推進我國房地產供給側制度變革：從美國房地產發(fā)展中獲得的啟示

劉 青 李 銘 武 娜

一、引言

我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展催生了房地產市場的繁榮、膨脹乃至泡沫化。城鎮(zhèn)化具有一定的規(guī)律可循，當城鎮(zhèn)化的發(fā)展所引發(fā)的對住房的剛性需求增長勢頭發(fā)生逆轉時，維持市場平衡的基礎將不復存在。這一趨勢的轉變與房地產市場快速發(fā)展中所累積的深層次矛盾交織在一起，將會對占我國經濟體量巨大的房地產造成沉重打擊。美國房地產市場30 年來保持了基本穩(wěn)定的發(fā)展態(tài)勢，對其進行研究借鑒有助于我國房地產發(fā)展模式的調整與轉型，同時也為我國房地產市場供給側制度變革啟發(fā)了新的思路。

二、文獻綜述

房地產是國民經濟的支柱產業(yè)，關于房地產發(fā)展的問題一直以來都是學術界關注的重點。易憲容（2017）提出中國的經濟越來越表現(xiàn)出“房地產化”的特征，并且“房地產化”已經成為中國經濟及整個中國金融風險的根源[1]。郭冉冉等（2017）分析認為房地產泡沫長時期的積聚和發(fā)展必然會增加金融系統(tǒng)的整體風險，且房地產泡沫破裂產生的后果更甚于股市泡沫[2]。

學者們關于房地產泡沫的研究多集中于金融和土地因素。周曉娟（2015）指出房地產開發(fā)企業(yè)有至少60%的資金來自于銀行系統(tǒng)[3]。胡金星等（2018）通過對全國35個大中城市的面板數(shù)據(jù)的實證分析，得出金融系統(tǒng)的房地產貸款，無論是房地產開發(fā)貸款，還是個人購房按揭貸款等均與房價上漲產生正向相關性[4]。周彬等（2010）通過一般均衡模型分析之后，肯定的認為土地財政必然推動房價持續(xù)上漲[5]。唐云鋒等（2018）認為不僅土地財政導致了高房價，而且在經濟下行的背景之下，地方政府和房企還達成了合謀來維持土地財政的增長[6]。

“他山之石可以攻玉”，目前關于研究借鑒美國房地產制度和發(fā)展模式的文章并不多，研究的重點內容主要是關于美國房地產投資信托基金（REITs）。如陳瓊等（2009）對包括美國在內的發(fā)達國家和地區(qū)REITs 的特點和發(fā)展經驗進行了分析，提出了我國實施REITs 的結構和路徑[7]。劉運宏等（2010）認為我國應當引用REITs的投資方式理順房地產業(yè)的投融資關系[8]。而關于美國房地產發(fā)展制度和模式其他方面的研究鳳毛麟角，有些只限于國外發(fā)展經驗介紹中的部分段落，鮮有文獻對美國房地產發(fā)展特點進行綜合研究。周毅（2011）對美國房產稅制度進行了介紹，認為高房產稅對抑制房價過快上漲有顯著作用[9]。宋勃等（2007）認為美國地價占房價的比重不高，基本維持在20%-30%之間，這主要是由于美國土地資源豐富和逆城市化發(fā)展（郊區(qū)化），降低了對中心城市土地的需求造成的[10]。

綜上所述，學者們對我國房地產發(fā)展存在的問題的研究多集中于房地產泡沫，而對泡沫產生的具體原因的進一步分析主要集中于銀行信貸系統(tǒng)的擴張和土地財政這兩個因素，學者們也在不同層面提出了推進房地產制度變革的相關舉措，但很少有文章是從供給側政策制度因素的視角來思考當前房地產發(fā)展中的問題。本文研究的出發(fā)點將站在政策配給的角度，在綜合分析研究美國房地產發(fā)展經驗的基礎之上，提出我國房地產供給側制度變革的政策措施。

三、房地產市場進行供給側制度變革的原因分析

（一）未來市場需求不再能支撐原來的發(fā)展模式

國家發(fā)展和改革委員會主任何立峰在2019 年兩會期間指出：“城鎮(zhèn)化率每提高一個百分點，就有近1400 萬人從農村轉入城鎮(zhèn)”[11]，每年大批高校畢業(yè)生、進城務工和經商人員進入城市，形成了強大的住房消費群體。然而隨著城市的飽和，由“增量人”所形成的對住房的剛性需求有可能無法再支撐現(xiàn)存的房地產發(fā)展模式。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2018 年末，全國大陸總人口139538萬人，其中城鎮(zhèn)常住人口83137萬人，占總人口比重（常住人口城鎮(zhèn)化率）為59.58%[12]。由城鎮(zhèn)化發(fā)展的3 階段理論，當城鎮(zhèn)化率達到60%之后，就進入了城鎮(zhèn)化發(fā)展加速階段的后期，這一階段城鎮(zhèn)化率仍將維持較快的發(fā)展速度，但其增長速率逐漸趨緩（圖1）[13]。伴隨著我國城鎮(zhèn)化水平的不斷提高（已經接近60%），以及很有可能發(fā)生的城鎮(zhèn)化速率的節(jié)奏放緩，住房市場剛性需求的增加也將放緩。

圖1 城鎮(zhèn)化過程的S形曲線

（二）過份依賴銀行的房地產市場是一個不健康的市場

巴曙松（2017）認為，城市化所產生的真實需求是地價與房價上漲的前提條件，但仍不足以在短期內出現(xiàn)異常上漲，而寬松的金融條件促成了房地產泡沫的形成與膨脹[14]。當前，我國房地產企業(yè)的資金來源主要包括：國內貸款、自籌資金、其他資金和各項應付款等，而其中主要來源于銀行金融系統(tǒng)（主要包含房地產企業(yè)的銀行貸款和個人按揭貸款）[15]。以下對房地產開發(fā)中運用銀行資金比例進行測算。

房地產開發(fā)投資額中的銀行房地產開發(fā)貸款比例測算公式如下：

其中，Ai為第i 年房地產開發(fā)投資額中銀行房地產開發(fā)貸款比例；Bi為第i 年房地產開發(fā)貸款余額；Bi-1為第i-1 年房地產開發(fā)貸款余額；Si為第i 年房地產開發(fā)投資額。

房地產開發(fā)投資額中的銀行貸款比例測算公式如下：

其中，Xi為第i 年房地產開發(fā)投資額中銀行貸款比例；Wi為第i 年人民幣房地產貸款余額；Wi-1為第i-1 年人民幣房地產貸款余額；Si為第i年房地產開發(fā)投資額。

測算數(shù)據(jù)如表1 所示。

將相關數(shù)據(jù)分別代入公式（1）和（2）中，得出2018 年房地產開發(fā)投資額中的銀行房地產開發(fā)貸款比例為26.5%；2018 年房地產開發(fā)投資額中的銀行貸款比例為54%。由此可以看出，整個房地產市場對銀行的依賴性很高。大量的信貸資金（從某種意義上說非市場化的資金）涌入房地產市場，加劇了房地產開發(fā)的盲目性，是導致投資過熱，衍生泡沫的重要原因之一[19]。同時，商業(yè)銀行也背負了巨大的投資風險。

表1 房地產開發(fā)中運用銀行資金比例測算的基礎數(shù)據(jù)單位：萬億元

（三）房地產市場的長期慣性發(fā)展累積了一些深層次矛盾

長期以來土地財政收入一直是地方政府的主要收入來源。城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展需要大量的新增住宅、商業(yè)、公共用地，我國的土地制度規(guī)定土地屬于國家和集體所有，這決定了我國土地只能由政府供給。分稅制改革之后，中央占總收入分成越來越大，而人民群眾日益增長的對于美好生活的需要，對交通、醫(yī)療、教育等基礎設施建設的需要，使地方政府承受了越來越大的財政壓力。土地出讓金收入納入地方預算管理，某種程度上緩解了地方政府的財政壓力。間接的，地方政府越來越依賴土地財政收入，而逐漸被房地產市場綁架。據(jù)統(tǒng)計，2018 年全國土地使用權出讓收入65096 億元，已占到地方政府性基金預算本級收入的91%[20]。

在計劃經濟體制下，我國住房長期處于短缺狀態(tài)。1998 年開始施行的房地產市場化改革的主要目標就是不斷加大新房建設，以滿足人們急切改善住房條件的需要。經過20 年房地產市場的快速發(fā)展，我國城市人口住房水平得到極大改善，2016 年城鎮(zhèn)人均住房面積達到36.6 平方米，已經超過日本同等經濟發(fā)展階段的住房面積水平[21]。可以說新增住房市場的發(fā)展已經趨于飽和，而另一方面，我國住房租賃市場的發(fā)展卻一直停滯不前，90%以上仍為個人出租為主的散租市場。以私人出租為主體的租賃市場仍是一個發(fā)展滯后、不完善的市場，存在著許多弊端。兩個市場的不同步，造成對房屋銷售市場的過分依賴。

四、美國房地產行業(yè)制度特點

縱觀美國房地產價格的變化趨勢，除了在2003 年至2009 年間，也即2007 年美國次貸危機發(fā)生前后這幾年產生了較大波動之外，30 年間基本保持了平穩(wěn)發(fā)展的態(tài)勢（圖2）[22]。中美兩國在房地產市場上有許多相似之處，如兩國均土地資源豐富，擁有龐大的房地產市場；農村和城市間的地價存在較大差異等。分析和借鑒美國房地產市場發(fā)展經驗，對推進我國住房市場健康發(fā)展具有現(xiàn)實意義。

圖2 美國房價1988—2018年每年漲幅

（一）高度市場化的房地產融資模式

美國房地產市場發(fā)展較早，相應的金融支持手段也非常成熟。美國房地產融資模式最大的特征是以資本市場為核心，運用多種金融創(chuàng)新工具，吸引機構投資者和個人低門檻的參與到房地產的投資開發(fā)當中。因此，美國房地產投資市場上大眾參與度高，與國內房地產投資以大企業(yè)大集團為主導形成鮮明對比。美國房地產投資市場資金來源中，只有15%左右是銀行資金，而高達70%的比例來源于社會大眾資金，這其中又包括退休基金和不動產基金[23]。美國普通大眾參與房地產投資的形式多樣，如美國房地產投資信托基金（REITs）。REITs 是由專業(yè)公司或商業(yè)信托機構操作，將投資者的資金集中起來投資房地產或為房地產企業(yè)提供融資，并將房地產的租金收益或房地產升值收益分配給投資者的金融工具[24]。根據(jù)NAREIT 的研究報告，截至2019 年3 月，在全美各種類型的REITs 資產已經超過3 萬億美元，其中在證券交易所上市的REITs 資產價值大約2 萬億美元；已經有超過8000 萬的美國人通過各種形式投資于REITs[25]。

（二）制度設計削弱住房的投資屬性

美國土地約58%為私人所有，使得美國的土地開發(fā)主要由市場來主導，土地的市場價格由經濟學中“理性人”的決策來決定，從而促進土地價格維持在合理的區(qū)間。政府的作用主要是對土地利用的類型進行規(guī)劃，對土地使用的容積和密度進行控制。由于土地私有制，政府并不能在房地產開發(fā)環(huán)節(jié)，通過出讓土地而獲取財政收入，美國地方政府的財政收入很大一部分來源于房產稅。房產稅是對土地和房屋直接征收財產稅，屬于房地產保有環(huán)節(jié)的稅種。美國房產稅普遍占地方稅收收入的50%以上（有的地方甚至高達80%）[26]。各地方政府將房地產評估價值的一定比例作為征稅稅基（一般為20%-100%），然后按照1%-3%的稅率征稅，稅率的確定是通過當?shù)刈h會審議的來年預算減去除房產稅以外的其他政府收入總額“倒算”出來的，使房產稅的征收額既保持了一定的靈活性，同時也能滿足財政預算的需要。

房產稅不僅擴大了地方政府的稅收來源，同時在持有端征稅，提高了房產的維護成本能有效抑制房地產市場中的投資投機行為。美國房產稅的稅額較高，周毅（2011）指出，如果在一個稅率為3%的地方居住，即使房價不上漲，33 年后用于繳納房產稅的金額也將超過房價的一倍[9]。同時，房地產的評估價值隨著市場的行情處在動態(tài)變化中，房價漲，征稅的基數(shù)也在增加。因此，美國普通民眾除了買房自住以外，并不會將住房作為投資的對象。

表2 美國部分大城市平均房價、平均收入及購房承受力單位：美元

（三）健全的租房市場對住房銷售市場形成有效補充

在美國租房家庭的比例要比國內高得多。據(jù)統(tǒng)計，我國2016 年租賃人口占總人口比僅為11.64%。而據(jù)美國皮尤研究中心（Pew Research Center）的分析顯示，2016 年全美租房比例達到了36.6%[27]。為什么美國有如此龐大的租房群體？一是因為經濟承受力；二是租房的制度和法律健全。

在經濟承受力方面，對全美11 個具有代表性的大城市的平均房價、當?shù)鼐用竦钠骄杖牒屯ㄟ^www.hsh.com 網計算出的消費者每月購房支出以及購房需要達到的收入的數(shù)據(jù)進行了分析，計算結果如表2 和圖3 所示。

由分析得知，除了底特律、休斯頓、芝加哥、費城等少數(shù)城市外，大部分城市的居民購買一套房子，將承受巨大的經濟負擔。因此，對一般收入家庭來說，購房后生活的壓力也很大，相當大一部分家庭選擇租房居住。

反觀美國的住房租賃市場則十分健全和完善，政府制定了許多法律法規(guī)保障租客的利益。美國還修建了許多專門用于租住的公寓，其優(yōu)點有：一是具備完善的物業(yè)管理，房屋維修及時；二是租房合約、流程規(guī)范，形成一套系統(tǒng)；三是租期能得到保證，業(yè)主不能強行逼迫租客搬出，否則會面臨巨額賠償。另外，對租客的租住行為也有嚴格規(guī)定，不及時交付租金會在個人信用上產生不良記錄，對房屋造成損毀要進行賠償，搬出時要對房屋進行打掃使其基本恢復成入住時的狀態(tài)等等。因此，租住雙方的利益都能得到最大程度的保證。此外，在美國不論你是租房還是買房，家庭子女均享有同樣的入學權利，只要能提供租房合同，或是房屋水電等的繳費證明，子女就近入學就不存在任何障礙。

圖3 美國部分大城市房價承受力分析

五、推進我國房地產市場健康發(fā)展的供給側制度變革建議

（一）從資本要素入手化整為零

我國經濟經過改革開放四十年的發(fā)展，社會財富大量增加，普通民眾的生活也日益富足，集累了大量的個人資產。然而，市場上的資產投資渠道有限，導致房地產熱時大家一窩蜂的去炒房；股票市場熱時大家又都跟風去炒股票，民眾盲目的投資行為加劇了房市和股市的波動。

如前文分析，我國房地產市場對于銀行的資金依賴過高，在助推泡沫形成的同時，一旦房地產市場出現(xiàn)大幅波動，會對整個銀行金融系統(tǒng)造成巨大傷害，從而對整個國民經濟帶來不可估量的損失。從另一個角度來分析，房地產價格的上漲是由經濟增長而帶來的地價和房價上漲的結果，這部分紅利應該由全社會共同分享，而不應由少數(shù)人憑借壟斷，將這些財富據(jù)為己有。因此，應創(chuàng)造渠道，讓民間資本參與到房地產的投資中來，一方面疏解了大量閑置的民間資本，讓房價上漲的收益為社會大眾所分享；另一方面化解銀行業(yè)的風險。當前，可結合我國實際情況，研究推進如美國的房地產信托投資基金、抵押貸款債券等投資產品，充分發(fā)揮市場的力量，合理和有效利用民間資本投資于房地產，促進房地產投融資的多元化；擴展社會大眾的投資渠道，讓普通民眾均等的享有社會經濟發(fā)展的果實。

（二）扭轉人們將住房作為投資品的觀念

在國內持有房產沒有成本，房屋價格的快速上漲卻能為擁有者帶來不菲的收益。人們已經形成了買房就是投資的固化觀念，住房作為投資品的功能已經超越了作為消費品的功能。既然作為投資品必定會吸引人們的大肆炒作，既而為之瘋狂，形成泡沫。對房地產的調控，深化房地產管理體制改革，必須著眼于“標本兼治”，體現(xiàn)“治本為上”的調控高水準[26]。這就需要削弱住房作為投資品的功能，制定長效機制。

利用經濟手段是破解這一問題最直接和有效的途徑。美國房產稅的制度設計，不僅有效扼制了人們對房產投資的念想，還使地方政府獲得穩(wěn)定的財政收入來源。房產稅增加了房屋的持有成本，使人們經過綜合考量后而主動放棄將住房作為投資品的選項，使住房回歸到“房子是用來住的”本質屬性上來。

2011 年1 月，上海和重慶兩地開始試點實施房產稅，兩地政府出于謹慎的原則，對征稅范圍設置了過多限定，如上海僅對新購住房征稅（本市居民為新購二套及以上），重慶則僅對獨棟商品住宅和新購的高檔住房征收房產稅。從這幾年兩地的實施結果來看，無論是對房價的調控，還是從增加稅收的角度來看，效果差強人意。房地產稅立法已經列入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃，政策蓄勢待發(fā)。房產稅的制度設計是一個復雜的過程，如何把握房產稅實施的力度和范圍；如何確定征稅的對象、適宜的稅率、科學合理的房地產價值估值方法等，都將考驗決策者的決心、魄力和智慧。

（三）大力發(fā)展住房租賃市場

2017 年10 月，中國共產黨十九大報告中對住房體制進行了全新布局，提出“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”的戰(zhàn)略構想。2018 年9 月，中共中央、國務院發(fā)布《關于完善促進消費體制機制進一步激發(fā)居民消費潛力的若干意見》中指出：“大力發(fā)展住房租賃市場特別是長期租賃，同時，加快推進住房租賃立法，保護租賃利益相關方合法權益。”可見，住房銷售市場和住房租賃市場發(fā)展不均衡的問題已經得到國家的高度重視，并已大力著手來推動住房租賃市場的發(fā)展。陳卓等[28]通過研究全國16 個省級行政區(qū)的152 個地級市的基礎統(tǒng)計數(shù)據(jù)，運用面板固定效應(FE)模型分析城市租住家庭占比與當?shù)胤績r之間的關系，得出城市居民家庭中的租住家庭占比與當?shù)胤績r之間存在顯著的負向關聯(lián)。因此，大力發(fā)展房屋租憑市場，對平衡房地產住房體系，滿足城鎮(zhèn)新增人口的住房需求具有重要意義。

房產稅若實施，將使得人們持有多余房產的熱情降低，從而導致房屋租賃市場上私人房源的減少，發(fā)展市場化的住房租賃市場將是必然趨勢。市場化的住房租賃市場主要是指由專業(yè)租賃機構運營或房地產企業(yè)自持經營的長租公寓等。當前，在發(fā)展多層次住房結構的政策指引下，一些敏銳的房地產公司已經開始在國內的一些大城市中布局長租公寓，為年輕人提供方便便捷、舒適安全的城市居住空間，如萬科的泊寓、龍湖的冠寓、保利的N+公寓等。這片市場藍海還有待探索、開發(fā)和實踐。

（四）建立更多與大城市形成有效補充的衛(wèi)星城鎮(zhèn)

中國幅員遼闊，但廣大農村地區(qū)居住人口甚少。中國正處于加速城鎮(zhèn)化的歷史發(fā)展階段，大批農村人口轉變成城市人口身份，造成人口在極少數(shù)大城市的過度集中，而廣大中小城鎮(zhèn)以及農村地區(qū)的發(fā)展?jié)摿€未得到充分釋放。如何有效激活中小城鎮(zhèn)發(fā)展?jié)摿⒊蔀槲磥淼囊粋€很大課題。過度的城鎮(zhèn)化所造成大城市的環(huán)境污染、交通堵塞、居住質量降低等問題，促使一部分人已經產生了“逃離”城市的想法和意愿。當前，農村人口向城鎮(zhèn)流動的制度性障礙已經基本排除，如戶籍政策的放開、醫(yī)保社保的全國打通使用等，但城鎮(zhèn)人口到郊區(qū)或農村置業(yè)仍然存在著許多障礙。

張婷麟等（2018）從美國的城市化發(fā)展實踐中得出，去中心化和多中心的空間模式是城市達到高水平均衡狀態(tài)的必經之路[29]。美國在1920—1970 年間，城市人口逐漸超過50%，完成了加速城鎮(zhèn)化的過程。這一時期同時也伴隨著人口不斷向郊區(qū)擴散，至1970 年，郊區(qū)人口正式超過中心城市人口。

隨著近些年來我國經濟的高速發(fā)展，農村地區(qū)的基礎設施如公路、寬帶、網絡等已基本完善。國內目前的高速公路網絡建設也初具規(guī)模，高速鐵路、城際鐵路建設如火如荼，已經具備了發(fā)展眾多功能完善的中小城鎮(zhèn)的條件。建議大膽探索，通過政策的引導和市場化的手段，滿足人們自主選擇城區(qū)或城郊置業(yè)的需要，建設更多與大城市形成配套和補充的衛(wèi)星城市。

六、結論

供需平衡是商品經濟發(fā)展的本質規(guī)律，要想避免由于真實需求的減少而引起的房地產劇烈動蕩的不堪局面，現(xiàn)在就必須著手調整那些助推房產泡沫形成的制度因素。美國房地產市場是一個成熟的市場，是一個高度市場化的市場，從對美國的發(fā)展經驗中，我們可以借鑒：一是拓展民間大眾資金投資于房地產的渠道，化解銀行貸款資金聚集的“堰塞湖”風險；二是征收房產稅，優(yōu)化房地產結構；三是充分發(fā)揮買賣和租賃兩個市場平衡和互補的作用，彌補房地產租賃市場缺失的缺陷；四是因勢利導，大力發(fā)展中小城鎮(zhèn)和衛(wèi)星城市。這些制度設計，必須高屋建瓴、立足長遠，充分結合我國實際情況；大膽嘗試、勇于探索，通過供給側政策制度的變革，實現(xiàn)房地產業(yè)的高質量發(fā)展。