《經(jīng)營者反壟斷合規(guī)指南》解讀

為鼓勵經(jīng)營者培育公平競爭的合規(guī)文化，建立反壟斷合規(guī)管理制度，提高對壟斷行為的認識，防范反壟斷合規(guī)風險，保障經(jīng)營者持續(xù)健康發(fā)展，促進《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）的全面實施，在總結(jié)我國執(zhí)法實踐經(jīng)驗和借鑒其他國家（地區(qū)）做法的基礎(chǔ)上，根據(jù)《反壟斷法》等有關(guān)規(guī)定，國務(wù)院反壟斷委員會（以下簡稱委員會）制定出臺《經(jīng)營者反壟斷合規(guī)指南》（以下簡稱《指南》）。

一、起草背景

我國《反壟斷法》自2008年實施以來，反壟斷法律制度規(guī)則體系日益健全，反壟斷執(zhí)法力度不斷增強，有力地預(yù)防和制止壟斷行為，保護了市場公平競爭。但在執(zhí)法中也發(fā)現(xiàn)，經(jīng)營者反壟斷法律意識不強、反壟斷合規(guī)制度普遍缺失、競爭文化尚未深入普及等問題較為突出，亟須加強反壟斷合規(guī)指導，增強經(jīng)營者依法合規(guī)開展生產(chǎn)經(jīng)營、自覺維護市場公平競爭的意識和能力，培育和弘揚公平競爭文化，進一步營造公平競爭的社會環(huán)境。

黨的十九屆四中全會強調(diào)，完善公平競爭制度，強化競爭政策基礎(chǔ)地位，加強和改進反壟斷執(zhí)法，對反壟斷工作提出明確要求。反壟斷合規(guī)倡導是促進《反壟斷法》深入有效實施的重要方式和手段。制定《指南》是完善反壟斷規(guī)則體系的重要內(nèi)容，是強化競爭政策基礎(chǔ)地位、支持企業(yè)在公平競爭中發(fā)展壯大的迫切需要，也是全球多個司法轄區(qū)推進反壟斷法實施的普遍經(jīng)驗，對降低執(zhí)法成本、保護公平競爭、推進更高水平對外開放具有十分重要的意義。

二、起草過程

2019年以來，根據(jù)委員會全體會議部署，委員會辦公室牽頭開展《指南》起草工作。在起草過程中，委員會辦公室堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，認真落實科學立法、民主立法、依法立法、開門立法的要求，堅持問題導向和目標導向相統(tǒng)一、總結(jié)國內(nèi)實踐與借鑒國際經(jīng)驗相結(jié)合、深化理論研究與廣泛征求意見相統(tǒng)籌的基本原則，充分考慮我國經(jīng)營者反壟斷合規(guī)工作現(xiàn)狀，適應(yīng)我國經(jīng)濟發(fā)展的階段和水平，強化經(jīng)營者反壟斷合規(guī)的制度供給，主要開展了以下工作：

一是深入總結(jié)執(zhí)法實踐。系統(tǒng)梳理《反壟斷法》及相關(guān)配套立法的法律規(guī)定，深入總結(jié)《反壟斷法》實施12年來多發(fā)易發(fā)壟斷行為，對反壟斷執(zhí)法和競爭倡導中發(fā)現(xiàn)的經(jīng)營者合規(guī)意識薄弱、合規(guī)能力缺乏等現(xiàn)實難題有針對性地作出回應(yīng)，全面提示經(jīng)營者反壟斷法律合規(guī)風險，為經(jīng)營者建立反壟斷合規(guī)體系提供框架性安排。

二是充分聽取專家建議?！吨改稀飞婕懊鎻V、復(fù)雜程度高。為切實增強起草工作的科學性、有效性、針對性，我們組織委員會專家咨詢組召開專題會議，對指南定位、框架和主要內(nèi)容等進行深入研究。同時，與管理體系方面的專家進行深入交流，充分參考ISO19600《合規(guī)管理體系指南》國際標準，完善《指南》內(nèi)容體系。

三是研究借鑒國際經(jīng)驗。深入研究歐盟、法國、英國、澳大利亞、日本等國家和地區(qū)反壟斷合規(guī)指南或指引的成熟經(jīng)驗和做法，了解有關(guān)國家（地區(qū)）反壟斷合規(guī)指南體系和主要內(nèi)容，為制定《指南》提供有益參考和借鑒。

四是廣泛征求各方意見。廣泛征求并充分吸納委員會成員單位意見。2019年11月，在市場監(jiān)管總局官網(wǎng)公開征求社會公眾意見，收到有關(guān)企業(yè)、商協(xié)會、律師事務(wù)所和個人等意見建議近150條，我們對此進行充分研究并采納合理化建議，對《指南》予以完善。

2020年7月，《指南》經(jīng)委員會全體會議審議通過，9月印發(fā)實施。

三、《指南》的主要特點

作為在全國范圍內(nèi)實施的反壟斷領(lǐng)域首部合規(guī)指南，《指南》主要有以下特點：

（一）突出系統(tǒng)性?！吨改稀窂奶崾窘?jīng)營者反壟斷合規(guī)風險、指導經(jīng)營者建立健全合規(guī)管理制度、加強合規(guī)風險管理和合規(guī)管理保障等多個層面，對經(jīng)營者統(tǒng)籌做好反壟斷合規(guī)工作作出了系統(tǒng)性的指導。既倡導經(jīng)營者完善合規(guī)管理剛性制度，也鼓勵經(jīng)營者注重積極培育和推廣合規(guī)文化；既規(guī)定了經(jīng)營者主動識別和評估反壟斷風險的考慮因素，也明確了經(jīng)營者積極配合反壟斷調(diào)查的義務(wù)；既倡導經(jīng)營者做好合規(guī)建設(shè)和風險管理，也專門對保障措施作出規(guī)定，為經(jīng)營者反壟斷合規(guī)提供全方位指引。

（二）突出協(xié)調(diào)性。《指南》明確了經(jīng)營者合規(guī)風險的重點，為經(jīng)營者識別反壟斷法律風險提供了基礎(chǔ)性指導。同時，考慮到反壟斷法相關(guān)規(guī)定的多樣性、復(fù)雜性，《指南》并未對反壟斷制度規(guī)則作過多過細的闡釋，而是注重與現(xiàn)行法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和指導性文件的銜接，特別是與委員會頒布的其他指南、市場監(jiān)管總局頒布的三個反壟斷部門規(guī)章保持一致。經(jīng)營者可以通過制定更加具體的指引或手冊，切實加強自身合規(guī)制度建設(shè)，不斷提高合規(guī)管理水平。

（三）突出針對性。《指南》針對當前經(jīng)營者反壟斷合規(guī)方面存在的反壟斷法律意識不強、競爭文化缺位、管理層不重視、合規(guī)制度不健全、人才匱乏、保障措施不足等突出問題，從合規(guī)管理文化、制度建設(shè)、風險管理等多個方面確立經(jīng)營者反壟斷合規(guī)管理的基本要求和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，闡明經(jīng)營者行為邊界和底線，對合規(guī)工作中存在的問題和挑戰(zhàn)給予有效回應(yīng)，保障經(jīng)營者依法依規(guī)開展公平競爭。

（四）突出指導性。《指南》以《反壟斷法》為依據(jù)，明確了經(jīng)營者需要重點關(guān)注的反壟斷合規(guī)風險，并對經(jīng)營者反壟斷合規(guī)管理作出一般性指引?！吨改稀繁旧頉]有法律意義上的強制力，更主要的作用是鼓勵和指導。經(jīng)營者可以對照《指南》，從自身經(jīng)營范圍、組織結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)規(guī)模等實際出發(fā)，采取適合的方式加強反壟斷合規(guī)管理，達到降低法律風險、持續(xù)健康發(fā)展的效果。

四、《指南》的主要內(nèi)容

《指南》分為總則、合規(guī)管理制度、合規(guī)風險重點、合規(guī)風險管理、合規(guī)管理保障和附則6章，共30條。主要包括以下內(nèi)容：

（一）總則。總則明確了制定《指南》的目的和依據(jù)，對適用范圍和《指南》涉及的基本概念作了闡釋，突出了反壟斷合規(guī)文化倡導的重要性。

（二）合規(guī)管理制度。該章強調(diào)經(jīng)營者建立并有效執(zhí)行反壟斷合規(guī)管理制度的重要性，明確合規(guī)管理制度涉及的主要內(nèi)容，包括合規(guī)承諾、合規(guī)報告、合規(guī)管理架構(gòu)等；詳細闡述了合規(guī)管理負責人的重要作用以及合規(guī)管理的具體職責，特別強調(diào)了合規(guī)管理部門及其負責人的獨立性和權(quán)威性，鼓勵經(jīng)營者高級管理人員領(lǐng)導或者分管合規(guī)管理工作。

（三）合規(guī)風險重點。該章主要對經(jīng)營者在反壟斷合規(guī)管理中涉及的重點風險進行了概要闡釋。首先，依法明確了經(jīng)營者禁止達成壟斷協(xié)議、禁止濫用市場支配地位、依法實施集中等，為了幫助經(jīng)營者對具體行為作出更有效的判斷，《指南》建議經(jīng)營者參考《反壟斷法》、《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》等部門規(guī)章，以得出更加清晰的結(jié)論；其次，闡明經(jīng)營者的法律責任和配合調(diào)查的義務(wù)，描述了經(jīng)營者應(yīng)當避免拒絕或阻礙調(diào)查的具體行為；第三，對《反壟斷法》中規(guī)定的承諾制度和寬大制度作出規(guī)定，并與《國務(wù)院反壟斷委員會壟斷案件經(jīng)營者承諾指南》、《國務(wù)院反壟斷委員會橫向壟斷協(xié)議案件寬大制度適用指南》進行有效銜接；最后，提醒經(jīng)營者應(yīng)當有效應(yīng)對可能面臨的境外反壟斷法律風險，并可以向反壟斷執(zhí)法機構(gòu)報告有關(guān)情況。

（四）合規(guī)風險管理。首先，《指南》考慮到不同類型的經(jīng)營者及其員工面臨的反壟斷法律風險有所不同，鼓勵經(jīng)營者根據(jù)實際情況建立相關(guān)機制，對可能存在的風險進行識別和評估，并對員工面臨的法律風險進行提醒；其次，在識別評估的基礎(chǔ)上，鼓勵經(jīng)營者建立健全處置機制，對有關(guān)風險進行控制和應(yīng)對?！吨改稀诽貏e鼓勵經(jīng)營者在發(fā)現(xiàn)合規(guī)風險后盡快與反壟斷執(zhí)法機構(gòu)合作。

（五）合規(guī)管理保障。為了提高經(jīng)營者反壟斷合規(guī)管理的有效性，《指南》鼓勵經(jīng)營者實施與反壟斷合規(guī)管理相配套的保障措施：一是內(nèi)部管理方面，建立健全對員工反壟斷合規(guī)行為的獎懲機制，明確反壟斷合規(guī)舉報政策；二是能力建設(shè)方面，鼓勵經(jīng)營者建立專業(yè)化、高素質(zhì)的合規(guī)管理隊伍，并通過加強教育培訓等方式，幫助和督促員工了解并遵守反壟斷法相關(guān)規(guī)定；三是配套措施方面，鼓勵經(jīng)營者加強信息化建設(shè)，依法運用大數(shù)據(jù)等工具，加強對經(jīng)營管理行為合規(guī)情況的監(jiān)控和分析。

（六）附則。明確了《指南》的效力和生效時間，強調(diào)《指南》僅對經(jīng)營者反壟斷合規(guī)作出一般性指引，不具有強制性。同時明確行業(yè)協(xié)會、網(wǎng)絡(luò)平臺經(jīng)營者可以依據(jù)《指南》開展相關(guān)合規(guī)管理和引導的工作。

《指南》的發(fā)布，為經(jīng)營者開展反壟斷合規(guī)工作提供了明確指引和具體要求，有助于各類市場主體深化對《反壟斷法》相關(guān)規(guī)定的理解和認識，有效預(yù)防和降低法律風險，樹立良好形象。下一步，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)將全面貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，堅持依法行政，積極主動為經(jīng)營者提供反壟斷合規(guī)指導，保護市場公平競爭，推動我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。