數字經濟背景下，我國網絡支付市場的競爭政策與創新發展

張凱 / 金融科技50人論壇青年成員

一、我國網絡支付市場發展歷程概述

依據中國人民銀行《非金融機構支付服務管理辦法》，網絡支付是指依托公共網絡或專用網絡在收付款人之間轉移貨幣資金的行為，包括貨幣匯兌、互聯網支付、移動電話支付、固定電話支付、數字電視支付等。市場實踐中主要涵蓋互聯網支付和移動電話支付（簡稱移動支付）。互聯網支付，是指客戶為購買特定商品或服務，通過桌面計算機等設備，依托互聯網發起支付指令，實現貨幣資金轉移的行為。1《中國支付體系》，勵躍主編，中國金融出版社，2017.5，第85頁。移動支付，是指客戶通過手機等具備移動通話功能的設備，依托移動通信網絡、無限局域網發起支付指令，實現貨幣資金轉移的行為。2《中國支付體系》，勵躍主編，中國金融出版社，2017.5，第87頁。總體來看，我國網絡支付大致經過了三個發展階段：

1.網絡支付起步階段（1998-2004年）。20世紀90年代中后期，隨著互聯網技術的迅速發展，我國電子商務逐漸興起，互聯網支付應運而生。這一階段互聯網支付主要由銀行機構提供，由各家銀行與電子商務網站的支付平臺對接，提供支付服務。同時，非金融機構網上支付服務開始出現并逐步發展。3《中國支付體系》，勵躍主編，中國金融出版社，2017.5，第86頁。

2.網絡支付成熟階段（2004--2014年）。隨著電子商務市場的繁榮與活躍，這一時期網絡支付得以快速發展，逐漸出現網關支付和快捷支付。網關支付是銀行內部系統與internet連接的渠道，在支付過程中銀行內部系統的數據需要與internet網絡上的系統進行交互，為了保證數據的安全性，需要在銀行內部網和internet網之間建立一個安全屏障，以此來隔離銀行內部網和Internet網，這個安全屏障就叫做支付網關。4《網關支付，代付，代扣，協議支付，賬戶支付，快捷支付的概念是什么？》，https://blog.csdn.net/u010041047/article/details/87973385,最后訪問時間：2020年7月16日。2003—2006年，支付寶、財付通等非銀行支付機構開始提供網關支付服務，消費者可以通過非銀行支付機構提供的網絡鏈接登錄個人銀行網上銀行賬戶并完成相關資金轉移。

為了進一步改善消費者網關支付的消費體驗，非銀行支付機構逐漸開發出快捷支付。快捷支付是指，消費者首次開通快捷支付時通過非銀行支付平臺完成身份驗證后，消費支付時無須開通網上銀行或插入U盾，只要輸入支付密碼即可完成支付的快捷支付方式。快捷支付克服了網關跳轉模式的諸多弊端，極大地提高了支付效率，也為支付習慣向移動端的遷移奠定了堅實基礎，成為移動支付發展歷程中具有里程碑意義的創新。

3.網絡支付普及發展階段（2014-至今）。隨著智能手機的推廣和移動流量的降費，網絡支付逐步從網上遷移到網下，條碼支付5依據《條碼支付業務規范（試行）》的規定，條碼支付業務是指銀行業金融機構、非銀行支付機構應用條碼技術，實現收付款人之間貨幣資金轉移的業務活動。業務開始興盛、并逐漸成為支付主流模式之一，我國的網絡支付進入普及發展階段。

與此同時，數字技術的發展和商業模式的創新，推動網絡支付形態不斷迭代更新。2018年以來刷臉支付、掌紋支付、NFC支付等支付方式的創新層出不窮，未來隨著5G技術、物聯網、VR/AR、人工智能、區塊鏈等技術的發展，未來肯定出現形態更加豐富的支付服務。例如，目前我國央行正在推行法定數字貨幣。6參見人民網轉載的新京報報道“央行穆長春詳解法定數字貨幣實踐：現在可以說呼之欲出了”：http://finance.people.com.cn/n1/2019/0811/c1004-31287420.html，最后訪問時間：2020年7月16日。法定數字貨幣與線上第三方支付采用的后臺技術雖然不同，但是對于消費者而言兩者在性質、用途、功能、價格等方面十分相似。因此，整個支付行業將一直處于業態更新和創新發展之中。

綜上所述，總結我國網絡支付發展歷程，可以看出目前我國網絡支付的分類，從支付主體角度看，可以主要分為網上銀行支付和非銀行支付。7依據中國人民銀行《非銀行支付機構網絡支付業務管理辦法》第二條規定，非銀行支付業務是指依法取得《支付業務許可證》的非銀行機構，獲準辦理互聯網支付、移動電話支付、固定電話支付、數字電視支付等網絡支付業務。從支付介質或支付形態角度看，可以主要分為互聯網支付，手機銀行、（第三方）APP支付、NFC支付、條碼支付、刷臉支付等等。

二、我國網絡支付的發展規律和特點

網絡支付因其天然的互聯網基因，具有數字經濟的發展規律和特征，集中體現為平臺經濟的各種特點。平臺經濟主要表現為以下四方面特點：

一是天然具有市場高集中度和規模效益屬性。平臺經濟具有間接網絡效應，雙邊平臺對一組參與者的價值取決于另一組參與者的數量。換言之，雙邊平臺提供的服務價值隨著平臺雙方參與者數量的增加而增加，因此通過市場自由競爭導致“贏者通吃”是客觀普遍現象，平臺經濟天然具有市場高集中度的特點。舉例來說，在美國，谷歌控制著接近90%的搜索廣告，Facebook擁有幾乎80%的移動社交流量，亞馬遜占有電子書市場份額的74%。據艾瑞咨詢數據顯示，我國第三方移動支付市場份額也相對集中，2018年支付寶、財付通分別占據了第三方移動支付市場54.3%和 39.2%的市場份額。

與此同時，平臺經濟的市場高集中度，使得在固定成本一定的前提下，平臺規模越大、用戶數量越多、邊際成本越低。而平臺用戶數據量越多，平臺價值越大，越能提高經濟效率。因此，市場高集中度使得平臺經濟天然具有規模效益的特點。

二是動態競爭明顯，跨界競爭頻繁。盡管在平臺經濟模式某些細分領域存在市場高度集中的現象，但是市場競爭十分激烈、動態競爭明顯、顛覆性創新不斷。不少企業通過新穎的商業模式或者先進的技術能力能夠迅速崛起。比如以精準算法和智能分發迅速打開流量市場的字節跳動和沖破淘寶“圍剿”藩籬、在電子商務市場占據一席之地的拼多多就是很好的證明。

此外，互聯網領域跨界競爭頻繁。一方面，由于互聯網企業特別是頭部企業用戶具有高度重合性，這就使得“市場”之間的界限模糊不清，互聯網企業相對容易“侵入”其他領域進行跨界競爭。另一方面，為了強化用戶黏性，互聯網企業也很愿意嘗試“跨界”到另一個市場參與競爭，以贏得更多的用戶注意力、提升競爭優勢。因此，可以看到互聯網平臺企業在電商、金融、短視頻、社交、搜索等多個業務領域都存在極為激烈的跨界競爭。

三是普遍遵循非對稱定價策略。由于具有間接網絡效應，平臺必須具有顯著的價值吸引力或者具有顯著的商業價值，才可能把雙邊市場主體牢固地吸附于平臺上，進而發揮規模效益。從最優價格角度出發，雙邊平臺往往普遍遵循非對稱定價策略，向更具需求彈性的一方收取成本較低（甚至為零）的價格。以信用卡行業為例，由于持卡人對價格更為敏感，平臺通常會向持卡人收取比商戶更低的費用。

四是競爭模式逐步從線性競爭向生態化競爭轉變。平臺經濟突破了傳統以縱向產業鏈為主的競爭模式，逐漸跨界橫向拓展，建立了鏈圈式生態化的競爭模式。以支付寶和微信支付的競爭為例，表面上的支付工具競爭，其背后是整個產業生態的競爭。比如，支付寶背靠淘寶的商業生態，而微信支付則以微信的生態建設為依托。因此，支付工具的競爭是平臺生態綜合實力地體現，競爭模式從線性競爭逐漸向生態化競爭轉變。

三、謹慎定性網絡支付市場之“壟斷”

正是因為網絡支付市場具有上述平臺經濟的特點，因此，數字經濟背景下我們應當謹慎定性網絡支付市場存在“壟斷”。

（一）相關市場界定的挑戰

第一，相關市場界定應當充分考慮網絡支付行業的特殊性。雖然艾瑞咨詢數據顯示，2018年支付寶、財付通分別占據了第三方移動支付市場54.3%和39.2%的市場份額，我國第三方移動支付市場份額相對集中。但是，第三方移動支付服務本身未必構成一個獨立的相關市場，相關市場界定需要“以需求替代測試為主”，8《互聯網第三方支付相關市場界定研究》，仲春，《中國物價》2015.12.-反壟斷與競爭政策，第18頁。充分考慮網絡支付行業的特殊性，經過嚴格的經濟學或實證論證，既不能界定過于寬泛，也不能過于限縮。此外，上海市法學會競爭法學研究會會長、上海交通大學王先林教授還認為“網絡支付相關商品市場的界定要著眼于需求者具體的功能用途，要結合網絡支付行業的特殊性以及整個支付服務市場的發展階段”。9武大競爭法公眾號，“學術動態 ‖ “網絡支付市場的競爭政策”學術研討會圓滿舉行”，https://mp.weixin.qq.com/s/SxzLa4BT0a2ysC3Qox2wiA，最后訪問時間：2020年7月16日。

第二，相關市場界定還要充分考慮動態競爭的特點。網絡支付的互聯網基因，使得相關市場界定不能固守傳統靜態分析范式，需要充分考慮數字經濟的動態競爭特點。目前，第三方移動支付服務的提供方，均在不遺余力地投入創新開發以應對支付方式的更新升級，條碼支付、刷臉支付、掌紋支付、NFC支付等支付方式層出不窮，移動支付領域顛覆性創新不斷。未來隨著5G技術、物聯網、VR/AR、人工智能、區塊鏈等技術的發展，網絡支付服務市場必然發展出新的支付方式。因此，靜態的競爭分析范式無法反映現實的激烈競爭和動態更迭。

（二）補貼策略是平臺經濟的普遍經營模式，符合平臺經濟發展規律

有觀點認為，支付寶、微信支付實施滴滴出行同樣的競爭手段，即采用補貼的辦法搶占市場份額，成為市場“贏者”進而打掉其他經營者，以后通過收費提價坐享壟斷利潤，對這種行為應當予以規制。對此，筆者認為：

1. 補貼是一種常見的商業政策，通常有利于促進市場競爭，有利于消費者利益。補貼是一種常見的商業政策，補貼在傳統行業中就已經十分普遍，在促銷、降價、打折等活動中充斥著各種補貼。從經濟學角度來看，補貼是幫助企業迅速進入市場或擴大市場份額，從而實現最小經濟規模（MES）10最小經濟規模是指企業實現一定的規模經濟所需要的最小規模，如果低于這個規模則企業將存在成本上的劣勢，難以在市場上長期競爭。的有效手段，具有合理性。

補貼在商業活動中通常能夠促進市場競爭。市場內的經營者可以通過補貼爭奪市場份額，外圍的經營者能夠通過補貼迅速進入市場，因此補貼能夠促進市場競爭，使得市場價格保持在競爭性水平。同時，經營者可以通過補貼推廣新的產品和服務、普及新的技術和消費模式，因此補貼促進市場新產品、新技術、新模式的發展，豐富消費者的選擇，從而有利于消費者利益。

2.實施補貼在互聯網行業十分普遍，也是平臺經濟自身發展規律和特點所決定的。由于間接網絡效應，互聯網行業相對傳統行業存在較高的MES，互聯網平臺需要通過補貼積累大量用戶，從而實現一定規模，進而保障自身在市場上的競爭力。因此，雙邊平臺對市場一方用戶進行補貼是行業內十分普遍的現象，也是互聯網行業自身發展規律和特點所決定的。

3.違法的補貼需要滿足非常嚴格的構成要件，在現實市場環境中極為罕見。補貼可能構成反壟斷法上的“掠奪性定價”行為從而構成違法行為。掠奪性定價是指，具有市場支配地位的經營者，通過低于成本的價格擠走其他競爭對手，然后收取壟斷高價，獲得超額利潤的行為。但是，補貼構成掠奪性定價需要滿足非常嚴格的構成要件，這些要件通常包括：（1）具有市場支配地位；（2）價格低于平均可變成本，11根據《禁止濫用市場支配地位行為暫行規定》，平均可變成本是指隨著生產的商品數量變化而變動的每單位成本。涉及互聯網等新經濟業態中的免費模式，應當綜合考慮經營者提供的免費商品以及相關收費商品等情況。足以排除相關市場上的競爭者；（3）具有收取超額利潤的可能性；（4）不具有正當理由。12《禁止濫用市場支配地位行為暫行規定》中所列舉的正當理由明確包含“在合理期限內為推廣新商品進行促銷的”，并且經營者還可以提出其他能夠證明行為具有正當性的理由。

然而，在相關市場界定尚存挑戰的前提下，首先非銀行支付機構在相關市場未必具有市場支配地位。其次，“價格低于平均可變成本”要件通常表現為隨著交易規模的擴大，行為實施者自己遭受的損失越大。但是，目前沒有證據表明非銀行支付機構存在此種情況，因此并不滿足價格低于成本的要件。再次，考慮到相關市場上存在眾多提供支付服務的經營者，用戶同時或交替使用不同支付服務，非銀行支付機構在實行補貼之后也沒有能力在相關市場上收取超額利潤。

實際上，經營者使用掠奪性定價手段壟斷市場，然后再收取壟斷利潤在現實可能性上非常困難。因此，國內外掠奪性定價的反壟斷執法案例極少。歐美等反壟斷法域近幾年來沒有關于掠奪性定價的執法案例。我國《反壟斷法》自實施以來，尚沒有企業因違反《反壟斷法》項下掠奪性定價的規定而受到行政處罰的案例。

（三）數字經濟背景下的網絡支付市場，呼喚全新的競爭分析思路

數字經濟背景下的網絡支付市場，迫切呼喚符合平臺經濟發展規律的全新競爭分析思路。

一是改變傳統“單邊市場”競爭分析范式，采用雙邊市場視角分析平臺競爭。在傳統“單邊市場”下，我們通常認為低于成本定價的銷售行為是反競爭行為，然而這在“雙邊市場”的自由競爭范圍內可能是提高社會福利、促進社會進步的行為。因為平臺在一邊市場的“無利多銷”或者“薄利多銷”是為了保持對另一邊市場的吸引力，而非通常理解的濫用市場支配地位行為。因此，將雙邊或多邊市場分析納入互聯網市場競爭政策分析越來越必要。

二是充分考慮平臺經濟非對稱定價、跨境競爭等特點進行相關市場界定。比如，跨界競爭使得即使產品部分特性不同，也可能屬于同一相關市場。因此在使用需求替代分析方法界定相關產品市場時，需要更多從實質需求替代角度、考慮產品之間的特性差別是否足以達到影響消費者替代選擇的程度。再比如，由于平臺經濟的非對稱定價特點，在相關市場界定時可以考慮變通SSNIP測試分析方法，嘗試采用微小的價格總量增加的方法，或者將雙邊平臺服務質量下降作為測試因子，而不再局限于價格因素。

三是評價互聯網行業市場競爭是否自由，應以是否存在創新驅動為重要衡量維度。假如一家具有高市場集中度的互聯網企業獲得了市場支配地位，在判斷其是否存在濫用市場支配地位的行為時，除了重點分析是否存在濫用行為以為，還應當重點考察在具體行業中創新對市場地位的維持程度。如果一個行業需要依靠不斷的創新，甚至是顛覆性創新，才能維持市場地位，那么這樣的行業競爭效果是比較明顯的，競爭秩序是相對自由的，存在壟斷的可能性較低。反之則需要關注是否存在濫用市場支配地位排除、限制競爭的問題。

（四）支付行業迫切需要防范的是“行政壟斷”風險

近年來，我國支付清算行業營商環境不斷改善，市場化、法治化程度顯著提高，但是也存在著借助行政壟斷與市場主體逐利、涉嫌影響支付行業營商環境的現象。比如，支付清算市場存在“錯位”“越位”競爭現象。此前有媒體報道：定位為“銀行業統一APP”的“云閃付”，在實際運營中基本上還是靠銀聯自己，銀聯黨委書記邵伏軍在履新首秀中特別強調，銀聯將加快以云閃付為重點的移動支付發展。13支付界公眾號，《焦慮的銀聯！云閃付能否靠撒錢補貼來“后發致勝”？》。銀聯以行政手段推廣旗下“云閃付”產品 ，造成處于支付產業鏈最上游的清算組織坐擁行政壟斷帶來的超額利潤，而產業鏈最下游的商戶承擔手續費上漲的后果，不利于行業競爭發展。浙江理工大學法政學院院長、浙江省法學會競爭法學研究會會長王健教授在“網絡支付市場的競爭政策”學術研討會上直接指出“銀聯和網聯實際上掌握了網絡支付的基礎設施，容易引發反壟斷擔憂”。14武大競爭法公眾號，“學術動態 ‖ “網絡支付市場的競爭政策”學術研討會圓滿舉行”，https://mp.weixin.qq.com/s/SxzLa4BT0a2ysC3Qox2wiA，最后訪問時間：2020年7月16日。

因此，支付清算行業迫切需要防范行政壟斷風險。監管部門應當充分認識落實競爭政策基礎地位的重要意義，全面落實公平競爭審查制度，打破各種形式的行政壟斷，充分保護和調動各類市場主體積極性和主動性，努力為市場主體創造公平競爭的市場環境，促進我國經濟社會健康有序發展。

四、數字經濟發展背景下，推動我國網絡支付市場創新發展的思考

（一）站在全球視野和國家綜合國力競爭角度，認識網絡支付市場競爭

數字經濟已經成為世界經濟發展趨勢。近年來，美國和歐盟等國家和地區都瞄準了數字經濟的發展契機，努力挖掘數字經濟的內在潛力，主動躋身全球數字經濟競爭，意圖引領世界數字經濟發展。比如，2018年，特朗普政府頒布了《國家網絡戰略》等國家戰略規劃，明確了對未來數字經濟發展的愿景。歐盟則通過推出多項法案加快數字化轉型進程，積極謀求和提升數字經濟領域統一標準的制定權和話語權。

此外，隨著全球政治經濟格局的深刻調整，以美國為首的西方國家及其盟友正在全力圍剿我國數字經濟產業的發展。2020年6月，印度當局以安全為由宣布封禁TikTok等59個中方APP。隨后，美國國務卿蓬佩奧在接受記者采訪時表示，白宮正考慮限制甚至禁止TikTok等中國APP。7月14日，英國政府正式宣布，禁止華為參與當地5G網絡建設。從2020年12月31日起停止購買新的華為設備，英國5G網絡中目前所使用的華為設備須在2027年前拆除。

因此，我們應當站在全球視野和國家綜合國力競爭角度，依法“保護”和鼓勵我國數字產業發展，積極支持互聯網公司積極研發、投入創新，爭取在以5G、物聯網、大數據及人工智能等技術為驅動力的第四次工業革命中打贏翻身仗。具體到網絡支付領域，要把眼光放遠拉長，站在國家戰略和全球視野，努力為網絡支付市場營造公平競爭的政策環境，積極支持領先的網絡支付主體依法開展自由競爭，在數字化場景開發、先進技術研發以及大數據風控等各個環節不斷開拓創新。積極支持有能力的網絡支付機構“走出去”，加快布局國際電子商務市場和國際支付市場，不斷提升我國人民幣國際化水平以及我國數字經濟綜合競爭力。

（二）堅持謙抑執法和監管科技并重，雙輪驅動推動網絡支付市場創新發展

傳統公共監管政策一般遵循先規范后創新的監管思路。但是數字經濟具有顛覆性創新特點，新生事物在發展前期可能具有一定的破壞性。李克強總理在2019年十三屆全國人大二次會議會見中外記者時談到：對于平臺經濟這種新業態、新模式，我們這幾年一直采用的是包容審慎的原則。近日，國家發展改革委、中央網信辦、工業和信息化部等13個部門印發《關于支持新業態新模式健康發展激活消費市場帶動擴大就業的意見》指出“堅持包容審慎監管。要探索創新監管模式，積極鼓勵創新……要及時修訂完善監管政策制度，為新業態新模式發展留足空間。”因此，從鼓勵和支持創新、給予新生事物成長空間的角度，監管部門應當調整傳統的監管思路和監管政策，恪守包容審慎、謙抑執法的監管精神，采取謙抑的方式干預市場競爭，充當好“守夜人”的角色。

此外，數字經濟時代，監管部門信息獲取來源更加豐富、獲取渠道更加多元、獲取速度更加實時，因此要進一步創新監管方式，大力發展監管科技。一方面，在監管思路上從“命令—控制型靜態監管”向“適應性動態監管”轉變、從機構監管向功能監管轉變，同時強化“協調性”監管理念，實現監管機構之間信息共享、信息溝通，強化監管協調和效率。另一方面，充分利用5G、大數據、云計算、區塊鏈等技術強化監管科技手段，不斷提升跨行業、跨市場交叉性金融風險的甄別、防范和化解能力，搭建金融科技統計監測和風險監測體系，持續、動態地跟蹤金融科技風險變化和發展情況。

（三）順應數字經濟發展規律，進一步創新完善競爭分析范式

傳統的反壟斷分析框架仍然適用于數字經濟的競爭問題。但是隨著數字經濟的發展，傳統靜態的競爭分析范式也需要部分調整和更新。一是完善創新競爭分析因素。傳統靜態的競爭分析范式更多關注市場份額，而數字經濟時代的競爭范式，需要更多的考慮動態競爭、跨界競爭、生態競爭、顛覆式創新、效率提升和消費者福祉改善等因素，而審慎使用市場份額進行定性分析。二是適應數字經濟發展特點進行相關市場界定。數字經濟的相關市場界定，要充分考慮跨界競爭、動態競爭、非對稱定價、生態競爭等特點，以防相關市場界定過窄。

（四）落實公平競爭審查制度，穩妥平衡行業監管和市場競爭之間的關系

一是強化競爭政策基礎地位，落實公平競爭審查制度，努力營造公平競爭營商環境。監管部門應當充分認識實施公平競爭審查的重要意義，嚴格按照《國務院關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》、《公平競爭審查制度實施細則（暫行）》以及《市場監管總局等四部門關于進一步推進公平競爭審查工作的通知》的相關規定，在政策制定的各環節進一步落實公平競爭審查各項具體要求，堅決防止各種形式的行政壟斷，構建有效競爭的市場秩序，為我國供給側結構性改革和經濟社會創新發展做出積極努力。

二是穩妥平衡行業監管和市場競爭之間的關系。實踐證明，無形的市場經濟競爭必須要有形的政府監管發揮積極作用，才能實現經濟充滿活力和健康有序發展。數字經濟背景下，監管部門需要努力用前瞻思維和創新理念，穩妥平衡和處理政府監管和市場競爭的關系，做到放活與管好有機結合，讓該由市場競爭解決的問題交由市場競爭解決，充分激發市場參與積極性。同時大力發揮監管科技優勢、依法行使監管職能，保證行業健康有序發展，不斷提升政府監管和服務水平，推動我國數字經濟實現創新發展。