“飛地經濟”在跨區域幫扶中的應用
——關于深汕特別合作區的思考

■蔣文杰

（廣東海洋大學經濟學院）

1 “飛地經濟”的內涵

“飛地經濟”一詞為舶來品，英文譯為enclave economy。“飛地經濟”現象最早于1956年在Walter·Isard《區位與空間經濟學》中被描述。1992年，周敏定義了“飛地經濟”一詞：“飛地經濟”即相互獨立的、經濟發展存在差距的兩個行政區域打破原有的制度限制，并通過一定的合作機制，實現兩地經濟協調發展的一種經濟發展模式[1]15。隨著經濟的發展和區域發展失衡等問題的凸顯，“飛地經濟”一詞在2004年之后才開始在國內的政府文件、調研報告或者新聞報道被頻繁提起[1]。國內學者對“飛地經濟”的研究逐漸深入，但對“飛地經濟”的定義尚未形成統一認識，部分學者從“雙贏合作”“區域經濟發展”等不同視角對“飛地經濟”作了定義。

2 “飛地經濟”的理論基礎

2.1 區域比較優勢理論

“飛地經濟”在本質上為不同區域的分工與合作，區域比較優勢理論則能很好的說明這一現象。在該理論中，不同區域之間資源配置效益的差異是由區域間生產要素稟賦的比較優勢差異和區位間外部經濟的差異導致的。例如，改革開放后很長一段時間內的中國香港和內地，中國香港在資金、技術、人力資源等方面具有較大的優勢，而內地在土地、勞動力成本、政策等方面有著比較優勢。

結合比較優勢理論不難看出，“飛地經濟”的產生和實現就是資源稟賦不同但又互補的兩地通過分工合作實現共贏發展的一個模式。

2.2 區域經濟非均衡發展理論

在佩魯的理論中，經濟發展并不是在每個地區同步進行的，而是存在著一個所謂的“中心地”，某些增長勢頭較強的行業往往先從“中心地”開始孕育并成長，隨后輻射周邊。

在實際的經濟規劃中，出于經濟理性，往往會選擇某些地區優先發展，而其他地區由于資源稟賦等的不足，發展進程長期落后于較發達地區。在這一基礎上，人為的劃出一塊區域作為“增長極”，以“飛地經濟”的形式對欠發達地區進行輻射，是一種行之有效的方式。

2.3 區域治理理論

“飛地經濟”的發展模式畢竟超越了行政區劃的掣肘，但是問題也隨之而來：歸誰管？怎么管？管多少？以上問題若不能很好的解決，“飛地經濟”只能是一紙空談。因此，“制度”有必要引入經濟學的考量范圍。

“區域治理”旨在通過多元主體之間的如政府、社會組織和公民等的合作來縮小區域發展差距并最大化區域利益。在中國特色社會主義市場經濟中，政府承擔著經濟調節、市場監管、公共物品的提供和社會管理等的職能。而在“區域治理”中，參與主體通常不限于政府，各類的企業單位和公民團體也參與到了“區域治理”這一環節，政府不再唱“獨角戲”，多元主體的管理模式正逐漸鋪開。

在“飛地”中，“飛出地”和“飛入地”雙方在“飛地”的管理方面往往會出現權責劃分不清或者劃分不到位的情況，如此極易產生在某些事務上使得“飛地”成為“兩不管”地帶。另外，在“飛地”建設和運行初期，兩地政府職能發揮的潛力尚未得到完全釋放，在這一情況下便需要社會團體的協助來補上政府的缺位。

總的而言，“飛地經濟”是區域發展不平衡的現實條件下區域經濟理論和制度經濟理論相結合的具體范例。

3 “飛地經濟”在跨區域幫扶中的應用

在國內的具體實踐中，飛地經濟呈現出了“空間分離”“環境差異”“優勢互補”“產業關聯”和“合作共贏”的特征[2]，創造出了“飛出地主導”“飛入地主導”“雙方共管”和“多方參與”等模式。本節通過國內“飛地經濟”發展的實例說明其在經濟實踐中產生的緣由和在跨區域幫扶中的應用。

在一定的空間范圍內，經濟發達地區和不發達地區并存的情況是存在的。在“地理上的二元結構”理論中，經濟發達區域對經濟欠發達區域既有著“回波效應”也有著“擴散效應”，這使得兩類區域的經濟發展水平不斷被拉大。在我國的經濟建設過程中，形成了東部沿海地區向內地延伸的經濟水平由高向低的梯度差異。同時，各省內部區域發展不平衡現象也十分突出，以廣東省為例，2018年，珠三角地區創造了全省近80%的經濟總量，但其面積卻不到全省的三成。區域間發展不平衡的情況使得部分人民的發展利益得不到保障，更制約了地區內經濟發展潛力的發揮。在決勝脫貧攻堅、全面建成小康社會之際，如何保障廣大人民的發展利益、最大限度的挖掘地區發展潛力、促進經濟高質量協調發展成了必須要思考的問題。

現就“飛地經濟”的發展實例——深汕特別合作區做討論。

3.1 概況

2008年，深圳（汕尾）產業轉移園成立，以對口支援粵東，反哺革命老區和推動汕尾市經濟發展。2011年，深圳（汕尾）產業轉移園擴容升格為深汕特別合作區（下稱合作區）。合作區總面積合計463平方公里，海岸線長43公里，轄鵝埠、鲘門、小漠、赤石四鎮。在由產業轉移園向特別合作區轉變的過程中，兩地的合作也由單向的產業轉移和對口幫扶變成了兩地發揮各自比較優勢，共建共管、合作共贏[3]。

在區位選擇上，合作區位于粵港澳大灣區東部邊緣地帶，處在珠三角經濟群以及潮汕揭都市群之間的經濟洼地中，距深圳市區約120公里，距深圳市東緣約60公里，距深圳以西、珠三角腹地約200公里。

在交通方面，現階段，圍繞“三港四站”的交通樞紐配套體系、“四鐵五高”的外聯路網體系和“五橫六縱”的內部骨架網路體系，合作區內已有外聯交通線高速公路兩條、高鐵線路一條、國道一條，港口兩座、高鐵客運站一座，計劃建設次干路等級以上道路63條（段）、即將動工次干路等級以上道路25條（段）、在建次干路等級以上道路38條（段），道路建設總投資約1154億元。

在管理體制和組織架構上，2011年擴容升格后至2013年，作為廣東省委、省政府派出機構的合作區在經濟管理權限上擁有的管理權限為地級市一級；此后，兩地合作進一步深化，制度建設進一步明確，依托深圳、聯動汕尾，深圳與汕尾兩市分別遂行經濟建設和社會建設的職能；2017年，合作區進入了深圳全面主導的時期，合作區將作為深圳市的第“10+1”個區融入深圳乃至是大灣區的發展。

3.2 發展成效

項目建設成績斐然。截至2019年，合作區簽訂投資協議超過152個，意向投資額2963億元；已建成的投產項目10個，投資額超過100億元；引進騰訊云數據中心、華潤置地、顯控科技等重點企業和大批相關配套企業[4]。

區域規劃和發展方向明晰。區域內，將規劃引領、基礎先行、平臺帶動、產城融合作為發展思路，將“總部+基地”“研發+生產”“智慧+應用”作為發展模式，把區域劃分為東西南北中五大功能組團，建設囊括高端商務、科教研發、未來產業、新興海港貿易、先進制造、康養度假在內的產業新城。在未來，主動向粵港澳大灣區的建設靠攏，建設更健全交通基礎設施和人才流動機制，共享灣區紅利。

公共基礎設施建設不斷推進。合作區按照深圳標準、深圳質量、深圳速度來規劃建設社會公共基礎設施。在醫療方面，與北京大學深圳醫院簽訂了共建框架協議，深汕門診部的室外工程完工，其余部分有序推進；教育方面，大力引入優質辦學資源，規劃并建設幼兒園、九年一貫制公辦學校、高中、高校等，其中，南山外國語學校深汕分校計劃2020年9月開學；生活配套設施方面，創業村、職工生活中心、保障房、綠地等部分已完工投入使用[5]。

制度建設不斷創新。通過多年來的不斷實踐，合作區沖破傳統行政區劃的束縛，依托經濟發達地區的全面主導，借助社會團體的廣泛參與，為合作區的經濟建設和發展做制度保障。

國民經濟發展成就喜人，居民生活水平切實提高。見表格，自2017年合作區納入深圳統計范疇起，至2019年底，合作區的地區生產總值連年走高，2018年首超50億元人民幣。合作區四鎮生產總值占汕尾市生產總值的比重也由2017年的5.7%增至2019年第三季度的7.2%，占深圳市地區生產總值的比重也有所上升。在人口方面，2017年合作區常住人口7.5萬人，至2019年底，為9.4萬人，社會消費品零售總額突破10億元人民幣。經過數年的建設，合作區四鎮逐漸擺脫原有的以農業、林業、制鞋業為主的低經濟附加值的產業選擇，人力資源逐漸投向制造業及其上下游的配套產業。大量工人、工廠、企業的進駐為合作區注入活力，催生大批以餐飲、咨詢服務為代表的服務行業。土地整備計劃的推進以及經濟活力的提高催生了一批“先富者”，本地人均汽車保有量及商品房開發面積有相當的提升。

表1 近三年深汕特別合作區部分經濟指標

3.3 經驗總結

頂層設計，沖破行政壁壘。在傳統的經濟發展模式中，地方經濟的發展往往圍繞地方政府在行政區劃內通過吸引資本進入或鼓勵內部創新的形式開展，其發展方式往往局限于行政區劃內部。在合作區規劃之始，便受到了來自廣東省委、省政府甚至中央的關切，幾任省委書記都曾在合作區進行調研指導。在合作區的管理架構中，由廣東省委、省政府組成的合作區建設協調領導小組協調深汕兩市領導小組工作，并委托深汕兩市的市委、市政府組成合作區管委會統籌協調合作區建設。在中央和在省委省政府的關切和支持下，合作區克服傳統行政區劃帶來的不便，開拓進取，取得相當成績。

權責分明，引入多方管理機制。2017年9月，《深汕特別合作區體制機制調整方案》（下稱批復）由廣東省委、省政府正式批復同意，此后，深圳市有此前的管理經濟事務轉變為全面主導合作區經濟建設，首創“飛出地”全面主導之先例，作為“飛入地”的汕尾，則由管理社會事務轉為積極配合。體制機制的調整改變了合作區前期因兩地權責模糊而產生的一系列諸如項目建設進度緩慢等問題，合作區的建設由此步入“快車道”。此外，為解決公檢法等部門作為派出機構在合作區建設初期職能發揮不到不充分的客觀問題，為合作區經濟建設提供穩定的社會環境，合作區積極引入民間安保企業等參與社會治理。在保障合作區秩序和穩定方面，除政府外的其他團體發揮了極大的作用。

推進立法，保障合作區建設持續穩定向好。自2011年開始，省委省政府、兩市市委市政府及聯席會議出臺了一系列政策性文件，對合作區的體制機制和組織架構等方面做了明確的規定。目前，根據廣東省委、省政府《批復》精神，深圳市相關立法單位草擬的《廣東省深汕特別合作區條例》作為省級地方性法規將提請省人大進行立法程序。以上舉措，在不打破行政區劃的條件下，為合作區的有序建設發展做了立法保障。

緊跟時機，因地制宜，興造產業新城。2008年，廣東省推進“雙轉移戰略”，作為珠三角地區和粵東潮汕揭城市群之間的經濟洼地，合作區四鎮在空間距離、土地資源等方面擁有承接產業轉移的優勢，由此，掀開了合作區建設之路。根據2014年審議通過的《深汕特別合作區發展總體規劃（2015-2030）》，合作區將圍繞“一心、兩軸、三帶、四組團”開展云服務、高端制造、機器人等產業的發展，力爭更快的融入珠三角經濟圈、粵港澳大灣區和改革開放先行示范區的建設。

交通先行，完善基礎設施保障。基礎設施建設是吸引投資、促進經濟的保證。一方面，完善的基礎設施可以極大的降低企業入駐成本和生產經營成本，另一方面，大額的基礎設施投資對建設地的經濟拉動作用巨大。2013年，廈深鐵路建成通車，于合作區設鲘門站。自此，合作區納入深圳的一小時生活圈，實現人的同城化。2018年，深圳與合作區之間的城際大巴開始運行，實現了合作區到深圳的公路直達。高速公路方面，現階段，合作區外聯有兩條路線可用，未來將建設更多路線，實現貨物同城化。港口方面，合作區目前運營港口兩處、計劃開建空港一處。

多方鼓勵，促進人力資源流動和人才扎根。實現交通聯動，構筑一小時生活圈為人力資源的流動的提供了基礎。同時，為吸引人才扎根深汕，一方面，合作區為相關從業人員按深圳標準繳納社保，另一方面，開建一批保障房，保障外來人才的居住權利。

4 “飛地經濟”在跨區域幫扶過程中需克服的困難及路徑

4.1 “飛地經濟”在跨區域幫扶中面臨的困難

“飛出地”和“飛入地”之間的距離過遠。根據經濟地理理論，空間因素可作為商品屬性的一個變量納入均衡分析。在生產經營環節，“飛出”的企業往往會綜合考慮“飛入地”與其銷售市場和原材料市場的距離來決定是否“落地”。兩地之間過遠的空間距離會拉高企業的生產成本。因此，在政策鼓勵力度不足的情況下，過遠的“飛入地”對企業而言是沒有太大的吸引力的，企業“飛出”并“落地”動力不足。在2011年底之前廣東批準的34個產業轉移園中，“飛出地”與“飛入地”均在省內。

資源稟賦差異較大，基礎設施不完備。若要實現“飛出地”和“飛入地”之間的“拉鉤”，首要前提是二者在資源稟賦方面存在互補性。例如，土地資源較充裕的一方與技術條件較好但土地資源稀缺的一方合作。但是，在部分經濟欠發達地區，往往缺乏可供補充他方的資源稟賦。如，經濟落后的山區缺乏大規模工業建設所需的平整土地。因經濟發達地區的虹吸作用，經濟欠發達地區的勞動力資源外流嚴重。另外，基礎設施不完備仍然是制約“飛地”建設的一大障礙。高速公路網密度低、高速鐵路未運營、網絡基礎設施建設不完備等，如此均阻礙了一個地區發展“飛地經濟”。

政策意向不明確。一方面在于潛在的“飛入地”與“飛出地”之間的兩地政府缺乏合作意向。“飛地經濟”成本最低的實現方式是隨著產業梯度轉移的方向由近及遠展開，如此在中心城市的擴散效應下使用中心城市周邊的區域的較完善的基礎設施并且保證與市場的經濟聯系。如深圳企業的最佳“飛入地”應選擇在“深莞惠”城市圈內，但東莞、惠州不僅自身有較大土地需求，還在經濟主導權方面有著較強訴求，最終“飛入地”落地于汕尾[6]。另一方面，即使兩地成功完成了“飛地”的建設，但是，若缺乏長期的發展規劃和交流機制，“飛地”的建設終將陷入停滯。

4.2 “飛地經濟”在跨區域幫扶中的實現路徑

雖然“飛地經濟”在實現的過程中面臨著較多的挑戰和限制，但是，不可否認的是，與逐層的產業梯度轉移相比，“飛地經濟”的發展模式更容易實現地區經濟的跨越式發展。尤其在脫貧攻堅工作中，“飛地經濟”的實現就是樹典型、提短板。在雙方資源稟賦存在一定互補性的基礎上，“飛地經濟”可以通過以下方式實現：

4.2.1 省域內跨區域幫扶的開展

根據實際情況發展“產業轉移園”或“共建園區”。在經濟水平差異較大的兩地之間，“飛地經濟”的建設模式主要通過對口支援、單項的產業轉移實現。由“飛出地”轉移一部分“飛入地”缺乏的、但是對“飛入地”而言經濟效率較低的、勞動力密集型的產業，從而實現“飛出地”的產業結構升級和“飛入地”的基礎工業建設。

圍繞中心城市和交通線路，依托“點——線”最大限度發揮增長極對周邊的輻射作用。依托交通線路，將極大的節約企業的成本并保證企業與市場的聯系。同時，對中心城市而言，“飛地”的建設在根本上是再造區域增長極。新舊增長極之間必然形成相對的 “經濟洼地”，當增長極數量到達一定時，結合中心地理論，必將實現增長極的帶動作用對經濟欠發達地區的全覆蓋。

4.2.2 省際跨區域幫扶的開展

高層政策交流為先導，建立行之有效的雙邊交流機制。在省際幫扶的開展中，涉及的便是一個乃至多個省級行政權力的交流，為保證雙邊交流合作的高效，必須建設相應的省際交流機制。另外，兩省也需對“飛地”的管理機構賦予相當的管理權限，以保證當地經濟活動的開展。必要時，可借助更高一級的權力協調。如，在西部大開發戰略下，東部個別省份對西部省份的對口支援。

依托“省會經濟”和“縣域經濟”。就我國區域經濟發展的實際情況來看，需要省際跨區域幫扶的地區集中于中西部省份，部分省份地理環境惡劣，經濟狀況與發達地區有相當差距，交通等基礎設施建設深度不夠，如此一來，“飛地”的選擇不適合這些省份的鄉鎮和其他“短板”地區。因此，對于部分條件的確不完備、經濟發展水平較低的省份，“飛地”的選址可放在省會城市。通過提高省會城市的經濟輻射力度，配合地區產業轉移，間接實現經濟紅利對其他城市的覆蓋。另外，對具備一定基礎的省份和地區，可依托“縣域經濟”開展幫扶。縣是服務鄉鎮、溝通城市的有效環節，通過在縣這一級設立“飛地”，將有效實現點對點幫扶，最大限度地將發展紅利惠及欠發達地區地民眾，最大限度補齊區域經濟發展的短板。

加大政策傾斜力度，鼓勵企業入駐，建立人力資源流動機制。在省際幫扶環節中，缺乏的關鍵要素往往在于企業和人力資源，即存在企業不愿意去、人才不愿意去、不愿意留的情況。對此，“飛出地”和“飛入地”應加強合作，出臺相關政策，鼓勵并吸引企業的入駐，在稅收返還、土地價格、市場保護等方面給予適當傾斜；建立人才引進機制，降低落戶門檻，在房產、薪資、子女教育等方面給予引進人才以一定紅利傾斜，定期開展跨區域人才交流。

5 結 論

“飛地經濟”作為一種特殊的兩地合作經濟建設方式，具有巨大的優勢，但也有一定的局限性。但是，需要肯定的是，在全國范圍內和地區內面臨雙重區域發展不平衡的情況，“飛地經濟”作為產業梯度轉移的“好搭檔”，在樹典型、補短板方面有著極大的優勢。目前，“飛地經濟”的發展模式對我國大部分資源稟賦差、產業發展滯后、自然環境惡劣的多數貧困地區的經濟發展具有較強的指導作用。在未來，實現現行標準下的貧困人口全部脫貧、防止經濟欠發達地區返貧、助力區域經濟協調發展，“飛地經濟”大有可為。