基于風險導向的行政事業單位內部控制研究

■尹會燕

（平度市教育和體育局）

行政事業單位內部控制管理水平不僅關系到單位自身的良性發展，也會在多個方面對社會管理工作產生較為直接的影響。行政事業單位雖然也會結合單位本身的實際情況開展具體的控制管理工作，然而由于管理人員與事業單位所處的工作環境，大多忽略了對風險的把控，而只將注意力集中在增強其內部控制的管理水平或是從某一方面入手優化管理措施。這一問題如未能引起足夠的重視，會在很大程度上對單位內部控制工作的開展產生深遠的影響。

根據財政部《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》（財會〔2015〕24號），到2020年，基本建成與國家治理體系和治理能力現代化相適應的，權責一致、制衡有效、運行順暢、執行有力、管理科學的內部控制體系。現階段，管理人員應正視內控工作的重要意義，及時改進現有工作中存在的不足，將各種風險要素充分考慮進去，抓好單位內部的風險管理工作，將內控制度的優勢發揮出來，使工作人員在開展日常工作的過程中真正做到有章可循，推動各項工作有序開展。

1 基于風險導向的行政事業單位內部控制基本概述

行政事業單位各項工作的正常開展需要以一定的控制手段為依托，才能合理、有效地運行下去。而內部控制工作的全面實施正是以此為目的進一步展開，用以約束行政事業單位工作流程，并根據單位內部的財務現狀進行科學的分析與評估，以確保日常各項工作的順利開展。

行政事業單位的內部控制工作具體涵蓋了整個環境的監控、信息數據的分析以及與風險評估聯系較為緊密的各種控制活動，以便最大可能地降低有可能出現的風險，對行政事業單位各項工作的順暢開展有著積極的促進作用。行政事業單位通過以風險導向為基礎開展的內部控制工作這一手段，通過制度的制定以及流程的控制等極大地降低了風險的出現，提升了單位內部會計信息數據的真實性，確保了單位資產的安全完整。

2 行政事業單位內部控制存在的問題

2.1 內控環境有待改善，專業人才有限

借鑒企業內部控制規范：內部控制的內控環境要素主要包括治理結構、組織機構設置與權責分配、管理文化、人力資源政策、內部審計機構設置、反舞弊機制等。內控環境在一定程度上決定了工作開展的最終效果，行政事業單位如果不能夠從單位的實際情況入手進行合理地把控，在提升重視程度的前提下采取合理的應對措施加以調整，就無法在其內部構建良好的內控環境。治理結構是管理的核心。而規范的治理結構關鍵要看領導層能否發揮作用。是否有一個主動參與的領導層或監督委員會，對單位的內部控制是否有效是至關重要的。如果領導層在這方面缺乏足夠重視將導致推行的效果不理想，也無法建立單位內部良好的內控環境。與此同時，制度的完善程度與行政事業單位的規模大小與職能范圍也有較大的關聯，規模較小的事業單位往往因人手不足無法將監督審計的職能全面發揮出來，也在一定程度上影響了內部控制環境。現階段，行政事業單位內部的一些專業人才還是比較欠缺的，為了緩解工作中人才欠缺的情況，部分規模較小的事業單位一人身兼數職的情況并不少見，單位內部人才不足的情況亟待改善。

2.2 內控體系不健全，指導意義不足

內部控制體系的構建與實施需要與事業單位的實際情況與工作需求相統一，在充分開展調查、研究的基礎上開展相關工作。現實工作中，大部分行政事業單位執行的都是政府部門統一下發的制度規范，很少將自身的業務特點與內控體系相結合，也很難形成一套符合單位實際需求的、較為完整的內控體系。由于部分規則的制定與單位實際情況不符，也使內控制度的指導作用無法全面地發揮出來，很難達到預期的效果。有些單位制定的內控制度涉及的范圍不完整，只涵蓋了單位內部的部分科室，往往都是針對于財務管理工作、與資金運作有關的業務等，對于內控工作的運行過程以及監督效果等方面均缺乏整體考慮。工作人員日常出現的一些違反內控制度的行為，也沒有得到相應的制止和糾正。 這些問題的存在，有經辦人員應承擔的作假責任，有會計人員應承擔的審核責任，也有單位領導應承擔的管理責任。歸根到底其根本原因是單位內部控制不嚴甚至內部控制缺失所致。

2.3 審計手段落后，業務流程簡單

現階段，部分行政事業單位的內審機構采用的是事后審計的執行策略，這種工作方法不僅較為陳舊且過于單一，不能夠對單位內部控制工作進行全方位的把控，缺少全程性的跟蹤與監審。運用這一方法相當于忽略了事前、事中控制工作，一些業務環節存在的漏洞與隱患無法暴露出來，因此行政風險也很難真正降下來。信息技術的廣泛使用也在不同程度上沖擊著各個領域，促使行政事業單位在管理方法上進行創新，如果不能做好這一方面的工作，工作人員就無法很好地適應不斷擴展的審計業務，進而影響工作效率與專業水準，無法保證內審工作的科學性與權威性。與此同時，行政事業單位的規模也會在一定范圍內影響內控工作的最終效果。一些規模較小的行政事業單位其業務流程也會相對簡單，導致在進行一些關鍵項目的審批過程中審批環節不完整、不嚴謹。

3 基于風險導向的行政事業單位內部控制優化對策

3.1 轉變原有風險管控理念，由弱變強

基于風險導向下，為了能夠將內控風險問題真正地落實下去，使相關單位的內控水平得到真正意義上的提升，將其應有的作用發揮出來，就應先從工作人員的思想認識角度出發，鼓勵他們多去了解這一方面的信息，明確增強風險管控意義的重要價值，從自身的價值認知方面進行深化。唯有如此，才能確保行政事業單位在原來的基礎上進行優化，這也是開展此項工作的意義所在。工作人員對于內控風險的認識與認可程度對于實際工作中的風險防范效果有著較大的影響，認可之后再開展各項工作效率會更高，效果也更明顯。鑒于此，行政事業單位管理人員在開展具體工作的過程中，積極正確的宣導至關重要，管理人員可以通過開設內部交流平臺用以進行工作人員之間的交流與反饋，鼓勵他們將自己的認識表達出來，并通過各種手段營造良好的風險內控氛圍，使工作人員可以在良好的內控氛圍中增強自身的風險意識，盡可能地參與其中。在工作中，可以就一些具體問題或與日常工作聯系較為緊密的問題開展探討研究，在交流與研討的過程中尋求最佳的解決方案，實現內控工作的優化提升。

3.2 優化原有體系結構，確保內控制度的科學性

內部控制體系對于促進行政事業單位管理工作的有序開展有著積極的作用，通過該項措施可以形成一定的保護機制，使單位內部的工作人員在開展具體工作的同時可以得到內控體系的全面指導，更加全面地分析其中存在的一些風險隱患，降低其出現的概率，推動單位內部各項工作的合理化開展。

在實際工作中可以考慮從以下幾方面入手進行調整：首先，確定單位內部控制規范實施機構。由于單位內部控制的具體對象是經濟活動，而對經濟活動的核算和監督是財務部門的法定職責，所以應當由單位領導小組指定財務部門作為牽頭部門，其余相關職能部門協調配合，在領導小組的直接指揮下共同開展本單位的內部控制工作。其次，完善單位的內部控制制度。要對本單位的經濟活動實施有效的控制，必須完善內部控制制度，把領導干部和關鍵部門、崗位的權力關進制度的“籠子”，讓權力運行在陽光之下，用制度管人、管事、管物、管財、管權，有效控制權力濫用，防范經濟活動風險。再次，加強對經濟活動崗位的控制。對涉及經濟活動的崗位要明確職責及分工，確保不相容崗位相互分離、相互制約和相互監督。對關鍵崗位的工作人員有輪崗制度，明確輪崗周期等。最后，梳理單位經濟活動的業務流程。

對本單位的各類經濟活動的業務流程進行梳理，按照經濟業務辦理的時間順序和邏輯順序，將每項經濟業務的業務流程梳理清楚，明確每項業務流程中的具體環節涉及的部門、崗位以及職責范圍和分工，列出權力清單，評估經濟風險。這樣，通過采取上述解決措施來更好地防控風險，以實現理想的管理效果。

3.3 建立科學化的管控平臺，實現監督智能化

為了能最大限度地降低單位內部的內控風險，全面提升其社會管理水平，就需要做好相應的內控工作，學會借助現代化的管理手段進行防控管理。信息化的內控管理平臺對于優化原有的工作流程，盡可能地減少人為的主觀意識帶來的影響均有著積極的促進作用。信息化溝通控制管理平臺的建立使得管理過程流程化，不同部門的工作人員在自己熟悉的崗位上按照自己的職責及操作標準按照規定的時間流程進行操作，從而有效保證了平臺信息傳遞的安全性、準確性和及時性，使各部門能夠在順暢的溝通與相互間的協調下構建區域集成化的高效管理系統，并實現了過程的可追溯性。

3.4 做好內控審計隊伍建設工作，發揮其應有作用

風險的出現幾率與監督審計部門所能發揮的作用呈負相關。行政事業單位內部控制管理制度的順暢實施需要一定的前提條件作為基礎，具體來說審計部門發揮著重要的作用。只有這一方面的監督管理工作落實到位，才有可能實現預計的效果。在這種情況下，單位內部審計隊伍的整體人員配備以及高素質人才的儲備至關重要，成為了行政事業單位內部審計隊伍發展、壯大的根本。在實際的工作中，單位內部的內控管理隊伍應明確現有的規章制度與監督范圍，通過不斷地學習與研究提升自身的專業水平與心理素養，在熟練掌握審計工作技能的前提下加強監督檢查力度。在自身能力不足的情況下，監督審計工作的開展還需要注意外部力量引入，去發揮外部力量的作用。這樣一來內外結合，才能形成較為完備的監督制度。

綜上所述，基于風險導向的行政事業單位內部控制管理工作涉及的內容較多，管理過程也較為復雜，全面而高效的內部控制可以在一定程度上提升行政事業單位的綜合管理水準，將事業單位的公共服務作用最大化地發揮出來，并在一定程度上推動了服務型政府的建立。促進行政事業單位的良性發展。