減稅降費政策效果研究

●李澤眾

一、“減稅降費”政策實施現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國經(jīng)濟已經(jīng)步入了新常態(tài)，呈現(xiàn)出增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消費期三期共存的局面。在經(jīng)濟增速下降、供需矛盾突出、結(jié)構(gòu)性問題疊加的背景下，習(xí)總書記在2015年主持召開了中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第11次會議，在該會議上圍繞“減免稅收”和“取消或者停征行政事業(yè)單位性收費”陸續(xù)出臺了減稅降費政策。中央經(jīng)濟工作會議提出將降低企業(yè)稅費負擔(dān)作為2016年與2017年的總基調(diào)，將繼續(xù)清理涉企收費，進一步加大對亂收費的查處與整治力度作為2018年總基調(diào)。根據(jù)政府部門在2019年作出的報告可見，2019年全年減輕企業(yè)稅收與社保繳費負擔(dān)超過了2億元，提示我國的減稅降費的力度持續(xù)加大。

我國推出減稅降費這一政策的主要目的是將政府收入的減法來換取企業(yè)效益的加法以及市場活力的乘法。結(jié)合近幾年我國經(jīng)營運行現(xiàn)狀分析，該政策效果明顯，經(jīng)濟提質(zhì)增效的步伐愈發(fā)穩(wěn)健。首先，從宏觀稅負層面來看，相關(guān)稅收同比下降或增幅回落，減稅效果持續(xù)顯現(xiàn)。經(jīng)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示：2015—2018年公共預(yù)算收入比率分別是22.1%、21.5%、20.9%、20.4%，可見從2015年至2018年整體趨勢是降低。根據(jù)財政數(shù)據(jù)顯示：從2018年的1月至8月，我國一般公共預(yù)算收入達到了137061億元，相比于同期增長了3.2%，但是增長幅度下降了6.2%，逐步凸顯出實施減稅降費這一政策的紅利效應(yīng)。

其次，減稅降費政策助力經(jīng)濟總量穩(wěn)步保持中高速增長。伴隨著“結(jié)構(gòu)性減稅與普遍性降費”政策的逐步落實，相比于2016年，2017年國內(nèi)生產(chǎn)總值增長達到了6.9%，這也是從2015年第3季度國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率超過7%以來，連續(xù)10個季度國內(nèi)生產(chǎn)總值保持在6.7%~6.9%的增長幅度，可見我國的經(jīng)濟運行態(tài)勢良好。回顧既往5年，我國采實施減稅降費這一政策幫助企業(yè)減輕負擔(dān)超過了2萬億元，僅僅在2017年1年，該政策幫助企業(yè)減負便逾1萬億元。

最后，減稅降費政策切實降低企業(yè)稅負，助力企業(yè)效益改善。根據(jù)國家稅務(wù)總局公布的數(shù)據(jù)，根據(jù)2016年被納入營改增范圍的四大行業(yè)來看，其中生活服務(wù)業(yè)稅負下降達到了29.85%、金融行業(yè)稅負下降了14.72%，房地產(chǎn)行業(yè)稅負下降高達7.9%、建筑業(yè)稅負下降高達3.75%。不僅如此，實施營改增還打開了服務(wù)業(yè)與制造業(yè)的增值稅抵扣鏈條，促進了企業(yè)組織結(jié)構(gòu)和方式的積極轉(zhuǎn)變，催生出了服務(wù)外包、主輔分離等新型業(yè)務(wù)，進一步提升了服務(wù)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟效益。不僅如此，實施營改增還有利于提高企業(yè)的投資意愿，根據(jù)稅收監(jiān)測結(jié)果顯示，我國重點稅源企業(yè)的信心指數(shù)停止下降，緩慢上升，如從2018年第4季度至2019年第1季度，回升了4%。

二、當(dāng)前減稅降費政策實施的主要問題

（一）惠企減負政策密集出臺，但是企業(yè)獲得感不強

近年來，為了促進企業(yè)發(fā)展，我國陸續(xù)推出了很多類型的減負政策。例如：從2015年至2018年，我國頒布的稅收優(yōu)惠政策，其中2015年國家層面頒布的稅收優(yōu)惠政策文件數(shù)量達到了255項，而2016年達到了275項。在2017年，隨著我國減稅降費改革的不斷推進，各類稅收優(yōu)惠政策的文件數(shù)量急劇增多，直到2018年，才有所下降，但是從制定的文件總數(shù)來看，依然有431項。但是，要想真正實現(xiàn)減稅降費的效果，還需要確保政策作用在企業(yè)經(jīng)營行為的傳導(dǎo)機制暢通無阻，并結(jié)合行業(yè)的特征、內(nèi)外部市場環(huán)境現(xiàn)狀、交易對象的議價能力等各方面因素。例如：增值稅率從17%下調(diào)至16%，增值稅率由11%下調(diào)至10%，這對納稅人是非常有利的，但是假如企業(yè)銷售的產(chǎn)品屬于買方市場，便容易引發(fā)客戶壓價以至于減稅紅利被抵消的情況，削減了增值稅稅率簡并及下調(diào)的降負效果。

（二）存在共享稅減少、地方稅增加以及“稅減費增”現(xiàn)象

一是部分地區(qū)在征稅過程中減少了共享稅收入、增加了地方稅收入。以我國2019年1-6月的財政收支數(shù)據(jù)為例。2019年上半年，作為中央和地方共享收入的增值稅同比增長5.9%、企業(yè)所得稅同比增長5.3%，均低于同期GDP增長幅度，說明減稅降費效應(yīng)已逐步顯現(xiàn)。但是同期地方稅收入繼續(xù)增加。

二是執(zhí)行減稅降費政策的同時，提高了征收管理強度。但是由于我國在稅權(quán)與費權(quán)方面還存在配置錯位的情況，收費的權(quán)利主要掌握在政府手中，再加上名目眾多、政出多門，并且與各方利益群體相關(guān)，因此進一步加大了規(guī)范的難度。財政收支矛盾突出的地區(qū)在貫徹減稅降費政策的同時，加大了地方稅和社會保險費的征管力度，增加了地方稅費收入，由此導(dǎo)致部分企業(yè)的稅費負擔(dān)未降反增。

（三）連續(xù)出臺的減稅降費政策顯著增加了征管成本

此次大規(guī)模減稅降費政策的內(nèi)容主要包含下調(diào)增值稅稅率，針對小微企業(yè)的所得稅制定的優(yōu)惠、調(diào)整研發(fā)費用扣除率以及調(diào)整范圍變化等內(nèi)容。政策調(diào)整時間偏短、過細，不僅使得稅制結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜化，而且明顯增加了納稅人的納稅成本。突出表現(xiàn)如下：

一是稅率、抵扣率不斷變化導(dǎo)致納稅成本增加。以增值稅為例：2016年至今，稅率經(jīng)歷了五次大的變化：分別是2016年5月之前的17%、13%，2016年5月至2017年6月的17%、13%、11%、6%，2017年7月至2018年4月的17%、11%、6%，2018年5月至2019年3月的16%、10%、6%，2019年4月至今的13%、9%、6%。同時，農(nóng)產(chǎn)品抵扣率也有相應(yīng)變化。這不僅使得增值稅稅制更為復(fù)雜，而且令納稅人難以理解和操作。減稅降費政策的復(fù)雜化在一定程度上降低了納稅人的減負獲得感，碎片化的減稅降費政策密集出臺形成了較高的執(zhí)行成本。由于相關(guān)職能部門中又包含了很多關(guān)聯(lián)性的中介服務(wù)機構(gòu)，如此便容易出現(xiàn)在簡政放權(quán)、減稅降費過程中一些收費項目轉(zhuǎn)移至關(guān)聯(lián)性中介服務(wù)機構(gòu)中，導(dǎo)致企業(yè)的交易成本增加。

二是執(zhí)行各項減稅降費政策的成本大大增加。各地稅務(wù)局為落實各項減稅降費政策，為納稅人提供更好的服務(wù)，陸續(xù)編制了各種政策匯編。目前，僅大企業(yè)相關(guān)的減稅降費政策就多達112條、463頁。不僅如此，伴隨減稅降費政策出臺的各類法規(guī)解釋又進一步提高了政策的執(zhí)行成本。其中最具代表性的是2019年7月10日公布的《國家稅務(wù)總局近期問答匯編整理共554問》，加上各地稅務(wù)機關(guān)的回復(fù)解釋，條文增至近千條。推行和解釋政策需要財稅部門投入大量人力物力，企業(yè)需要安排專人學(xué)習(xí)、執(zhí)行政策。與此同時，征管制度、征管軟件難以及時匹配調(diào)整到位等也顯著增加了征管成本。

三、進一步提升減稅降費政策效果的措施

已頒布的一系列減稅降費政策較為全面地覆蓋了企業(yè)納稅范圍，如果全部執(zhí)行到位，則所涉及到的企業(yè)稅費負擔(dān)將會顯著下降。因此，要完全實現(xiàn)減稅降費目標(biāo)，一方面要深入推廣“放水養(yǎng)魚”理念，優(yōu)化營商環(huán)境；另一方面要放松管制、加大金融支持，提振實體經(jīng)濟信心。在此基礎(chǔ)上，進一步優(yōu)化減稅降費政策，建議采取以下四點措施：

（一）深化稅制改革，優(yōu)化征管機制以降低執(zhí)行成本

一是整合已有減稅降費政策。減稅作為一項系統(tǒng)性工程，在此過程中離不開統(tǒng)一且規(guī)范的稅制要素。借助于大規(guī)模臨時性、差異化的稅收優(yōu)惠政策的碎片式改革會使稅制變得越來越復(fù)雜，不僅效果不明顯，而且會導(dǎo)致企業(yè)的繳稅成本和稅務(wù)機關(guān)的征管成本增加。現(xiàn)行增值稅稅制分別就機器人產(chǎn)業(yè)、軟件企業(yè)、半島體產(chǎn)業(yè)發(fā)布優(yōu)惠政策，建議與高科技企業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)銜接，凡認(rèn)定為高科技企業(yè)均給予相同的優(yōu)惠政策。這樣既有利于簡化稅制，更有利于促進企業(yè)公平競爭。

二是擴大企業(yè)所得稅的加計扣除政策范圍。財稅〔2015〕119號鼓勵研發(fā)費用加計扣除政策，隨后國稅總局公告[2017]40號、財稅[2018]99號又進一步優(yōu)化了歸集范圍、提高了加計扣除比例。但是住宿和餐飲業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)、租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)等始終不在可享受政策的范圍之內(nèi)。與許多科技型企業(yè)一樣，特別是針對一些發(fā)展迅速的商務(wù)服務(wù)、租賃服務(wù)、零售業(yè)等非常依賴系統(tǒng)軟件，并且用于相關(guān)研究的費用占據(jù)一定比例，因此本人建議可以進一步增加研發(fā)費用加計扣除的業(yè)務(wù)范圍。

三是針對已出臺的部分減稅政策門檻高、企業(yè)享受不到的情況，完善企業(yè)所得稅減稅政策，進一步提升減稅效應(yīng)。可以適當(dāng)放寬減稅政策的限制條件，增加減稅范圍。以小型微利企業(yè)為例，其若想享受優(yōu)惠稅收這一政策，需要同時滿足四個條件，如此便增加了小型微利企業(yè)落實所得稅優(yōu)惠的難度，針對這一現(xiàn)象可以適當(dāng)放松、簡化一些條件。進一步增加稅收優(yōu)惠政策和范圍，加大優(yōu)惠的力度。縱觀當(dāng)前我國制定的減稅政策，主要是針對大企業(yè)和小微企業(yè)，很少考慮到中型企業(yè)，因此需要進一步擴大這類型企業(yè)所得稅減半征收等覆蓋范圍。

（二）繼續(xù)規(guī)范增值稅并降低其名義稅率水平

伴隨著“營改增”在改革不斷推行，在優(yōu)化稅制，消除重復(fù)征稅、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面發(fā)揮重要作用。雖然我國已經(jīng)全面推行了“營改增”，但是相比于規(guī)范的增值稅稅制，依然存在較大差距，還需加快深化稅制改革的力度，具體可從以下是三個方面著手：

一是繼續(xù)降低稅率。繼續(xù)降低增值稅稅率有利于將間接稅所占比重降低，不但可以減輕中小民營企業(yè)的稅收負擔(dān)，而且還能促進稅收的公平。

二是2019年第四季度推行增值稅三檔并兩檔政策。將現(xiàn)行的增值稅13%、9%、6%三檔稅率簡化為13%、6%兩檔，將減少稅收對納稅人經(jīng)營行為的扭曲，回歸稅收中性特征，進而增加企業(yè)的減負獲得感。另外，考慮到增值稅主要是將計稅作為依據(jù)，并實行的是獨特的鏈條抵扣機制，因此急需將目前繁雜、零散、低效的稅收優(yōu)惠政策清理掉，實現(xiàn)增值稅抵扣鏈條的完整性與連貫性。

三是2020年將企業(yè)所得稅稅率由25%降至20%。對于企業(yè)納稅人而言，要想減少其稅負，需要采取降低其所得稅稅率和所得稅稅額等手段。從公平的角度來看，目前我國高新技術(shù)企業(yè)、小微企業(yè)等實際有效稅率基本均在15%以下。只有傳統(tǒng)制造業(yè)及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等仍適用25%稅率，這顯然有失公平。因此，降低5%的企業(yè)所得稅稅率不僅將直接降低所有企業(yè)的稅費成本，還將進一步營造公平競爭的市場環(huán)境。

（三）轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化納稅服務(wù)，確保企業(yè)享受到減稅降費政策紅利

要積極推動政府部門由增長型政府積極轉(zhuǎn)變成服務(wù)型政府，從而緩解地方政府在促進地方經(jīng)濟增長方面的財政壓力，不僅能夠保證減稅降費政策的有效落實，而且還能避免地方政府變相加增稅費，解決了落實減稅降費的阻礙。首先，進一步清理行政性收費和經(jīng)營性收費項目，取消各地的涉企收費項目，加大對亂收費的查處和整治力度。例如，降低電網(wǎng)環(huán)節(jié)收費和輸配電價格以減少企業(yè)用電成本；現(xiàn)階段降低高速公路收費標(biāo)準(zhǔn)，同時設(shè)定1-2年完全取消高速公路收費。只有直接降低來自壟斷性行業(yè)的收費項目，進一步降低體制成本，才能切實降低企業(yè)繳費負擔(dān)。

其次，提高財政透明度，進一步打造更為優(yōu)質(zhì)、便捷的營商環(huán)境。為進一步打消社會各界疑惑，解決企業(yè)家經(jīng)營信心不足的問題，建議有關(guān)部門提高減稅降費政策的透明度和清晰性，公開減稅降費規(guī)模測算的必要標(biāo)準(zhǔn)與過程，參照世界銀行《營商環(huán)境》報告中的稅費負擔(dān)指標(biāo)，提供不同規(guī)模、不同所有權(quán)屬性、不同地區(qū)的企業(yè)實際稅費信息，以翔實的數(shù)據(jù)說明企業(yè)的降負情況，明確企業(yè)的有效減負結(jié)果。同時，建議政府實施“負面清單”制度，并提高政府相關(guān)審批事項的透明度，便于企業(yè)及時了解、早做準(zhǔn)備。這不僅有利于提振企業(yè)信心，切實從實踐操作層面打造更為優(yōu)質(zhì)、便捷的營商環(huán)境，也可以避免出現(xiàn)政策多落地少、制度多參與少的情況，縮短納稅人獲得減稅降費政策紅利的距離。

（四）調(diào)整稅收收入分享比例，增加地方稅收入

調(diào)研顯示，各地在貫徹執(zhí)行現(xiàn)行減稅降費政策之后，地方政府收入大幅減少。如果不削減支出、調(diào)整稅收收入分享比例，很難實施較大規(guī)模的減費降費。為此，一是將增值稅的分成比例改為中央占40%、地方占60%，以補償營業(yè)稅改為增值稅后地方稅收入的減少。二是將消費稅改為共享稅，分成比例為各占50%。將消費稅改為共享稅不僅能充分照顧到各地經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，還將有效緩解地方政府一般預(yù)算收入捉襟見肘的問題。在此基礎(chǔ)上，仍須通過調(diào)整支出結(jié)構(gòu)緩解減稅帶來的壓力。積極推動政府體制和事業(yè)單位的改革，對行政運行過程中的一般性公共支出進行削減，從而逐步構(gòu)建完整且統(tǒng)一的大預(yù)算，實現(xiàn)土地出讓收入等資金使用的優(yōu)化，提升資金的使用效率。