淺析加強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理

■劉文輝

（河南安陽(yáng)市行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)中心）

1 引 言

近年來(lái),行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理力度不斷增強(qiáng),工作成效逐步顯現(xiàn),尤其是在2016年行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查工作后,各部門(mén)單位清理、核實(shí)工作陸續(xù)完成,賬外資產(chǎn)規(guī)范入賬,行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)安全性和完整性得到進(jìn)一步保障。同時(shí),我們也清醒地看到,行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理還仍然存在一些亟待解決的突出問(wèn)題。

2 行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理存在的主要問(wèn)題

2.1 管理制度存在缺陷

行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理情況復(fù)雜、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng),要求配套較高層級(jí)、較為完善的管理制度體系。目前,行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)最主要的管理制度為《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》(財(cái)政部令第35號(hào))和《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》(財(cái)政部令第36號(hào)),于2016年7月1日施行。隨著公共財(cái)政管理體系的不斷深化，“兩令”在內(nèi)容及管理手段方面逐漸暴露出短板和不足之處，已不能適應(yīng)實(shí)際管理工作的需要。在我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理制度體系中,企業(yè)資產(chǎn)、自然資源資產(chǎn)都有國(guó)家層面的法律法規(guī),行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理的法律法規(guī)層級(jí)已不能適應(yīng)新形勢(shì)下加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理的要求,迫切提高法律法規(guī)層級(jí)。

2.2 資產(chǎn)管理與預(yù)算管理沒(méi)有充分結(jié)合

就當(dāng)前的資產(chǎn)管理現(xiàn)狀來(lái)看，資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合不夠緊密，甚至脫節(jié)也是一個(gè)主要的原因。資產(chǎn)管理與預(yù)算管理是構(gòu)成公共財(cái)政管理的重要內(nèi)容，資產(chǎn)管理與預(yù)算管理也是行政事業(yè)單位管理的主要部分，但是一般單位習(xí)慣性以預(yù)算資金為基礎(chǔ)進(jìn)行管理，而資產(chǎn)管理往往會(huì)被忽視，單位編制資產(chǎn)配置預(yù)算過(guò)程中缺乏科學(xué)性與民主性，資產(chǎn)配置預(yù)算不透明、不詳細(xì)、不精準(zhǔn)，績(jī)效管理理念淡薄，甚至存在部分人員以權(quán)謀私現(xiàn)象，造成資產(chǎn)浪費(fèi)、流失的概率大大增加。另外，在國(guó)家財(cái)政管理層面，管理機(jī)制不完善，職責(zé)分工不明確，資產(chǎn)管理與預(yù)算管理缺乏有效的結(jié)合，以控制資產(chǎn)的支出為主，不重視存量資產(chǎn)狀況，這就導(dǎo)致預(yù)算部門(mén)預(yù)算編制較隨意以及資產(chǎn)配置分布不均等問(wèn)題的出現(xiàn)。

2.3 資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)及人員設(shè)置缺位，實(shí)物管理混亂

部分行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不到位、資產(chǎn)管理職責(zé)落實(shí)不到位、資產(chǎn)管理人員配備不到位,存在“重資金、輕資產(chǎn)”“重購(gòu)置、輕管理”的思想，沒(méi)有切實(shí)承擔(dān)起國(guó)有資產(chǎn)管理的主體責(zé)任,沒(méi)有真正發(fā)揮在資產(chǎn)管理中的應(yīng)有作用。資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理即有相互聯(lián)系又相互制衡，在一些單位由于資產(chǎn)管理意識(shí)淡薄，形成單位的資產(chǎn)管理，就是財(cái)務(wù)管理，財(cái)務(wù)管理就是會(huì)計(jì)崗位管理的習(xí)慣。由于會(huì)計(jì)人員即管賬又管物并不符合內(nèi)部控制的要求，還會(huì)因思想意識(shí)、工作繁忙等原因而疏于實(shí)物管理。資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)及人員設(shè)置缺位極易造成資產(chǎn)實(shí)物管理混亂、賬實(shí)不符、資產(chǎn)設(shè)備維護(hù)不當(dāng)，存在國(guó)有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)，亟需設(shè)置資產(chǎn)管理專(zhuān)職機(jī)構(gòu)和人員。

2.4 資產(chǎn)管理內(nèi)部控制缺失

一些部門(mén)單位忽視內(nèi)部控制體系建設(shè)，制度形同虛設(shè)，缺乏有效監(jiān)管，資源浪費(fèi)、資產(chǎn)流失、毀損、被盜現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。主要表現(xiàn)在：資產(chǎn)管理職責(zé)不清，沒(méi)有細(xì)劃歸口管理部門(mén)及人員，沒(méi)有明確資產(chǎn)的保管和使用責(zé)任；資產(chǎn)領(lǐng)用、發(fā)出缺乏嚴(yán)格登記審批制度，沒(méi)有建立定期盤(pán)點(diǎn)制度，部分人員鑒于單位在內(nèi)部控制上存在漏洞，長(zhǎng)期無(wú)償占有單位的貴重財(cái)產(chǎn)，甚至當(dāng)調(diào)離本單位時(shí)也不歸還；沒(méi)有按照國(guó)有資產(chǎn)管理制度有關(guān)規(guī)定辦理資產(chǎn)的處置、出租出借、對(duì)外投資等業(yè)務(wù)，而是對(duì)國(guó)有資產(chǎn)隨意處置，不辦理審批、備案手續(xù)，甚至利用職務(wù)之便，把單位的國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行低價(jià)出售，對(duì)單位商鋪、閑置房產(chǎn)不進(jìn)行公開(kāi)招租，廉價(jià)出租，免費(fèi)出借；資產(chǎn)日常維護(hù)不當(dāng)、長(zhǎng)期閑置導(dǎo)致資產(chǎn)使用年限減少，使用效率低下。

2.5 資產(chǎn)核算管理有待規(guī)范

資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理相輔相成，密不可分，通過(guò)加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理來(lái)規(guī)范資產(chǎn)管理，通過(guò)完善資產(chǎn)管理來(lái)鞏固財(cái)務(wù)管理。當(dāng)前，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力參差不齊，不能完全適應(yīng)信息化時(shí)代的辦公要求，存在資產(chǎn)會(huì)計(jì)核算不及時(shí)、不規(guī)范現(xiàn)象。如：對(duì)固定資產(chǎn)的概念不清晰，已投入使用的建設(shè)工程長(zhǎng)期不轉(zhuǎn)入固定資產(chǎn)進(jìn)行核算管理，采購(gòu)的資產(chǎn)符合固定資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，卻直接以費(fèi)用列支；已被拆遷征用的房產(chǎn)土地，房改出售給職工的的房產(chǎn)，長(zhǎng)期掛賬不按程序進(jìn)行賬務(wù)處理，虛增國(guó)有資產(chǎn)；對(duì)應(yīng)收賬款等往來(lái)款項(xiàng)長(zhǎng)期不進(jìn)行清理，導(dǎo)致清理難度加大，甚至形成呆賬死賬，造成國(guó)有資產(chǎn)流失。隨著政府會(huì)計(jì)制度的頒布實(shí)施，又進(jìn)一步將公共基礎(chǔ)設(shè)施等行政事業(yè)性資產(chǎn)納入行政事業(yè)單位核算的范圍，但由于長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施等行政事業(yè)性資產(chǎn)未入賬核算或未恰當(dāng)核算，以及相關(guān)法規(guī)制度不健全等原因，目前仍存在部分資產(chǎn)分類(lèi)及核算范圍不清晰、存量資產(chǎn)入賬方法操作落地難等問(wèn)題，影響到政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度的有效實(shí)施。

3 行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理優(yōu)化措施

3.1 完善資產(chǎn)管理體制

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，保障行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理有章可循、有法可依，盡快提升行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理法律法規(guī)層級(jí)，將部門(mén)規(guī)章上升為層級(jí)更高的法律法規(guī)，以此理順管理體制、明確權(quán)責(zé)關(guān)系、強(qiáng)化管理意識(shí)，完善制度體系。以此為綱領(lǐng)，緊跟社會(huì)和財(cái)政改革的發(fā)展，創(chuàng)新管理模式，扎緊監(jiān)管制度籬笆,不斷健全完善資產(chǎn)配置、使用、處置、收益管理、監(jiān)督管理等配套制度體系，推進(jìn)資產(chǎn)管理規(guī)范化、制度化、信息化，保障行政事業(yè)單位高效履職和促進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。

3.2 推進(jìn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合

推進(jìn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的機(jī)制，以財(cái)政部門(mén)的預(yù)算改革為重點(diǎn)，嚴(yán)格資產(chǎn)配置程序和標(biāo)準(zhǔn)。財(cái)政資產(chǎn)管理部門(mén)和預(yù)算管理部門(mén)在資產(chǎn)配置環(huán)節(jié)雖然責(zé)任不同，但是卻是緊密相連的，兩個(gè)部門(mén)之間要進(jìn)行明確的分工，齊抓共管，形成合力。要優(yōu)化新增資產(chǎn)配置相關(guān)預(yù)算編審機(jī)制,以存量制約增量,以增量調(diào)整存量,進(jìn)一步提高資產(chǎn)配置的科學(xué)性與合理性,強(qiáng)化預(yù)算管理監(jiān)督,防止資產(chǎn)重復(fù)購(gòu)置、超標(biāo)和不合理配置。主管部門(mén)要根據(jù)資產(chǎn)的配置標(biāo)準(zhǔn)，“以存量控增量”，履行好具體監(jiān)管職責(zé)，認(rèn)真組織所屬單位實(shí)施資產(chǎn)配置管理制度，加強(qiáng)預(yù)算約束，細(xì)化資產(chǎn)管理和預(yù)算管理流程，建立完善資產(chǎn)配置績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

3.3 加強(qiáng)高素質(zhì)的資產(chǎn)管理隊(duì)伍建設(shè)

行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)金額大、數(shù)量種類(lèi)多，存放地點(diǎn)復(fù)雜，對(duì)管理人員要求業(yè)務(wù)水平高，責(zé)任心強(qiáng)。在資產(chǎn)管理中，行政事業(yè)單位應(yīng)單獨(dú)設(shè)立資產(chǎn)專(zhuān)職管理部門(mén)或?qū)Ｂ毴藛T加強(qiáng)實(shí)物資產(chǎn)管理，明確實(shí)物管理崗與會(huì)計(jì)崗是不相容崗位，二者既相互配合，又相互監(jiān)督，分別以資產(chǎn)信息系統(tǒng)登記的資產(chǎn)卡片和財(cái)務(wù)賬進(jìn)行定期核對(duì)。資產(chǎn)管理人員、財(cái)務(wù)人員要強(qiáng)化專(zhuān)業(yè)知識(shí)學(xué)習(xí)及信息技術(shù)的應(yīng)用，努力提升業(yè)務(wù)水平。財(cái)務(wù)人員要規(guī)范資產(chǎn)確認(rèn)和計(jì)量工作，把好資產(chǎn)會(huì)計(jì)核算真實(shí)、準(zhǔn)確、完整的第一道關(guān)口，資產(chǎn)管理人員要嚴(yán)格執(zhí)行實(shí)物管理過(guò)程當(dāng)中的各項(xiàng)規(guī)章制度，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的安全和完整。

3.4 建立健全資產(chǎn)管理內(nèi)部控制制度

行政事業(yè)單位應(yīng)建立健全內(nèi)部控制體系，堵塞管理漏洞，避免資產(chǎn)管理過(guò)程中發(fā)生違規(guī)操作的情況。一般可單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控制職能部門(mén)或牽頭部門(mén)，建立單位決策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離機(jī)制，科學(xué)設(shè)置內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位，確保不相容崗位相互分離，相互制約和相互監(jiān)督。主管部門(mén)應(yīng)建立專(zhuān)門(mén)的資產(chǎn)監(jiān)察組，對(duì)所屬單位的內(nèi)部控制執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督、考核，監(jiān)督資產(chǎn)從“入口”到“出口”的整個(gè)管理過(guò)程，確保在資產(chǎn)的可行性論證、配置、使用、處置等各個(gè)環(huán)節(jié)，都能?chē)?yán)格執(zhí)行國(guó)有資產(chǎn)管理相關(guān)規(guī)定。在資產(chǎn)的配置過(guò)程中，配置部門(mén)應(yīng)向監(jiān)察組申報(bào)相關(guān)采購(gòu)事項(xiàng)，監(jiān)察組對(duì)需配置資產(chǎn)的必要性，需求狀況等進(jìn)行嚴(yán)格審批，避免重復(fù)配置與超標(biāo)準(zhǔn)配置；在資產(chǎn)使用過(guò)程中，監(jiān)察組不定期對(duì)資產(chǎn)使用情況進(jìn)行檢查，對(duì)資產(chǎn)的非正常使用等問(wèn)題進(jìn)行通報(bào)或追責(zé)，監(jiān)督資產(chǎn)的對(duì)外有償使用納入單位預(yù)算，統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理，避免私設(shè)小金庫(kù)，形成賬外賬；在資產(chǎn)的處置過(guò)程中，監(jiān)察組監(jiān)督資產(chǎn)處置流程應(yīng)符合公開(kāi)、公正、公平原則，監(jiān)督處置收入及時(shí)上繳國(guó)庫(kù)或財(cái)政專(zhuān)戶，防止國(guó)有資產(chǎn)流失；在資產(chǎn)的清查過(guò)程中，監(jiān)察組要對(duì)資產(chǎn)盤(pán)點(diǎn)的整個(gè)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。

3.5 認(rèn)真落實(shí)政府會(huì)計(jì)制度，規(guī)范會(huì)計(jì)核算工作

行政事業(yè)單位應(yīng)認(rèn)真落實(shí)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度，切實(shí)做好新舊會(huì)計(jì)制度的銜接、調(diào)賬工作；加快推進(jìn)長(zhǎng)期已使用的在建工程轉(zhuǎn)固定資產(chǎn)、新增資產(chǎn)登記入賬、存量資產(chǎn)盤(pán)點(diǎn)清查、毀損待報(bào)廢資產(chǎn)處置、長(zhǎng)期掛賬資產(chǎn)核銷(xiāo)、應(yīng)收應(yīng)付往來(lái)賬清理等工作。按照財(cái)政部門(mén)及行業(yè)主管部門(mén)出臺(tái)的管理制度和業(yè)務(wù)指南，進(jìn)一步明確公共基礎(chǔ)設(shè)施等行政事業(yè)性資產(chǎn)的核算范圍、存量資產(chǎn)入賬方法，大力開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)清理，摸清底數(shù)，界定管理權(quán)責(zé)，加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施等行政事業(yè)性資產(chǎn)的核算統(tǒng)計(jì)；建立完善的責(zé)任機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)人員工作積極性，提升專(zhuān)業(yè)化水平，不斷規(guī)范國(guó)有資產(chǎn)的會(huì)計(jì)核算工作，夯實(shí)國(guó)有資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)。