財政轉移支付規范目標的設置研究

■董波

（青島市市南區珠海路街道辦事處）

引 言

為了全面建設小康社會，中央與地方應完善公共財政體系，使人們個性化公共服務需求得以滿足。但是，為了實現財政規范化，各級政府在事權與支出責任方面應相互適應，促使財政轉移支付更加規范，逐漸緩解財政轉移支付規范層級偏低問題，明確轉移支付目標，促進國民經濟的穩健發展。

1 財政轉移支付規范目標設置的意義

該目標是指規范財政轉移支付行為的目的，是財政工作的核心內容。明確的規范目標可促進轉移支付功能的順利實現。從當前現狀來看，明確規范目標在多個方面具有重要意義，具體如下。

1.1 有助于規避基層財務風險

在分稅制改革實施背景下，由于受到多種因素影響，在一些地方貫徹落實不到位，加上事權下移、財權上收，導致地方政府在提供公共服務時產生沉重債務，使基層的財務風險增加，不利于治理體系的現代化發展。對此，確定轉移支付規范目標顯得十分重要，可使相關制度安排更加貼近主旨，朝著規范化、法治化方向發展，滿足目的性要求，達到事半功倍的效果。從該層面來看，規范目標的明確有助于基層財務風險化解與規避，為法治化發展打下堅實基礎。

1.2 有助于轉移支付功能實現

現階段，財政支付規范性較差，導致支付行為存在較大主觀性，甚至造成預算失控。對此，部分學者提出通過法律法規進行規范，并非單純的規章規范性調整，以此改善財政規范層級偏低問題，該主張有一定道理，但是與財政層級提升相比，更應明確規范目標，使轉移支付行為更加規范。從理論層面來看，部門規范性文件在實際應用中可能被“文件行政”所取代，但是規章文件對行政系統與人員來說具有較強的強制力，與行政立法相比更加便利，雖然存在一些隱患，但對規范支付行為具有一定成效。在此情況下，如若規范目標部明確，無論規范層級如何，制度設計均無法穩定實施，對轉移支付功能的實現將產生直接影響。

1.3 有助于轉移支付結構優化

在分稅制實施后，中央的財政撥款金額巨大，但是受多種因素影響，財政轉移支付的實效仍未顯著提升。對此，國務院提出提高一般性轉移支付的占比，將比例提高到60%，以此優化支付結構。但是，結構優化并非單純涉及到一般性與專項性兩種支付方式占比調整，還包括規范目標的設置，也就是在制度設計時，整體與部分各自賦予怎樣的目標定位問題，這不但影響支付功能的發揮，還對結構優化具有直接影響，可以說兩種支付占比的調整，是結構優化的關鍵所在，而規范目標的確立，是結構優化的實質要件，只有明確了規范目標，才可大力推動支付結構優化的完成[1]。

2 財政轉移支付規范目標設置的方法

針對一般性與專項性兩種運行機制，分別設置規范目標，前者為公共服務均等化，后者為特定政策目標，具體如下。

2.1 一般性規范目標

此種轉移支付類型是國家在客觀層面，對不同省市財政收支差額進行分析的基礎上，采取的規范化運作方法，將更多的財政資源投入到經濟落后的地區，以此縮小各地公共服務方面的差距，實現財政均等化。通常情況下，一般性規范目標是通過財政均等實現基本公共服務均等。對于基本公共服務均等的概念可從兩個層面理解。

2.1.1 基本公共服務

該項服務通過地區財政均等化而提供，居民對相應公共品進行消費，滿足自身的基本公共需求。對于居民來說，公共消費品具有同質性，不受居民遷徙和流動的影響，任何地區的居民都擁有相同的公共品消費，且涉及范圍相同，例如，無論居住在何種的居民都將面臨生老病死、衣食住行等問題，在參與社會活動的過程中，便涉及到公共服務供給與產品消費問題。部分學者提出，基本公共服務應涵蓋公民對公共資源的最低訴求，涉及到醫療、義務教育、社會保障、環境保護等多個方面。通過梳理可知，基本公共服務對任何地區的居民來說都具有同質性，是不可缺少的一部分。

2.1.2 均等化

在政府公共服務范疇中，均等化是公民公平權的直觀體現。長期以來，公民平等權只在私權領域中得到重視，在公權領域則受到忽視。事實上，平等權不但在市場經濟活動中適用，在公共物品享受方面也同樣適用。在日常生活中，無論公民的地位、地位、性別、受教育水平如何，也無論其所處國家是富裕或貧窮，都享有平等的基本公共服務權利。當今時代背景下，公民享有公平權十分重要。但是，“均等化”并非是完全的絕對，應將區域經濟發展情況、地區征稅需求、公共服務成本差異等因素考慮其中，使該項標準與社會發展水平相適應，并建立在一定的社會共識之上[2]。

2.2 專項規范目標

該項目標即實現特定政策的目標，為了滿足社會發展需求，國家站在全局角度進行分析，專門制定的財政資源配置相關制度，使宏觀調控手段在實踐中貫徹落實，主要包括以下兩項內容。

2.2.1 克服外溢性

對于地方政府來說，其提供的公共產品存在一定的外溢性特點，與受益性原則不符，也就是說公共物品的成本與獲取不相同?？紤]到經濟性因素，此類物品對地方政府的激勵性降低，進而影響當地居民對此類物品的使用。對此，中央應設置專項轉移支付資金，使公共物品的供給更加充足，克服外溢性因素的阻礙作用，使政府的供給積極性得到充分發揮。

2.2.2 促進公共事業發展

為了提高整體公共利益，中央會有目的、有意識的投入專項資金扶持公共事業，促進產業結構優化升級，使社會性公共投入的缺陷得以緩解，多個領域的公共物品供給得到平衡。從某種角度來看，是政府職能發揮的結果，與市場機制的效果相似，可彌補市場機制漏洞與缺口，促進經濟發展。在此過程中，中央還應根據實際情況，分擔地方政府的支出責任，也可以由中央政府獨自承擔，地方政府通過加強管理，促進效率提升。從本質上來看，促進公共事業發展是中央對地方公共物品供給短板的補救，通過優化財政資源配置的方式，使其滿足新形勢的需求。但是，在特定政策目標下，不但要克服外溢性，促進公共事業發展，還要確保狹義政策目標的實現[3]。

2.2.3 狹義政策目標實現

主要是指在克服外溢性、促進公共事業發展的情形以外，例如國家制定實施的西氣東輸、南水北調等大型民生工程，也可以是發生重大自然災害時，為貫徹落實國家發展戰略，確保生命財產安全，中央作為社會公共利益的代表者，通過劃撥專項轉移資金的方式，使特定政策目標得以落實。此外，此類目標還包括保障公共政策實施，例如，民族地區轉移支付、調整工資、農村稅費改革等等，這些均要求中央進行綜合考量后實施民族政策，確保地方大量公共服務供給，緩解因調整工資為政府帶來的財政壓力，使地方因稅費改革而減少的財政收入得以彌補，這些都需要貫徹落實相關政策，做好財政資源配置工作。

在實踐過程中，應制定實施宏觀調控政策，以財政資源為輔助，中央通過財政撥款的方式，監督地方的資金使用，以更加柔化的手段，實現宏觀調控的目標。專項資金在用途與應用領域等方面也受到限制，以中央政府的意象為準，體現出明顯的政策誘導性，而非強制性。地方政府對于專項資金的接受具有選擇權，如若選擇接受，則需要承擔公共政策貫徹落實的責任；如若選擇放棄，則無需承擔相應政策落實的責任，這樣可使中央與地方之間的關系得到有效維護，以免因信息不對稱等因素，導致中央宏觀調控落實時出現僵局或沖突[4]。

3 結 語

綜上所述，財政轉移支付的宗旨在于各級政府支出責任與事權相適應。對此，應明確規范目標，針對一般性與專項性兩種運行機制，分別設置規范目標，前者為公共服務均等化，后者為特定政策目標，二者不但相互獨立，還有所關聯，由此形成內在統一、協調清晰的目標體系。