淺論行政事業單位預算績效管理

■鄒霞

（蘭州廣播電視臺）

1 概 述

預算績效管理是注重支出結果，講求支出績效的預算管理新要求，要求將績效理念和方法融入預算管理全過程，以績效為核心導向，將績效目標設定、績效跟蹤監控、績效評價、績效結果運用貫穿于預算編制、執行、監督、考核和決算全過程。只有完善預算績效管理各個環節的管理流程，建立科學系統有效的績效監督機制和評價體系，才能解決預算管理中存在的問題，使財政資金達到聚力增效的作用。

2 行政事業單位實施全面預算績效管理中存在的問題

2.1 績效目標和指標設定及審核過程中存在的問題

2.1.1 績效意識不足，項目前期準備不充分，導致績效目標和指標設定缺乏合理性

績效目標編制前期應當對立項的必要性、投入資金的經濟性和規模、項目實施方案的可行性等事項開展事前論證和評估。我國大部分省市預算績效管理起步晚，實施時間短，管理人員績效意識薄弱，績效理念尚未牢固樹立，績效管理力量不足，一般情況下，在財政部門安排預算編制工作時才開始著手準備本部門預算和績效目標編制工作，時間上很倉促，導致項目立項依據不充分，質量可控性不強，相關資料不齊全，配套設施不完善，前置手續缺失。

2.1.2 成本控制和核算體系不完善，績效標準欠缺，導致預算績效目標不符合要求

預算績效目標是實施預算績效管理的源頭和基礎，是監控、評價預算績效完成情況的重要依據。多年來固有的經營管理模式和財務核算方式，導致絕大多數行政事業單位成本管理意識薄弱，成本管理制度缺失，成本核算體系不完善，在編制績效目標時沒有系統的績效參考標準。績效目標投入管理和產出指標目標值的測算不準確、不科學，數量、質量、成本、實效等方面達不到細化量化的要求，導致項目資金量與項目目標值不匹配，部門預算項目審核不通過不予安排或項目在實施過程中出現偏差，形成資金閑置或項目資金不足，影響部門整體績效完成。

2.1.3 業務部門與財務部門溝通不暢，導致預算績效設置不符合客觀實際，缺乏規范性和有效性

績效管理專業性、技術性較強，需要業務部門與財務部門之間具有良好的溝通和協調。部分行政事業單位缺乏信息共享機制，部門之間溝通不暢，甚至有些部門思想認識不足，片面認為預算績效目標編制是財務工作范疇，導致績效目標與實際業務不符，缺乏規范性和有效性。

2.1.4 績效目標審核方法單一，主觀性強

績效目標的審核包括項目概況、立項依據、項目設立的必要性、項目實施制度措施、實施計劃、績效目標和指標等方面的審核，是項目能否納入當年預算的前提，也是項目能否有效執行的關鍵。目前主要以財政部門和第三方審核為主，涉及各領域、各行業，業務量大，要求審核批復的時間又很短，加上沒有科學完善的信息系統和有效的數據支撐，很難在短時間內形成有效的審核結論。另外，第三方機構對各領域業務不熟悉，信息不對稱，主觀因素強，容易造成交叉重復的項目納入預算，難以達到客觀公正。

2.2 績效執行過程中存在的問題

2.2.1 監管措施和流程缺失，容易造成績效目標執行偏差

一方面，保證項目實施的制度、措施和流程缺失，沒有完善的配套設施和良好的部門溝通與合作，無法保證項目績效按照預期目標實施；另一方面，在項目執行過程中才發現績效目標中相關指標的目標值有誤，導致執行偏差。

2.2.2 績效運行跟蹤監控過程中存在的問題

績效目標執行過程中應當對績效目標完成情況、預算執行情況、資金使用情況、項目實施進度等事項進行跟蹤監控，一般采用單位自行監控和財政部門監控兩種方式。部分單位重投入、輕績效，管理制度和監控措施不到位，自我監控無法做到客觀公正有效。財政部門力量有限，對重點項目進行重點監控，未能做到全方位全覆蓋監控，監控力度整體不強。

2.3 績效評價和結果運用中存在的問題

2.3.1 績效評價方法有待進一步完善

績效評價和結果運用是預算績效工作的核心，具有承上啟下的作用。目前績效評價方法單一，具體指標不明確，可供單位借鑒的個性指標缺乏，評價結果中定性描述偏多，定量指標和有效數據欠缺，主觀性和片面性較大，客觀性和科學性不足，有效性和應用性不強。另外，各行業、各領域沒有形成科學有效的績效評價體系，缺乏橫向縱向可以比較的數據，信息系統不完備，導致績效評價結果可比性不強。

2.3.2 績效評價結果沒有得到良好運用

只有對績效評價結果進行科學的分析和研究，找出存在問題的原因和對策，才能不斷提升績效管理水平。績效評價結果僅僅作為界定預算績效完成情況的評價依據，沒有對其進行深入的分析和研究，達不到促進預算績效管理的長效效果。另外，沒有建立行之有效的制度支撐和激勵約束機制，責任難以有效落實，約束力不強。

3 預算績效管理的建議和措施

3.1 牢固樹立績效意識，加強績效監督問責，建立有效的激勵約束機制

明確績效管理權責，按照權責對等原則，政府主要負責人、單位負責人、項目負責人分別對本地區、本單位及所屬的預算績效承擔責任。將預算績效管理納入政府目標管理和干部考核體系，對預算績效項目實行終身責任制，讓“花錢必問效，無效必問責”成為常態化。建立有效的激勵約束機制和問責制度，對績效好的項目給與有效激勵并優先保障，低效無效項目進行績效監督問責。加強宣傳力度，通過多種方式積極宣傳績效管理理念，讓更多的人認識到績效管理的必要性和科學性，樹立牢固的績效意識。

3.2 改變單一的績效審核和評價方法，加強項目集體論證，建立有效的項目評審機制，完善項目管理流程

無論績效目標審核，還是績效評價，都必須不斷進行創新，逐步達到橫向、縱向的信息可比性和分行業、分領域的績效指標體系。績效目標的編制和審核是項目能否納入當年預算的前提和關鍵，專業性強、業務復雜。組織專家團隊進行績效目標集體論證可以改善原來個人主觀因素較大的弊端，對交叉重復項目也能有效調整，可以更加客觀地對績效目標進行評價和論證。另外，建立動態的評價調整機制，對已納入項目庫、當年已完成的項目績效評價報告由專家團隊進行論證，對低效無效項目從項目庫取締，讓財政的每一份錢都能花在“刀刃上”。

3.3 加強監控力度，建立項目績效跟蹤機制

嚴格落實“預算編制有目標、預算執行有監控”的績效管理要求，動態監控財政支出進度，提高財政資金使用效率。形成政府監控、財政監控、審計監控、自行監控、公眾監控的有效跟蹤監控體系，對績效運行監控發現的管理漏洞和績效目標偏差，要及時通報并予以糾正，對達不到預期績效目標或預算執行偏差嚴重的，應暫緩或停止項目執行并報財政部門備案。單位內部應當加強內部審計、會計監督等力量，加強業務、財務、資產等信息的互聯互通，提升相關人員業務素質，建立有效的部門監督機制。

3.4 加大人才投入，建設高效的人才隊伍

預算績效管理專業性、技術性強，工作任務繁雜，不僅要有過硬的財務技能和素質，還必須具備較強的專業知識，熟悉預算管理流程，財政部門這方面的人才力量并不充足。一方面，通過專題培訓、資格認證、繼續教育等多種方式，提升政府績效管理人員和基層單位業務人員的政策理論水平和業務素質。另一方面，抽調各行業、各領域符合要求的專業人才組建績效管理人才庫，根據不同業務和領域的需要可以隨時組織績效目標審核和績效評價專家團隊，形成高效的評審力量。加強對第三方評審機構的審核和資格認證，促進績效管理水平不斷提升。

3.5 信息公開，讓更多的力量參與監管

完善信息平臺，建立信息共享機制，績效管理相關信息及時向社會公眾公開，實現信息資源共享。一方面使績效目標編制和績效評審有橫向縱向的數據可供參考和對比，提升科學化和信息化水平。另一方面，更多的力量參與績效監管，績效評價結果約束力逐步增強，形成全方位的監管機制和良性互動。