重工業局1956年上半年處理人民來信的情況小結》，1956年，上海市檔案館B4-1-85-35。，全國的情況亦是如此。1957年信訪工作第二部重要法令公布后，不良傾向得到糾正，信訪量隨之下降。然而，自1961年起，由于社會主義建設出現波折，信訪量經過三年的回落再次出現猛增態勢，乃至出現集體上訪、鬧訪的現象[7]刁成杰：《人民信訪史略：1949—1995》，北京經濟學院出版社1996年版，第164-165頁。。這些情況又促成1963年的《關于加強人民來信來訪工作的通知》和《國家機關處理人民來信和接待來訪工作條例（草稿）》的頒行。上述種種說明，信訪工作的現代轉型是一個持續性的制度建設命題。