完善旅游公共安全應急管理體系

●徐仁立 鄭祖槐

2019年12月以來，湖北省武漢市首先發現多起病毒性肺炎病例，均診斷為病毒性肺炎肺部感染①，2020年1月30日晚，世界衛生組織宣布，將新型冠狀病毒疫情列為國際關注的突發公共衛生事件②。面對突如其來的疫情，再次提醒相關旅游部門要重視突發事件對旅游業的沖擊，本次突發事件對我國旅游業的發展帶來了嚴重的影響。

一、“新型冠狀病毒疫情”對旅游業的影響概述

旅游行業是一個非常脆弱的行業，任何公共安全突發事件的發生都有可能嚴重影響旅游業的健康發展。2020年“新型冠狀病毒疫情”是繼1998年特大洪水、2001年“9.11事件”、2003年SARS事件，2008年“5·12”汶川地震、2013H7N9型禽流感、2019年埃博拉疫情、2019年亞馬孫熱帶雨林火災等事件之后對我國旅游業發展影響最大的事件，這些突發事件的發生造成時間段內我國旅游業的衰退，如何有效應對突發事件，把對旅游業的經濟損失降到最低，其最關鍵的就是要建立完善的旅游公共安全應急管理體系，因此，在旅游業中建立公共安全應急體系已成為保證旅游業健康發展的必備條件之一③。“新型冠狀病毒疫情”對我國旅游業的影響主要表現在以下幾個方面：

（一）對近期旅游收入的影響

數據顯示，2019年春節假期，全國旅游接待總人數4.15億人次，同比增長7.6%；實現旅游收入5139億元，同比增長8.2%，按照這一增速，2019年12月31日，攜程發布《2020春節“中國人旅游過年”趨勢預測報告》。數據顯示，2020年春節長假預計將有4.5億人次出游，預計旅游收入比2019年高，“旅游過年”取代“春節回家”和“宅”④。然而由于受“新型冠狀病毒疫情”的嚴重影響，文化和旅游部辦公廳為全力做好文化和旅游系統新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作，有效切斷病毒傳播途徑，2020年1月24日，文化和旅游部辦公廳印發《關于全力做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作暫停旅游企業經營活動的緊急通知》，即日起，全國旅行社及在線旅游企業暫停經營團隊旅游及“機票+酒店”旅游產品⑤，近期全國各地的旅游業幾乎處于停滯狀態，全國旅行社及在線旅游企業暫停所有經營，所有景區景點、酒店、民俗、餐飲、旅游交通等不能營業，從而就會造成嚴重的經濟損失。

（二）對旅游行業工作人員的影響

旅游業綜合性極強，并為旅游者提供交通、游覽、住宿、餐飲、購物、文娛活動等多個環節的綜合性行業，涉及的工作人員較多，受“新型冠狀病毒疫情”事件的影響，必有部分工作人員失業，部分優秀旅游人才流失，這就會導致他們再從新擇業，這對相關旅游企業、旅行社、餐飲店等在招工難方面也會有所體現。

（三）部分旅游企業面臨生存危機

2020年1月24日，文化和旅游部辦公廳印發《關于全力做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作暫停旅游企業經營活動的緊急通知》，即日起，全國旅行社及在線旅游企業暫停經營團隊旅游及“機票+酒店”旅游產品，全國各地所有景區被關閉，各種大小型旅行社退團退費現象很普遍，很多大小型酒店、民宿、農家樂、娛樂場所、娛樂文藝演藝活動、餐廳、購物等處于停業狀態，旅游交通專線等都被迫停止運營。旅游業是一個綜合性極強的產業，各要素之間是相互聯系，相互影響的，沒有旅游人員，很多與旅游相關的地方特產、手工藝產品、土特產、民族服飾等就不能正常銷售。從而造成旅游業各個領域都受到嚴重影響，這對于很多中小型旅游資金少、無特色、無人才的企業，他們面臨退出市場，或抱團發展或者重組的模式，總之他們將面臨嚴重的企業生存危機，所以說此次“新型冠狀病毒疫情”嚴重程度、對旅游行業的影響范圍更大。

二、應對“新型冠狀病毒疫情”的對策

（一）國家在政策上的支持

近年來，我國旅游經濟快速增長，產業格局日趨完善，市場規模品質同步提升，旅游業已成為國民經濟的戰略性支柱產業。2月6日，財政部、稅務總局聯合發布《關于支持新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控有關稅收政策的公告》。公告指出，受疫情影響較大的交通運輸、餐飲、住宿、旅游(指旅行社及相關服務、游覽景區管理兩類)四大類困難行業企業，給旅游企業稅收優惠政策⑥，可為信用狀況良好的旅游企業提供信貸支持，適當下調貸款利率；在短期內在各旅游企業、旅行社、景區、酒店、民宿工作的人員，他們的經濟收入會受到很大影響，而員工的正常生活也需要開支，沒有經濟來源一個家庭很難維持下去，建議相關政府部門對旅游企業在資金補貼上給予更多的政策支持，從而在一定程度上可降低旅游企業的經營成本和裁減工作人員的風險。

（二）利用互聯網開展在線旅游

受新型冠狀病毒疫情的影響，游客不能外出旅游，在線的旅游業務、旅游文創產品并不受影響。在互聯網時代，隨著大數據、人工智能、AI等技術的快速發展，高新科學技術對新時代的旅游業發展產生了重要影響，在資金和技術團隊可支持的情況下，應鼓勵大型旅游企業創新旅游產品，通過景區的風景照、景區視頻、VR旅行、360度全息影像等方式，讓廣大群眾足不出戶在家就可游歷祖國的美好河山，積極開展疫情期間適宜的一些相關旅游業務，從而也給企業帶來一定的資金收入，同時也是在利用互聯網打造在線宣傳推廣的新平臺。

（三）指導旅游企業開展研發、培訓等工作

受新型冠狀病毒疫情的影響導致全國的所有旅游企業、旅游業幾乎處于停滯狀態。同時也給旅游企業總結過去，規劃未來發展思考的時間，也是各旅游企業練好內功的關鍵時期，所以應鼓勵旅游企業在停業期間積極開展旅游產品研發、企業內部員工培訓、做好企業文化培訓、營銷創意和管理培訓，和同行企業找差距等工作，解決企業自身存在的問題，同時虛心學習同行在應對疫情方面的好的經驗。受新型冠狀病毒疫情的影響必將淘汰一批缺乏競爭力、缺乏資金、人才的中小型旅游企業，然而擁有高品質、高質量、有特色的旅游產品、并能夠給游客帶來舒適體驗的企業，在疫情結束后將會迎來一個快速發展新機遇。相關政府部門可支持各類旅游行業協會組織開展形式多樣的線上活動，例如通過開展線上舉辦旅游產品設計大賽、旅游形象設計大賽等活動，引導旅游企業在疫情期間創新旅游產品，根據疫后對游客的新需求變化做出調整，通過多方面的考慮，積極為疫后開展旅游業務快速恢復提前做好準備。

積極開展網絡在線培訓工作，當前的旅游企業主要是以中小企業為主，大多數旅游企業工作人員的專業職業技能和職業素養有待進一步地提高，普通從業人員的服務意識薄弱、服務質量低下。相關旅游部門或者各類旅游行業協會可利用疫情期間制定新時代的旅游人才在線培訓計劃，積極組織全國優秀旅游導師，開展線上旅游從業人員培訓，也可緊抓當前旅游行業存在較為突出的新問題，社會旅游熱點話題舉辦網絡在線知識講座，在條件允許的情況下，鼓勵旅游企業開展內部在線培訓工作。旅游行業對相關從業工作人員的服務質量要求相對較高，尤其是很多中小型旅游企業的工作人員服務意識薄弱、服務質量低下的問題仍普遍存在。針對出現的問題，相關部門和協會組織可引導旅游企業在歇業期間根據各企業的實際情況，研究制定符合本企業發展的優化服務體系，其重點的方向是優化旅游衛生安全體系，讓疫后的游客游得放心，同時還要建立標準化的服務體系，健全旅游服務質量監管和游客反饋機制，從而真正做到讓疫后的游客游得放心。

三、對當前我國旅游應急管理體系尚存問題的分析

當前，全球各種突發事件幾乎每天都以不同形式發生在世界各地。例如，2014年非洲豬瘟、2019年埃博拉疫情、2019年亞馬孫熱帶雨林火災、2019年斯里蘭卡連環爆炸襲擊以及2020年春節突發的“新型冠狀病毒疫情”，在“新型冠狀病毒疫情”發生的同時，2020年2月東非地區蝗災肆虐，這是25年來最嚴重的蝗蟲災害事件等。這些突發事件的發展對我國旅游業發展帶來重大負面影響，使我國旅游業遭受重大的經濟損失。當前，我國旅游公共安全應急管理體系正處于不斷完善階段，在逐漸完善過程中還存在著部分問題，下面筆者主要從以下幾方面做分析。

（一）旅游公共安全應急管理體制問題

目前，我國旅游應急安全管理體制與我國行政體制一樣，需逐級管理、上報，信息在逐級上報過程中可能會出現信息間傳輸理解錯誤現象，從而導致信息的可靠性不高，同時各部門間的信息沒有很好共享，所以建議各旅游應急部門間應加強資源間共建共享管理制度，提高信息流暢度，從而能對突發事件做出及時的應急對策。我國旅游公共安全應急管理主要還是過分依賴所屬部門的力量，管理主體單一，很多時候基本忽視了社會上的各種正規組織、社會團體和個人的作用，并且一些非政府組織在應急管理過程中參與思想意識不高。對于旅游公共安全應急管理部門來說，平時有意識地開展相關防范突發事件、緊急救援知識講座和模擬演練等活動，在關鍵時刻就能集全社會的智慧和力量來增強應急管理部門的綜合應急處理能力。

（二）旅游公共安全應急管理基礎設施有待完善

目前全國上下正處于脫貧攻堅戰關鍵時期，對于一些地方政府來說，地方政府財政少，資金不足，在很多情況下就不能配備對應的應急基礎設施設備，沒有專業的旅游應急車輛、應急專業人員、計算機設備、網絡通信設備等以及其它硬件設備，從而當發生突發事件時，許多旅游應急管理部門不能及時地反饋和處理應急信息，在工作上就會造成障礙。與此同時，由于旅游應急的基礎設施還不完善，在各部門進行應急處理時就不能及時進行有效的溝通，不能在第一關鍵時間掌握各個旅游風景區、旅游酒店的應急處理方式。對于旅游企業來說，資金強大的企業各種旅游設施設備比較齊全，并配備對應的安全應急設備，配備專業的工作安全人員，但這僅僅局限于少數的大企業。對于眾多規模較小的旅游企業來說，本身資金有限，人員少，公司盈利少，很難購買的起價格昂貴的安全設備，就算部分旅游公司配備一些應急安全設施設備，由于企業盈利少，維修費用貴，需要專業人員，這就會導致對應的旅游應急安全設施不能跟上時代的步伐。

（三）旅游公共安全應急預案還有待完善

健全的旅游公共安全應急預案是保證發生突發事件時，能夠及時展開救援的重要保障，因此要不斷加強旅游公共安全應急預案的建設和管理，建立應急預案評估方案等管理制度。各旅游管理部門、對應的所有旅游企業要及時掌握國家法律法規的變動情況，及時完善對應的應急預案。應急預案的制定要結合各地方實際情況。要有針對性，有的地方部門為了應付上級的檢查，就隨意把其他地方的應急預案拿來照搬照抄，沒有結合本地實情開展風險分析。相關的應急救援人員平時也缺乏專業的應急知識培訓和實戰應急演練，一旦真發生突發事件，其處理事件的能力可想而知。所以，必須發揮應急預案的作用，要讓參與應急預案的所有工作人員，都要通過不斷的理論知識學習和實際實戰演練來提高處理突發事件的能力，從而當真發生安全事件的時候，才能把損失降到最低。

四、對完善應急管理體系的建議

自新型冠狀病毒疫情發生以來，在以習近平總書記為核心的黨中央領導和部署下，全國上下同心同德，團結一心，共同抗擊新型冠狀病毒疫情，取得了很大的成績。但是，我國應急管理部門在應對這次新型冠狀病毒疫情突發事件中，也暴露出了相關立法缺失、應急管理體系不健全、跨部門間的協同工作機制有待完善、應急救援物資儲備不足等問題。為此，筆者提出如下建議：

（一）加強對應急管理體制的建設

應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，針對突發事件，旅游應急管理部門要頂層設計，確定應急管理部門在突發事件中的地位和責任。吸取這次新型冠狀病毒疫情防控工作的經驗教訓，充分利用社會各資源與應急力量的整合，完善處理旅游突發事件的常態化指揮機制。當發生突發事件時，旅游應急管理部門應有明確具體的應急操作指南。旅游應急管理體制的建設內容應包括：建立風險防范化解機制建設、事前進行預警、事中積極響應，及時應急救援、處理，事后問責的應急管理體制。堅持依法管理，充分運用法治方式提高旅游應急管理體系的法治化、標準化水平。

（二）完善應急基礎設施建設與人才培養

吸取此次新型冠狀病毒疫情防控工作的經驗教訓，政府和對應的旅游企業應加大在應急基礎設施設備上的投入，政府出臺相關的政策支持，資金上的補助、技術服務上的支持，加強對旅游基礎設施建設，切實改善旅游道路、應急救援設備、游客信息等服務設施建設。加強對旅游應急救援專業人才的培養，不斷建立和完善旅游應急救援人才服務機制，與國家和省級旅游專家庫和旅游企業簽訂戰略合作，全方位整合現有資源，構建多層級的旅游應急人才智庫。同時，還要加強對應急專業從業人員知識理論培訓和實際的演練操作，要很清楚地讓應急救援人員知道，當發生突發事件的時候，每一個環節、每一個工作人員應該怎樣做，如何做。

（三）完善應急預案的建設

不斷完善旅游應急預案建設，其主要目的是提高處理突發事件的能力，從而能夠在第一時間對突發事件進行及時應急救援，最大限度地降低損失，從而能更好地保護旅游者的安全。針對此次突發新型冠狀病毒疫情事件，應加強疫情防控應急管理指揮系統化的建設，強化不同單位之間的統一協調，明確各單位的應急職責，完善各種應急物資儲備資源的供應鏈，全方位保障應急救援物資供應。吸取此次新型冠狀病毒疫情防控工作的經驗教訓，進一步加強旅游應急預案專業知識技能培訓、有針對性的演練，不斷完善應急救援處理系統。

五、總結

我們要切實依靠科學，加強各區域間的協作，健全監督管理機制，不斷完善旅游公共安全應急管理體系的構建。筆者堅信，在黨中央、國務院的堅強領導下，我們一定能夠完全戰勝新型冠狀病毒疫情，人民群眾也一定能夠恢復正常的工作與生活。

近年來，我國旅游經濟快速增長，旅游業已成為國民經濟的戰略性支柱產業，旅游業是一項朝陽產業，疫情過后，通過不斷地對旅游產業的調整和升級，加強對旅游產品的設計、旅游產品的創新、旅游開發，隨著對互聯網、大數據、人工智能、AI、VR旅行、5G通信的深度應用，我國的旅游企業一定走向輝煌的明天。

注釋：

①武漢12月發現病毒性肺炎病例27例大部分為海鮮城經營［N/OL］.央視新聞客戶端，http://m.news.cctv.com/2019/12/31/ARTIL1 JxT1xYZ9uMgxwJRDmJ191231.shtml，2019-12-31,2020-02-23

②世衛組織將新型冠狀病毒疫情列為國際關注的突發公共衛生事件［N/OL］.人民日報，https://wap.peopleapp.com/article/5090416/498 5734，2020-01-31,2020-02-23

③顧一梅.旅游公共安全應急管理體系創新研究［D］.浙江：寧波大學，2014.2

④攜程旅行網:預計今年春節我國將迎4.5億人次國內游客［N/OL］.新浪財經網,https://f inance.sina.com.cn/stock/relnews/us/2020-01-01/doc-iihnzhfz9607243.shtml,2020-01-01，20 20-02-23

⑤文化和旅游部：全力做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作暫停旅游企業經營活動［EB/OL］.中華人民共和國中央人民政府網,http://www.gov.cn/fuwu/2020-01/26/content_5472279.htm,2020-01-26,2020-02-23

⑥財政部、稅務總局：因疫情發生虧損的部分旅游相關企業可享受稅收優惠［N/OL］.鳳凰網旅游,https://travel.ifeng.com/c/7ts8kNf1Wt6,2020-02-07，2020-02-23