數字人民幣監管法律和制度基礎研究

張文生 趙洪君 劉仲果

（中國人民銀行延邊州中心支行，吉林延吉 133000）

一、基于法律定義分析國內外央行數字貨幣監管方針

（一）現狀：各國對央行數字貨幣監管態度差異顯著

目前國際央行及金融監管部門對央行數字貨幣暫時形成一個共識，即“各國的央行數字貨幣應與本國現行貨幣采取對等的地位進行對待”。但在央行數字貨幣的監管策略上，各國金融及非金融監管部門的定位存在較為顯著的差異性。

當前對央行數字貨幣的監管方針形成兩種派別：一種派別以“強監管”保證金融穩定為主，以中國金融監管方針為典型，即從法律和監管層面消除民間虛擬資產、加密資產對央行數字貨幣的競爭能力，用以維護國內金融穩定，減少以數字貨幣為載體的金融創新對經濟秩序的不利影響；另一種派別則是“弱監管”促進技術進步，即承認民間虛擬資產、加密資產的使用，鼓勵與央行數字貨幣開展競爭并在競爭中促進央行數字貨幣技術保持進步。日本央行曾采用“弱監管”思路，將比特幣引入日本經濟，希冀以此推進本國數字貨幣的研發與運營管理經驗儲備，并促進經濟發展；2018年至2020年期間，英格蘭銀行、挪威央行、瑞士央行等歐洲央行的數字貨幣、支付系統研發相關公開文件中也出現贊成或傾向于“弱監管”、鼓勵央行數字貨幣與虛擬資產開展競爭的表述。

（二）監管方針差異的深層原因：法律定義不同

根據歐央行及其他國家監管機構報告顯示，對于民間數字貨幣等相關虛擬資產的定義，包括且不限于：“任何資產記錄的電子形式，既不代表也不代表任何自然人或法人的財務索賠或財務負債，也不代表對實體的所有權”；“一種私人資產，主要依賴于作為其感知或內在價值一部分的加密技術和DLT或類似技術，并可代表貨幣、商品或證券等資產，或作為商品或證券的衍生工具”；“主要依賴加密技術和分布式賬本或類似技術作為其感知或內在價值的一部分的一種私人資產”。

將各國的央行數字貨幣與各國對虛擬資產、加密資產、數字代幣的法律定義相對比，除發行方必須為央行以外，基本上與各國對民間數字貨幣、加密資產的法律定義相同。此現象反映出：國外央行數字貨幣的法律定義普遍參考民間數字貨幣、加密資產定義，經由限定貨幣發行方而制定。由于民間虛擬資產的運營模式不同，技術和組織架構存在差異，導致了各國央行數字貨幣的法律定義的不同。

其監管方針的形成過程也是一種典型的“自下而上”，市場倒逼政府改變管理模式的過程。可以認為，國外央行數字貨幣監管方針是基于現狀的應對性和補充性措施。基于法律定義的民間數字貨幣和央行數字貨幣監管方針，由于監管實體的法律定位本身即參考并仿照了民間虛擬資產的運營和管理方案，在法律定位上的差異在實際監管方案制定和執行過程討論中不斷放大，形成了各國對央行數字貨幣監管方針的不同。

二、基于人行部門建設數字人民幣監管系統設想

（一）中國央行數字貨幣定位：前瞻性基礎建設

與市場倒逼國外政府改變金融管理的過程不同，從法律定義上來看，與國外以加密資產、虛擬代幣的法律定位反推央行數字貨幣定義方式正好相反，《人民銀行法》跳出了數字加密資產定義的框架限制，將數字人民幣定義為“數字形式的人民幣”，以“自上而下”的方式從法律層面上將數字人民幣確定為人民幣的數字化模式。DCEP項目也因此成為中國人民銀行當前最重要的前瞻性基礎建設工程。

（二）數字人民幣監管系統設想：依托現有人民幣管理體系，貨金、支付、科技三部門共同參與

作為“自上而下”的前瞻性基礎建設,數字人民幣發行系統可視為中國現有貨幣發行體系的延伸。因此，數字人民幣的監管制度不會脫離貨幣發行體系的監管架構。基于體系建設成本要求、貨幣系統穩定性要求、監管有效性要求，數字人民幣的監管也需要現有體系監管體系支持。所以，將原有人民幣發行體系的相關部門納入數字人民幣監管系統，作為監管主體會是兼顧成本、穩定、有效性的監管方案。

基于DCEP項目的“央行-商業銀行”雙層模式，數字人民幣的流動過程可以拆分成三個環境：一是央行系統下的數字人民幣發行與銷毀，作為發行基金的環節；二是央行系統與商業銀行系統間的對接；三是數字人民幣在商業銀行系統內以交易的方式進行賬戶變換，作為貨幣在社會上流通。

在當前人民銀行職能分配中，貨幣金銀部門依照制度賦予的職能，對人民幣現鈔從生產到流通到回收銷毀所涉及到的造幣廠和商業銀行網點柜臺端口開展監管，實現了對人民幣現金的“發行-社會流通-銷毀”全程的監督與管理。此過程，正好可以與數字人民幣正式發行后的發行監管、社會流通監管、銷毀流程需要相對應。

科技部門則根據制度要求，負責組織下屬金融科技公司開展金融科技化設施規范及相應的金融科技工程建設。DCEP作為新興的金融基礎設施，其建設、維護、管理工作與科技部門的職能相重合。

支付結算部門根據職能需要，通過中央銀行會計核算系統（ABS），以國家處理中心（NPC）和全國省會及深圳城市處理中心（CCPC）作為轉賬核算平臺，大額支付系統（HVPS）和小額批量支付系統（BEPS）兩個應用作為具體操作系統的銀行間轉賬清算體系，實現對商業銀行系統內人民幣計價的支付交易、會計核算、支付工具等領域的監管全覆蓋。該職能理論上可以對DCEP項目里，商業銀行系統覆蓋下的數字人民幣的支付交易、會計核算、支付工具管理等方向開展監管。

盡管目前人民銀行對數字人民幣監管方案仍處于討論階段，但可以預見，搭建一個以人民銀行貨幣金銀保衛部門、科技部門、支付結算部門為主體的數字人民幣監管系統，將是成本最小、對貨幣發行系統沖擊性最小、有效發揮管理效能的監管方案。

三、基于人行系統搭建數字人民幣監管系統建議

（一）提前立法完善法律法規

一是數字人民幣設計初衷為中國法定數字貨幣，DCEP項目則定位為數字人民幣發行及交換系統。因此建議提前設立DCEP項目作為中國法定貨幣專用系統的法理依據，確保DCEP項目在數字人民幣正式發行時有充分的法律保障。二是DCEP項目的管理條例可參考各人民幣發行業務、支付結算業務和金融科技相關部門的管理條款和相應法律，以現有成熟的監管體系為基礎，參考當前人民幣管理系統完善DCEP項目的監管規則體系。三是建議充分考慮DCEP存儲介質的電子化、計算機化、網絡化特性，立法過程中可參考我國電子犯罪相關案例及法律判決，提前完善數字人民幣相關案件處置的法理依據。

（二）貨金、支付、科技三部門對應調整監管權限

數字人民幣和DCEP項目被定為為M0的補充，其發行過程和社會流通過程的監管需求也需參照當前人民幣發行及流通管理。基于這種定位，需要將貨幣金銀、支付結算、科技三部門的管理范圍從人民幣及附屬設施擴大至數字人民幣與DCEP項目。

以貨幣金銀部門為例，貨幣金銀部門對人民幣的監管范圍包括發行基金調撥、人民幣現金在金融機構收付和社會流通使用的管理、發行庫的各項管理、人民幣現金反假工作、人民幣現金機具標準化管理。在DCEP項目下，相對應的則是：數字人民幣作為發行基金的調撥、數字人民幣在金融機構收付和社會流通使用的管理、數字人民幣配套發行庫的管理、數字人民幣反假工作、數字人民幣配套錢包和載體的標準化管理。

與人民銀行職能相對應，支付結算部門的對數字人民幣和DCEP項目的同城異地結算、商業銀行跨行之間和行內的大額貸記支付業務，以及一定時間內對多筆支付業務進行軋差處理，凈額清算資金工作、支付工具管理、支付系統管理、會計核算管理、清算組織監管等方面，也需要進行相應的備案與監管調整；科技部門也需要對DCEP項目下的金融設施建設、金融標準化、安全管理工作進行配套管理。

這種監管權限的調整，可以通過對《中國人民銀行假幣處置規》、《發行基金調撥管理規定》、《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》、《人民幣銀行結算賬戶管理系統業務處理辦法》等相關常用監管法規著手調整，將數字人民幣和DCEP項目納入人民銀行職能監管范圍。

（三）建立數字人民幣突發情況應急處置機制

數字人民幣是密碼技術、支付技術、和人民幣貨幣的結合體，具備貨幣性質、密碼產品、支付渠道等多重性質。《中國人民銀行法》已經確立了數字人民幣作為中國法定數字貨幣地位，作為貨幣的性質得到了保護。

但涉及到數字人民幣的密碼產品、支付渠道特性方面的保護措施尚處于空白。數字人民幣在正式發行后仍會面臨包括并不限于：數字人民幣的密鑰遭到不法勢力破解及濫用，以數字人民幣為載體的人民幣境外使用糾紛、數字人民幣洗錢犯罪、數字人民幣與外匯匯兌風險、數字人民幣形式信貸危機、數字人民幣國際化爭端、以數字人民幣為標的擠兌案件等等緊急意外情況。

建議人民銀行成立以貨金、支付、科技、外匯、貨幣信貸、金融穩定、反洗錢、法律部門為主的數字人民幣突發情況應急處置小組，提前設立數字人民幣和DCEP項目相關的風險應急處置機制，以應對數字人民幣正式發行后的各項相關金融危機，做到問題及時收集、風險及時處置。