基于PPP模式的項目融資及財務控制探討

■詹少欽

（廣州謝諾投資集團有限公司）

目前我國正在規劃新型城鎮化的發展模式，而外國的經濟改革成功案例顯示政府與資本合作模式是可行的。PPP模式可以為國家的經濟改革助力，加快城鎮化建設，實現合作多方的風險共擔、利益共享，私營企業進行公共基礎建設，政府進行結果評價與支付對價，促進公共利益的最大化[1]科學有效的利用PPP模式可以提高企業的執行能力，合理調度企業的投融資基金。PPP模式下，項目融資的流程與財務風險如何進行管控也是本文研究的話題。

1 PPP模式的應用價值分析

1.1 PPP模式概述及結構

PPP模式是基于平等協商市場化原則，以項目內容作為界限，政府與民營企業通過招標等形式進行階段性合作，風險共擔、利益共享。PPP模式的項目結構雙方主體為政府與社會資本，以公共事業項目為紐帶，政府進行風險轉移，企業實現發展。 此外，參與方除了投資者還會涉及承包商、供應商及運營部門等，部分企業資金不足還會涉及貸款機構。

1.2 PPP模式的應用價值

1.2.1 提高經濟、時間效率

PPP模式下的項目通過相互合作關系，提高公共項目建設的可行性及效率，促進生命周期的成本下降，在PPP合同約定中的多個成本均可以發揮民營企業的相對優勢，協調合作方的資源與利益，部分流程成本可能會存在略高一籌，但是整體成本效率是明顯高于民營或政府單方面進行項目建設的[2]。企業作為建設主導方，政府作為監督部門，可以加快項目的建設效率，縮短項目相關手續的辦理時間，企業自身為了實現運營，加快資金流轉也會嚴格監督進度，保質保量的情況下加快時間效率。

1.2.2 項目資金來源渠道的多元化，實現政府與民營的財務穩健

在某種程度上，PPP模式的引用，使得政府的責任與風險轉移，降低政府的債務風險與預算壓力，減少政府部門短期籌集資金的急迫感。同時因為PPP模式是有政府作為牽引者，讓社會民營資本進入公共項目的改造與運營，確定性與高質量的投資，形成的收益曲線相對明確，財務也會相對穩健。

1.2.3 實現公共設施及服務的高品質

參與PPP項目的民營企業具有豐富的經驗與先進的技術，對項目建設有相關的績效考核與質量評估，同時政府作為驗收方也會對項目質量標準進行評判，并根據合同規定進行扣減付款。這就意味著私營企業會為了滿足使用者及合作方的需求，提高公共設施的品質與服務,實現效益最大化。

1.2.4 有利于政府與民營企業、項目的健康發展

PPP模式下，項目的生命周期是由一個企業聯合體進行操作，多個參與者為了共同的利益進行資源整合，達到項目價值的最大化。當PPP模式的“高執行”與“優推廣”目標達到后，可以提高民眾的歸屬感，有利于政府部門的正面形象。同時也為企業帶來了穩定、長遠的投資機會，促進企業的發展與運營。

2 PPP模式的項目融資運作流程

基礎設施項目采用PPP模式需要按照《財政部關于印發的政府與社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》運作實施,財政部門作為第三方協調政府與社會資本之間的關系，項目分為政府發起或社會資本發起，并提交相關資料，財政部門對合作項目進行定性、定量評估項目的可行性及成本價值等。

2.1 政府選擇投資方或社會資本發起

PPP融資是一種以項目作為主體的經濟活動，根據項目產生的預期效益、政府政策扶持等措施進行融資安排。政府主導公共設施建設項目，會制定相關的方案，進行專家項目評估、政府批準等步驟后方可選擇合適的企業參與招標，制定符合項目建設標準的企業要求，并根據企業的規模、行業技術等多方面進行評估。此過程需要確保評估的保密性與公平性，對于投標企業的項目建設、財務狀況進行嚴格把關，項目投資方的貸款資金保障依靠自身資產與政府有限承諾，因此性需要從中選擇符合要求的高質量合作方[4]。社會資本篩選合作項目，以項目建議書的方式向政府傳遞合作意圖，政府進行專家會議論證，對財政能力進行初步評價，以及列出回報機制、風險機制的框架，并整合后提出參考意見，對項目進行評估完成后，送到政府機關進行審核批準，方可簽訂授權協議。

2.2 簽訂特許權協議

政府選定合作方后，即可推動成立政府授權參股的相關項目公司，并根據政府轉交的特許權協議進行職能分配，項目公司需要具有政府授權文件，方可與社會投資方進行意向談判，約定比例，明確各種采購、運作、監管等條款。特許權協議需要確定項目的內容、政府協助的權限等，需要將項目基本信息、權責、政府可協助范圍進行一一說明。PPP模式下，政府會適當給予企業政策扶持進行補償，包括稅收、優先權等，提高企業的項目建設積極性。

2.3 項目準備階段

由項目實施部門或機構進行項目相關資料的收集，并制定具體實施方案，包括概況、建設成本、運作模式、交易結構等。政府部門可成立專項部門，對項目進行監督、協調、評審，優化項目公司的審批流程，促進項目建設效率的提高。進行項目物資采購時需要按照國家規定標準實行。

2.4 項目建設過程

PPP操作流程可以促使私企參與項目的前期設計、可行性分析等工作中，實現項目建設的公開化與透明性，降低私企的投資風險。與此同時，私營企業將自身的先進技術與高效管理融入項目，實現項目的精細化管理與風險控制，保障合作雙方的收益。

2.5 項目移交與運營管理

PPP融資可以提高民營企業的項目參與度，降低風險。當完成項目建設，企業進行運營收回收益，特許權協議到期后，民企需要進行工作交接；而政府需要提供運程資金促使企業的資金回流，并起到較好的協調作用，促進民營企業及項目公司的平穩運營。項目移交需要根據合同約定的補償方式、移交方式等內容進行移交；同時需對項目的性能進行測試，不達標項目需要進行修理或更新，且移交過程需要委托相關的資產評估機構進行評估。移交完成后，需要對項目的成本、監管收益、可持續性及該模式的應用進行績效評估，作為日后政府與社會資本合作的參考依據。

3 基于PPP融資模式企業進行項目財務控制

3.1 財務風險類型

PPP融資模式中，出現資金斷層將會嚴重影響項目質量。因此，在PPP融資模式中，需要格外關注財務風險，而目前的項目建設財務風險類型過多。

（1）融資風險：即企業的償還貸款能力，也是項目運作的基礎。企業可以采用股權投資進行融資，憑借特許權協議進行貸款，而銀行需要進行能力評估，融資風險一旦出現，將會造成工期的延誤，收益也會受到影響。

（2）建設風險：即企業建設項目的流動資金充足，在建設期間，銀行進行貸款環境收緊，容易造成民企的資金鏈斷裂，同時也容易發生成本超支風險。PPP項目建設工期較長，因為氣候、政治等因素造成建設期限超出預算，也會造成建設成本的提高。

（3）運營風險：企業與政府合作是為了實現雙贏，建設風險的增加將會造成運營成本的上漲，而運營期間政府進行政策控制調整稅率，企業無對應的稅收優惠也將會造成企業的運營風險。

3.2 PPP模式的財務控制

3.2.1 控制PPP模式的融資風險

第一，在進行項目投資前，企業需根據自身發展及市場等因素，分析項目的可行性，實施嚴格的財務戰略，做好資金投入的預算與預期收益評估，合理分配各項目的資金投入，實現融資資金的平衡。第二，需要政府對投資方更嚴格的評估及管理，雙方均需要規范自身的行為與工作，促進項目成本的有效控制，實現預算管理的高質量。

3.2.2 降低PPP模式的建設風險

第一，科學管理項目建設的資金，防范成本超支風險，促進項目資金的利用率提高。建設前需要與政府進行溝通，制定成本變動造成的成本超支條款；企業工作人員根據政策與項目、市場波動進行最優預算規劃，而建設中也需要根據該預算標準進行資金管理。第二，增加流動資產，減少流動負債。將閑置資產作為項目的現金流，同時在項目前的貸款應該選擇長期多貸款，短期少貸款的模式，減少入不敷出或項目破產的現象，實現項目的穩健發展。

3.2.3 降低企業運營風險，實現資金回流

第一，進行風險合理分配，PPP的延期由建設企業負責，運營風險由運營企業負責，需要制定合適的合同進行風險分配，提高項目的風險可控性。第二，提高營業收入，PPP模式項目為公共設施，暴利經營不可取，因此需要提高項目的業務量，即提高項目的使用率。第三，簽訂協議，在企業未完成業務量的時候，政府可進行資產回購，降低運營風險。

3.2.4 建立完善的風險防控體系

PPP模式的應用周期長、涉及多個利益相關體，因此需要眾人加強風險意識，對項目全生命周期容易出現的風險進行分析并防控；完善企業的內控制度建設，本著成本效益原則，通過內控進行成本降低；加強企業預算管理，全方位的考察項目，與企業的未來發展的協同作用，編制科學的預算計劃；建立項目相關監管部門，通過對各流程的嚴格監管，實現風險管控目的。

4 結 語

新經濟模式下，PPP模式成為現階段政府建設基礎設施的有效融資模式，不僅能夠緩解政府的財政負擔，減少政府的工作量，更能夠促進社會資本的發展，提供更多項目平臺，發揮自身優勢，達到互惠互利的局面。然而，周期長的PPP模式也帶來了財務風險，因此有必要對項目全生命周期進行財務管控，通過合理的預算等手段進行成本降低、防控項目風險，促進我國的城鎮化建設及公共設施的蓬勃發展。