當前機關運行成本核算和統計工作問題分析

■全洪松

（國家中醫藥管理局規劃財務司）

做好機關運行成本核算和統計是摸清機關運行成本底數、推進機關運行成本績效管理、創建節約型機關的基礎。為貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，推進國家治理體系和治理能力現代化，按照《黨政機關厲行節約反對浪費條例》、《機關事務管理條例》和《機關運行成本調查統計報表制度》等文件要求，近年來，我們以機關運行成本調查統計工作為抓手，在力求準確核算的基礎上，努力提高機關運行經費管理水平，降低機關運行成本，推進節約型機關建設，取得了很多進展，但也存在一些不足。

1 機關運行成本核算和統計工作現狀

目前，機關運行成本核算和統計工作主要是按照《機關事務管理條例》和《機關運行成本調查統計報表制度》等文件要求而開展，目的是為了解掌握機關運行成本規模和結構，有效控制和降低機關運行成本。

1.1 機關運行成本的概念內涵

從目前的工作實際來看，機關運行成本主要是指每年度為保障機關正常運行而用于購買貨物和服務的成本支出情況，不包括為社會公眾提供社會公共服務產品的成本支出，也不包括機關人力成本即工資性支出。納入核算和統計的單位范圍是機關本級、離退休管理機構和機關服務中心，其核算歸集的對象是與局機關運轉相關的工作人員。因此，機關運行成本可以定義為行政單位為維系機關本級的日常運轉而需要發生的各種費用和開支，是直接或間接用于機關本級運轉所投入、使用、消耗的物質和服務成本，不包括工作人員的人力成本。

1.2 核算和統計的內容

核算和統計的內容主要包括局機關本級和局機關服務中心單位基本信息和年度機關運行經費支出、向社會購買機關運行服務支出、固定資產、辦公用房、公務用車等。統計的內容分為三大塊：一是年末編制內人員情況，包括編制內實有人數和機關事務管理人員數；二是全年財政撥款支出總額，包括基本支出公用經費和項目支出；三是全年機關運行經費支出總額，包括6個功能分類科目和24個經濟分類科目。第一和第二塊內容，相對簡單且能得到準確的數據，也可以從年度部門決算報表中獲取；第三塊內容，無論是6個功能分類科目還是24個經濟分類科目都需要在會計核算的基礎上進行核算。24個經濟分類科目是機關運行成本核算和統計的重點和關鍵內容。

1.3 核算和統計的方法

根據財政部關于印發《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》（財會〔2017〕25 號，以下簡稱《制度》）的通知，筆者所在的單位從2018 年1 月1 日起，實行以權責發生制和收付實現制為雙核算基礎的新政府會計制度。新政府會計制度的出發點是要在收付實現制的基礎上建立權責發生制，財務會計和預算會計并行。新政府會計制度在以權責發生制為基礎的財務會計設置了“業務活動費用”科目，來核算年度費用支出。但是，在實際工作中進行機關運行成本核算時，財務會計中的“業務活動費用”科目缺少明細核算科目，沒有區分公共服務成本和機關運行成本，無法得出有用數據。目前，仍然只能通過以收付實現制為基礎的預算會計，在基本支出和一般行政管理事務項目中，通過“辦公費、印刷費、水費、電費”等經濟分類科目進行核算。在這種情況下，我們核算出的結果更準確來說是“費用”，還不是真正意義上的當期“成本”。

新政府會計制度是為了適應權責發生制政府綜合財務報告制度改革需要而設計的，沒有專門考慮機關運行成本的核算和統計。所以，當前政府會計制度的科目設置，以及財務報銷系統，都無法滿足直接核算機關運行成本的要求。機關運行成本核算涉及到的科目數據需要在會計核算的基礎上進行加減、求和。在核算出各經濟分類科目數據后，按照國家機關事務管理局制定的統一、規范格式的電子excel表格，填報完成統計數據。

1.4 結果應用

機關運行成本的結果應用主要有兩方面：一是及時將統計結果報送國家機關事務管理局，完成年度機關運行成本調查統計工作；二是將當年度的辦公費、印刷費、水費、電費、郵電費、物業管理費、“三公經費”等支出數與上一年度的支出數進行了縱向對比，對變動較大的費用進行分析，并反饋給相關經辦部門，并提醒其注意控制相關成本，提高資金使用績效。

2 目前存在的主要問題

2.1 重視程度不夠

在行政事業單位，領導的重視程度是開展好一項工作的關鍵。目前各級領導對機關運行成本調查統計工作很重視，但是對機關運行成本的統計結果和應用還不太關注。一是機關運行成本沒有“三公經費”那么敏感，沒有提升到政治高度，責任意識不強；二是機關運行成本總額度不大，所占的比例不高，單位的主要領導更關注事業的發展和事業發展相關的投入，而不太關注局機關本級成本的支出；三是機關運行成本不能顯著影響各單位領導的政績，政府的考核指標帶有明顯的“GDP化”傾向，包含機關運行成本在內的政府成本還未納入領導干部考核體系中，甚至大部分情況下，政府開展工作是只問政績而從來不考慮成本的。

2.2 核算和統計的范圍不全面

人員工資暫未納入機關運行成本核算和統計的范圍。人力成本應該成為機關運行成本的重要組成部分，尤其是從事物業和服務等綜合管理工作的人員工資本身就是物業管理費的一部分，不統計人員工資會影響物業管理和服務費用的績效評價。

部分科目的統計口徑不夠清晰。如差旅費，機關運行成本統計時沒有明確要求僅統計機關運行相關的差旅費。如筆者所在單位組織面對社會公眾的義診活動，醫療專家的差旅費就應該算作公共服務成本而不能計入機關運行成本。

暫未統計非財政部撥款支出。僅統計財政撥款支出，其他來源收入的相關支出沒有納入統計，會造成統計數據不全面。

無法準確甄別用項目支出列支機關運行經費的金額和數量，也會影響到統計數據質量和統計結論。

2.3 沒有核算資產的當期攤銷成本

24個經濟分類科目中，有19個科目是“消耗性支出”科目，如辦公費、水費、電費等，還有5個科目是“資本性支出”科目，如房屋建筑物構建、辦公設備購置、大型修繕、信息網絡及軟件購置更新、公務用車購置等。一般情況下，除了預付款項外，19個“消耗性支出”科目的費用支出就是當期成本，但是5個“資本性支出”科目的支出額度只能是費用，而不是資產在每個會計年度的當期攤銷成本。

2.4 核算方法和信息技術有待提高

新政府會計制度是為了適應權責發生制政府綜合財務報告制度改革需要而設計的，沒有專門考慮機關運行成本的核算和統計。所以，當前政府會計制度的科目設置，以及財務報銷系統，都無法滿足直接核算機關運行成本的要求。

2018年度機關運行成本仍然是以Excel表來進行統計，暫時無法實現數據的自動提取和匯總。沒有統計分析指標，暫時沒法實現橫向比較。

2.5 暫未開展績效考評，結果應用還不廣泛

目前，機關運行成本的應用還很有限。根據有關規定，目前的結果應用還較為有限，沒有進行通報和公開，暫時沒有開展橫向對比分析和績效考核工作。財政部門在安排人員和公用經費時，仍然是按照特定的人均標準進行暗箱操作，沒有將機關運行成本作為部門預算安排的重要依據。

2.6 監督檢查機制不健全，約束性不強

機關運行成本管理暫時沒有很強的約束性，沒能像“三公經費”一樣體現政治上的懲罰性，約束性較軟，未能體現剛性和權威性。巡視、審計、決算已經將“三公經費”、會議費、培訓費等作為重點內容，因而在日常工作中，各單位領導和財務人員都將這“五費”管理作為財務審核的重點，與這“五費”相比，機關運行成本的監督檢查機制還不健全，約束性不強。

2.7 開展成本核算的財務人員力量不夠

與企業財務管理相比，行政事業單位的財務管理方法和水平相對落后。企業為了實現利潤，必須控制成本，一般都設有專門的成本核算和管理部門。但機關的財務部門受人員編制限制，加上還要迎接巡視、審計、財政、稅務的各種監督檢查，總是“人少事多”，尤其是對于編制較少的副部級單位，長期加班加點保障正常運轉已非常不易，所以，目前借鑒企業成本核算與控制方法來管理機關成本還不太現實。

3 加強機關運行成本核算和統計工作的思路

3.1 提高機關運行成本的關注度

參考“三公經費”、會議費和培訓費的管理方式，將機關運行成本作為年度決算公開的重要內容，逐步提高機關運行成本的關注度，接受各方面的監督。

3.2 進一步明確核算和統計口徑

將機關和機關服務中心的人員經費納入核算和統計范圍。將與機關運行有關的非財政撥款經費支出也記入機關運行成本，而不僅僅只統計財政撥款支出。

3.3 細化財務會計科目，核算當期攤銷成本

在新政府會計制度財務會計“業務活動費用”科目下，設置明細核算科目，便于直接核算當期成本。將資產購置費等當期“資本性支出”改為核算資產在當期應攤銷的額度，作為當期攤銷成本記入年度機關運行成本中。

3.4 改進統計手段和信息技術

加強信息化建設，開發網絡版報表軟件，嘗試與部門決算、政府財務報告的銜接，逐步實現數據的自動提取和匯總。

3.5 開展績效考核，建立健全監督檢查機制

將機關成本管理工作與節約型機關創建行動的考核進行掛鉤。逐步建立健全機關運行成本績效考核指標體系、管理辦法和監督檢查機制。

3.6 加強財務人員的培訓和培養

通過培訓和培養，逐步培養出一支較為穩定、專業能力強的機關運行成本核算、管理財務隊伍。