合理的制度設計是監察體制改革的邏輯必然
——基于美國監察長制度的實證研究

●周 永

欲有效約束權力，必須堅持監督與制約并舉，這是因為：“一切有權力的人都容易濫用權力，有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止?！雹俸侠淼闹贫仍O計是監察體制的內在要求和邏輯必然。作為行使監督聯邦政府機構職責的政府內部監督機構，美國監察長制度發端于上世紀50年代。自上世紀30年代羅斯福新政起，聯邦政府承擔的公共職能越來越多，公共開支日益增大，其實質是國家權力中心開始向行政系統轉移并在戰時逐步達到頂端。②而彼時的聯邦政府部門主要依靠各自內部審計部門開展監督，致使行政權力得不到有效監管，政府部門中的貪污受賄及浪費現象十分嚴重，部分部門相繼爆出嚴重欺詐丑聞，顯示其內部審計和監督能力嚴重不足。一些州和地方行政機構開始嘗試任命監察官，美國國會也逐步意識到加強對政府部門運作的監督的重要性，于是著手探索創新監督模式。1978年制定頒行的《監察長法》正式確立了監察長制度，經過1988年、2008年和2016年的三次重要修訂和40余年的實踐，最終形成了一種獨特的行政內部監督制度。

一、美國監察長制度的主要特征

（一）全方位、多部門的監督

《監察長法》實施后，美國在各聯邦機構和部門中均得設立監察長辦公室，目前已有73家，包括內政部、中央情報局、總務署、進出口銀行等32個部委行署，實現了監察全覆蓋。監察長辦公室作為美國政府內部的反腐敗機構，主要負責調查聯邦各部門及項目中的浪費、欺詐和濫用職權行為，具體工作包括：制定監察計劃、項目跟蹤調查、審查承包商、接受舉報或控告、調查取證、移送處理、提交報告并提出建議等。如美國貨幣監察長辦公室（OCC）是美國財政部內的一個獨立局，負責監督和監管美國境內的國家銀行和金融機構，可確保銀行滿足資本和風險要求。另外，為提高政府的責任、廉潔、效率與協調能力，美國不少州和地方政府也仿效設立了綜合監察機構，如佛羅里達州根據法律規定建立了45個綜合監察官辦公室。③綜合監察官的職責則與聯邦監察長基本相似。

（二）靈活性、針對性強

一方面，監察長的日常工作常與個案投訴調查獲得的信息相結合，提高了工作的效率與力度，同時監察長辦公室還可以調查由國會指派、司法部、審計署或所在機構轉交的案件等。另一方面，在特定時間，根據特定需要，就特定情形展開特定監察。如新冠肺炎疫情在美國爆發蔓延后，美國政府成立了由10名監察長組成的新冠肺炎救濟法案督察小組，監督美國聯邦政府對新冠疫情的應對措施，核查2.2萬億救濟法案的使用情況。而在案件處理上，監察長的處理標準和模式則是：涉嫌觸犯道德標準的案件將轉給部門行政長官處理；觸犯法律的案件便轉交給司法部或聯邦調查局；對于特別嚴重的問題或明顯破壞道德標準的重大案件，監察長則有權及時向國會提交特別報告，其調查結論將會被用作行政處罰或刑事起訴的依據，因此具有較高威懾力。④

（三）突出獨立性

《監察長法》的目標是建立一個獨立的審計調查機構，以促進節約，提高效率和成效，預防并發現貪污濫用職權行為，維護各部長與國會之間的信息暢通并協調必要的糾正行動。為此，《監察長法》規定聯邦各部委的監察長由總統任命，并經參議院同意?？偨y可撤換監察長，但必須在撤換前30日內以書面形式向國會說明作出撤換的理由。監察長負責領導監察處的工作，每年兩次向總統、國會及其所在部委的行政首長提交工作報告。工作報告必須隨時向公眾公開，部門領導無權修改或編輯報告內容。其經費亦由國家財政撥款而有充足保障，工作人員則由各監察長自行聘用,聯邦部門領導無權干預。同時，1988年通過的修正法案又在31個v聯邦機構中產生了指派的聯邦實體總監察官(designated federal entity inspectors general)。各聯邦機構最高長官可以自行任命指派的聯邦實體總監察官,而這種任命不需要得到參議院批準。總監察官必須向聯邦機構最高長官匯報工作。⑥可以說，機構獨立性的概念正是賦予監察長辦公室調查結果可信度的關鍵。⑦

（四）注重專業素養

習近平總書記指出：“專業素養是專業知識、專業能力、專業作風、專業精神的統一，而不僅僅是專業對口那么簡單。”由于現代行政領域專業性、技術性愈發凸顯，相應的監察也應及時跟進、與之匹配。《監察長法》在監察長的任命條款中指出監察長的任命不應考慮被任命者的政黨派系，而只應根據其廉政無私、以及他在會計、審計、財務分析、法律、管理分析、公共行政管理或調查工作等方面表現出來的能力。同時設立監察長正直與效率委員會，提高工作人員的專業技能和效能。良好的專業素養既是有效監督的內在要求，同時也是實現發展的有力保障，如美國國內外相結合的科技經費監管體系是其科技發展的重要保證,其中總監察長制度為科技資源的有效配置與運行發揮了基礎性作用。⑧

（五）重視合法合規性

監察長執行任務、履行職責必須于法有據、合法合規。《監察長法》第三條第七款規定：“各個監察長應當依照適用于公務員的有關法律和規章，征求法律顧問的法律建議，法律顧問或者直接向該監察長報告或者向其他監察長報告?！币虼耍鞅O察長辦公室設有法律服務辦公室，為監察長及其他辦公室工作人員提供法律服務和保護，并代理監察長辦公室及其工作人員的訴訟相關事務。同時，法律服務辦公室還負責監察長辦公室的信息披露和投訴分析工作。此外，《監察長法》還要求監察長檢查和評價所有相關的擬議或已通過的法律法規，就其對項目和業務管理的經濟性和有效性的影響提出建議。如作為勞工部項目和業務活動檢查中的一個部分內容，勞工部監察長辦公室經常就法律法規方面的內容向勞工部和國會提出建議。⑨

二、難以回避之先天缺陷

（一）內控機制的不夠健全

以警察部門為例，雖然設有美國警務署內部監察處，但其對警察執法權的運行及可能觸及腐敗的有關事項,仍然缺乏嚴密的監督和制約。如就巡警執法辦案而言,雖然紙面上規定了內部機制約束,但大多數情況下警長并不知道他們的警員在做什么，更別提什么有效制約，美國警察腐敗已成為一個系統性或者結構性現象。如紐約警察局里負責調查警察瀆職行為的內務部和監督警察行為的制度設計曾雙雙失靈，致使當地警察系統腐敗橫行。⑩

（二）易受政治不當干擾

雖然《監察長法》提出所謂的“不應考慮被任命者的政黨派系”，即監察長的遴選標準是個人品質而非黨派，但實踐中監察長的履職乃至任免卻飽受美國民主、共和兩黨日益激化的黨爭影響，總統或聯邦機構最高長官往往會任命同一黨派人士擔任監察長，因此黨派色彩較強。如這次特朗普突然宣布解雇美國國務院監察長史蒂夫·利尼克，就被民主黨人批評是出于強烈的政治動機——打擊報復其認為不忠或對其政治議程構成潛在阻礙的人。同時，民主黨也開始向白宮、國務院和監察長辦公室索取文件，要求調查特朗普此舉是否有違法報復嫌疑?？梢哉f，本應作為獨立性代表的監察長制度已經深深打上了黨爭政治傾軋的“烙印”。此外，由于聯邦層面的監察長辦公室實行向國會和行政機構負責人雙重報告制度，導致其真正有效的制約較為有限，難以完全履行監督職能。

（三）缺乏有效的法律保障

按《監察長法》規定，解除監察長職務必須由總統向國會提交書面理由，而特朗普僅以籠統的“缺乏信心”為由，對此共和黨人也批評特朗普尚未按照法律要求為解雇利尼克提供充分理由。盡管如此，由于法律并未明確以不當理由解雇監察長及其工作人員的責任以及因不當程序解雇的救濟，利尼克仍或將被特朗普如愿解雇并訴求無門，而后者目前并不用承擔相應之法律責任。這是由于監察官本身是一個政務官，無論是總統還是聯邦機構最高長官均可以隨時撤換監察長或監察官,只須向眾議院和參議院報告原因。換言之，目前報告原因的正當與否并不當然地與法律懲罰相掛鉤，而實踐證明，法律懲罰恰恰正是制約腐敗的要素之一。?

三、對完善我國監察體制的借鑒意義

（一）完善配套法律法規

要為監察官法的制度設計進行充分全面的立法準備，抓緊從國家立法層面制定《監察官法》，統一規范監察官的選任條件、職責范圍、履職保障等。?依法制定監察法實施條例，明確監察機關的監督方式以及厘清內設機構的監督職權。如針對實踐中廣泛采用的監察建議，要明確其基本內涵、主要內容和適用程序三方面內容。同時不失時機地對因監察機關及其工作人員在行使職權時侵犯公民、法人和其他組織的人身權或財產權造成損害而產生的監察賠償的范圍、賠償請求人和賠償義務機關、歸責原則、構成要件、監察賠償的程序等作出統一規定，切實保護公民、法人和其他組織的合法權益，不斷推進反腐敗工作法治化、規范化。

（二）不斷加強自身建設

習近平總書記強調:“要在強化自我監督、自我約束上作表率，牢固樹立法治意識、程序意識、證據意識，嚴格按照權限、規則、程序開展工作，下更大氣力把隊伍建強、讓干部過硬。”?紀檢監察機關作為政治機關，承擔著黨章、憲法和監察法賦予的特殊使命和重大政治責任，肩負著黨和人民的重托，必須把政治建設作為首要任務。要以“不忘初心 牢記使命”主題教育為契機，認真做好總結工作，既深刻剖析干部個人身上存在的問題，著力在政治、擔當、紀律、作風、言行、修養六個方面嚴要求、嚴把關；同時也要查明制度機制、工作運行、教育管理等方面存在的問題，進一步健全完善自我監督管理制度機制，致力營造風清氣正的良好政治生態。

（三）努力探索創新監督方式

“問渠那得清如許,為有源頭活水來”。要創新監督方式方法，不斷提升監督質效。既做實做細日常監督，以強監督促強監管；又抓準抓好重點領域，積極回應人民呼聲。新冠肺炎疫情以來，國家監察委派出調查組，就群眾反映的涉及李文亮醫生的有關問題作全面調查；武漢市、青山區兩級紀委監委派出調查組，就鋼都花園管委會在為居民運送集中購買的平價肉中的失職瀆職行為展開調查；此外，各地紀檢監察機關還通過交叉督查、滾動督查、下沉督查等方式，精準發現問題，推動疫情防控責任落地、措施見效，收到了良好的成效。

（四）著力提升干部隊伍政治素質和業務能力

建設高素質隊伍是推動高質量發展的關鍵。?監察體制改革后，紀檢監察機關業務范圍擴大，監督內容與方式也在發生轉變，要適應新時代新任務新要求，推進干部隊伍專業化建設，加強學習調研培訓，強化實戰練兵，提升政治素質、業務能力。通過多渠道引進、多方位培養具有反腐知識和專業技能的紀檢監察干部，堅持政治素質、業務能力雙過硬標準，既學黨章和黨規黨紀，又學憲法和監察法、刑法等法律法規，努力鍛造一支紀法雙修、紀法兼備、“守紀律講規矩”的專業化干部隊伍。

結語

深化國家監察體制改革的意義在于深入開展和全面推進反腐敗工作、推進國家治理體系和治理能力現代化。?我國監察體制具有深厚的歷史傳統和獨特的自身優勢，并在不斷轉化為治理效能。“他山之石，可以攻玉?！币詫W習的心態借鑒美國監察長制度的成功經驗和避免其不足之處，在實踐中不斷完善和創新黨和國家監督體系，統籌推進紀檢監察體制改革，不斷健全制度、完善體系，使監督體系契合黨的領導體制，融入國家治理體系，勢必將推動制度優勢更好轉化為治理效能。

注釋：

①孟德斯鳩.論法的精神（上冊），張彥深譯.商務印書館，1982年版，第154頁。

②任會芬.中美反腐敗機制比較研究及啟示.社會科學，2019（08）

③季美君.美國反腐敗的監督機構.檢察日報，2016.8.16.008

④沈蓓緋，高德華，蔣建宏.美國聯邦政府的反腐監督機制.理論視野，2014（7）

⑤目前為32個。

⑥F·丹尼爾·小艾赫恩著，胡仙芝譯.美國的總監察長辦公室：一種反腐敗機構的模式.中國行政管理，2002（01）

⑦David M.Shapiro：《The Inspector General Function and Outsourcing:An Introduction》，Journal of Corporate Accounting &Finance，Volume 28,Issue 2.

⑧李長健、伍文輝、張俊.以總監察長制為基礎的美國科技經費監管及其啟示.科技管理研究，2007（08）

⑨李俊譯.美國勞工部監察長辦公室簡介.國外審計動態，總第175期

⑩方瑞華.20世紀末美國紐約警察瀆職問題研究.中國人民公安大學學報(社會科學版)，2019（01）

?[美]愛德華·L.格萊澤.腐敗與改革——美國歷史上的經驗教訓.胡守勇，王兆斌譯.商務印書館，2012

?張先昌.監察官制度的由來與發展.學習時報，2019（05）

?一以貫之全面從嚴治黨強化對權力運行的制約和監督.人民日報，2020.1.14.01版

?趙樂際.在中國共產黨第十九屆中央紀律檢查委員會第四次全體會議上的工作報告

?姜明安.論監察法的立法目的與基本原則.行政法學研究，2018（04）