大數(shù)據(jù)技術(shù)在預(yù)算績效評價中的實踐與思考

■張曉列

（廣東中煙工業(yè)有限責(zé)任公司）

1 大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用的必要性

2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，提出要健全預(yù)算績效標(biāo)準(zhǔn)體系，要創(chuàng)新評估評價方法，立足多維視角和多元數(shù)據(jù)，依托大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，提高績效評估評價結(jié)果的客觀性和準(zhǔn)確性。現(xiàn)階段，我國各級財政的績效評價主要以對項目的績效評價為主，對整體支出的績效評價相對滯后，“誰來評價、如何評價、評價結(jié)果怎么運用”的問題未能較好解決，同時分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次的核心績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系尚未很好的建立起來，評價有時缺乏可比性，導(dǎo)致評價結(jié)果的參考性和科學(xué)性不足。另一方面，我國對各級政府的績效評價主要采取自上而下的方式，工作存在一定滯后，可能會使過程控制有時流于形式，目前許多省市已開展了第三方績效評價工作，但不同評估主體之間信息共享不足，對評估指標(biāo)的設(shè)計亦可能存在不同傾向，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，不利于形成“全國一盤棋”的工作局面。從政府主體來看，日常工作涉及經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、就業(yè)、教育、醫(yī)療、文化、社會保障等多個領(lǐng)域，政府在信息資源獲取和信息的可靠程度上具有天然的優(yōu)勢。大數(shù)據(jù)技術(shù)具有大量、高速、多樣性等特征，能夠?qū)薮蟮臄?shù)據(jù)資源進(jìn)行專業(yè)化處理，提供基于數(shù)據(jù)來源的可視化分析和預(yù)測性分析，目前已在通信、醫(yī)療、零售等領(lǐng)域應(yīng)用并取得成功，其中大數(shù)據(jù)技術(shù)在今年的疫情防控工作中發(fā)揮了重要作用。依靠日常工作建立的大量數(shù)據(jù)樣本，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)實現(xiàn)數(shù)據(jù)增值，將在政府工作中發(fā)揮越來越重要的作用。

2 實踐與思考

目前，我國還處在逐步完善全過程績效管理體系的階段，對大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用還有待進(jìn)一步提升，同時也可能面臨著與地方治理理念、信息共享、責(zé)任落實、公眾監(jiān)督等方面的矛盾沖突需要解決，進(jìn)而為大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用提供有力保障。

2.1 地方治理理念

預(yù)算績效評價主要是對預(yù)算部門財政支出的有效性和經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行綜合評判。傳統(tǒng)的績效評價工作主要由被評價單位提供績效相關(guān)數(shù)據(jù)，評價單位通過抽樣調(diào)查、訪談等方式核實數(shù)據(jù)，從而得出績效目標(biāo)的考核結(jié)果，可能存在目標(biāo)設(shè)置不合理、過多依靠經(jīng)驗判斷、考核比較不科學(xué)等問題，同時地方出于穩(wěn)健或融資等需求，可能會出現(xiàn)人為更改數(shù)據(jù)的情況，為客觀真實開展預(yù)算績效評價帶來一定的難度。2015年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于運用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)對市場主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見》（國辦發(fā)〔2015〕51號），明確指出“充分運用大數(shù)據(jù)的先進(jìn)理念、技術(shù)和資源，是提升國家競爭力的戰(zhàn)略選擇，是提高政府服務(wù)和監(jiān)管能力的必然要求”。大數(shù)據(jù)技術(shù)已成為提高政府治理能力的重要手段，同時也使財政數(shù)據(jù)更加透明化。打破慣性思維，樹立正確的大數(shù)據(jù)治理觀，整合優(yōu)化公共資源，實現(xiàn)管理模式由粗放型、被動型向精細(xì)型、主動性轉(zhuǎn)變，也將是大數(shù)據(jù)時代的必然選擇。比如，浙江省臺州市積極運用大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，進(jìn)一步加強(qiáng)全市公共資源交易平臺建設(shè),實現(xiàn)政府公共服務(wù)全覆蓋、全聯(lián)通、全方位、全天候、全過程“五全服務(wù)”，讓公共資源交易既有“速度”又有“溫度”,企業(yè)獲得感明顯提升。

2.2 信息共享

預(yù)算績效評價的數(shù)據(jù)來源，在很大程度決定了評價結(jié)果的充分性和可靠性。政府工作通常涉及領(lǐng)域眾多，但跨部門之間的信息數(shù)據(jù)共享往往不充分，存在交換難、整合難、使用難的問題，使得績效評價有時只關(guān)注目標(biāo)的完成情況，忽略了投出產(chǎn)出之間的因果關(guān)系，以及流程之間的合理性和有效性。通過大數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺的建設(shè)，建立健全政府大數(shù)據(jù)采集制度，可以減少人為操作的因素，打破“信息孤島”，進(jìn)一步降低信息采集成本，為政府決策提供更真實的依據(jù)，也為預(yù)算績效評價提供高質(zhì)量的參考數(shù)據(jù)。比如，廈門市通過財政大數(shù)據(jù)建設(shè)，搭建財政綜合數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，為財政運行機(jī)制、內(nèi)控制度監(jiān)控、財政改革發(fā)展、財政政策創(chuàng)新提供決策支持，實現(xiàn)“五個”即時看，包括收入即時看、支出即時看、預(yù)算單位人、財、物即時看、財政庫款即時看、地方政府負(fù)債情況即時看，從而全面掌握財政資金撥付、使用情況，為財政預(yù)決算提供數(shù)據(jù)參考。

2.3 責(zé)任落實

隨著更大規(guī)模減稅降費政策的實施，政府過“緊日子”將作為財政工作長期堅持的基本方針。2019年，財政部將政府過緊日子作為預(yù)算編制的重要原則，明確一般性支出壓減比例，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管理，加大預(yù)算績效管理力度。實施減稅降費可能會造成部分地方財政收入的短缺，對地方的治理能力提出更高的要求。通過大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用，一是可以有效解決以往預(yù)算績效評價中橫向比較難、縱向比較難、評價標(biāo)準(zhǔn)不合理的問題，有助于量化績效考核指標(biāo)，落實政府責(zé)任；二是可以通過選取不同時間節(jié)點的績效數(shù)據(jù)進(jìn)行對比分析，有助于讓“花錢必問效、無效必問責(zé)”的績效管理機(jī)制充分發(fā)揮作用；三是可以及時發(fā)現(xiàn)問題，有利于堅持問題導(dǎo)向，引導(dǎo)政府更加注重保持與中央政策的一致性，正確處理好短期發(fā)展與長期發(fā)展的關(guān)系。比如，地方專員辦充分運用“大數(shù)據(jù)”分析手段，通過完善基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集、比對、搭建分析平臺、利用分析結(jié)果等方式方法，推動“靜態(tài)數(shù)據(jù)”向“動態(tài)信息”轉(zhuǎn)化，積極構(gòu)建“大數(shù)據(jù)”審核工作模式，在專項轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管工作中發(fā)揮重要作用。

2.4 公眾監(jiān)督

我國目前的績效管理體系仍不完善，預(yù)算績效評價多側(cè)重于結(jié)果考核，評價的滯后性不利于及時發(fā)現(xiàn)問題，而社會公眾往往更關(guān)注對過程的監(jiān)督，這對預(yù)算績效評價亦提出更高的要求。通過應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計，可以較好的實現(xiàn)內(nèi)外部對全過程進(jìn)行監(jiān)管的需求。一方面可繼續(xù)完善對項目管理的績效評價，將大數(shù)據(jù)延伸至項目的事前、事中、事后各階段，使造假難以實現(xiàn)，讓績效成果數(shù)據(jù)“自行說話”；另一方面要構(gòu)建更加科學(xué)合理的部門預(yù)算績效指標(biāo)分類體系，充分考慮投入產(chǎn)出之間的聯(lián)系性，為評價提供更客觀的“標(biāo)尺”，同時結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)形成良好的社會反饋機(jī)制，實現(xiàn)對預(yù)算部門整體支出的科學(xué)績效評價，進(jìn)一步提升社會公信力，營造良好的社會公眾評價氛圍。比如，貴州省貴安新區(qū)利用大數(shù)據(jù)管理扶貧信息，推進(jìn)扶貧信息的共享、共用、互通，精準(zhǔn)識別、動態(tài)管理扶貧對象，及時、準(zhǔn)確掌握新區(qū)貧困群眾的數(shù)量、貧困程度和致貧原因，實現(xiàn)科學(xué)化、規(guī)范化、動態(tài)化分類管理。

3 結(jié) 論

預(yù)算績效評價是推進(jìn)國家現(xiàn)代治理能力的內(nèi)在要求，大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用，可有效提高預(yù)算績效評價的科學(xué)性和有效性，但需處理好與地方治理理念、信息共享、責(zé)任落實、公眾監(jiān)督等方面可能存在的矛盾沖突，并進(jìn)一步完善預(yù)算項目評價和整體績效評價體系，充分發(fā)揮好預(yù)算績效評價的導(dǎo)向作用。