我國城市住房租賃中的押金管制研究

■ 陶鵬飛 歐陽穎珊

（湖北大學政法與公共管理學院）

1 問題的提出

在我國的住房租賃市場中，普遍存在著出租人向承租人收取押金作為租賃合同履行擔保的現象，收取合理的押金有利于保護出租人的利益；在城市住房租賃市場中，相較于大多數承租人，出租人往往擁有雄厚的經濟實力和談判能力，在締結住房租賃合同時就押金收取事宜更具有話語權，倘若出租人濫用其優勢地位，則很容易侵犯處于弱勢地位的承租人的合法權益，因此需要從法律上對出租人收取押金的權利進行規制。然而在我國的住房租賃管理法律制度中，鮮有關于押金管制的制度，運用公權力干預押金的規定則更少，在押金收取方面基本上貫徹絕對的“意思自治”原則，這只能保證租賃雙方形式上的平等，而對于由雙方經濟實力引發的實質不平等則無法消除。我國的住房租賃管理法律制度需要對弱勢承租人進行傾向性保護，以實現實質上的平等，為此需要一套有效的押金管制制度，對出租人收取押金的權利進行規制。本文對國外的押金管制制度進行研究，為我國的押金管制立法提供有益的經驗，以期對完善我國的押金管制制度有所裨益。本文所稱住房租賃僅指城市私有住房租賃。

2 住房租賃押金的概念及演變史

住房租賃押金又稱押租或租賃保證金，是住房租賃中出租人向承租人收取的履約保證金。在住房租賃合同中，雙方約定由出租人向承租人收取除租金外一定數額的金錢作為承租人履行合同義務的擔保，租賃合同期間屆滿之后，如果承租人履行了合同義務，則出租人將押金返還給承租人，如果承租人有合同義務沒有履行（主要是欠繳租金），則由出租人酌情扣除押金，扣除后若有剩余再返還承租人。

收取住房租賃押金早在民國時期就已經成為住房租賃中的一項習慣并被廣泛采用，南京國民政府司法行政部發布的《民事習慣調查報告錄》記載：“江蘇省江北各縣有如下租賃房屋之習慣，承租者每月應納行租（租金）外一定數額之押租”[1]；當時的立法對押租雖無規定，但司法實踐認可押租的效力。新中國成立后，政府認為出租人收取押租具有剝削性質而加以禁止[2]。雖然政府禁止押租，但其在實踐中仍屢禁不止，更有地方網開一面[3]。至 2008年國務院發布第516 號國務院令《國務院關于廢止部分行政法規的決定》，明確規定廢止《城市私有房屋管理條例》，理由是《城市私有房屋管理條例》已被2007年公布的《物權法》、2007 年修訂后的《城市房地產管理法》、2001 年公布的《城市房屋拆遷管理條例》所代替。《物權法》、《城市房地產管理法》以及《城市房屋拆遷管理條例》并無押租的規定，因此，押租作為一種非典型擔保，在法律、行政法規上沒有強制性禁止規定，所以實踐中押租約定應在許可之列。至此，押租方脫去其“非法”的外衣，名正言順地登上法律舞臺[4]。

3 我國押金管制制度現狀

在我國現行的相關法律法規當中，對于押金如此常見的現象，除了上海和深圳對押金有規定之外，無論是《合同法》分則中的租賃合同，或是2011年 《商品住房租賃管理辦法》及其它城市的住房租賃管理規定都沒有任何具體規定。2000年的《上海市住房租賃條例》第19條規定：“出租人可以根據租賃期限、租金支付期限、房屋用途、維修責任等因素，與承租人約定收取住房租賃保證金，但公有住房出租人不得收取住房租賃保證金。租賃關系終止時，住房租賃保證金除用以抵充合同約定由承租人承擔的費用外，應當歸還承租人。” 2011年7月7日發布的《上海市居住住房租賃管理辦法》第16條規定：“出租人可以按照租賃合同約定的數額，向承租人收取租賃保證金；未約定數額的，租賃保證金不得超過2個月的租金。”上海市的規定還不屬于公法范疇的租金管制制度，屬于地方對出租人和承租人之間民事關系的間接性管理。因為上海市的規定采取的是私法自治，約定的數額優先，只有在沒有約定的情況下，才不得超過2個月的租金。雖然如此，本文認為這個規定具有進步性和示范意義，比對租賃保證金不做任何規定及限制更有利于保護承租人的利益。2013年2月25日修正的《深圳經濟特區住房租賃條例》第24條規定：“出租人可按照租賃合同約定向承租人收取不超過三個月租金數額的租賃保證金。”深圳的規定比上海的規定有進步，采取了強制性的規定，但是還是屬于私法范疇的強制性規定，還不是公權力機關直接參與管理押金的公法制度。遺憾的是，《深圳經濟特區住房租賃條例》已經在2015年被廢止了。深圳市人口和房屋綜合管理辦公室2017年起草的《深圳市租賃房屋綜合管理辦法》（征求意見稿）則取消了押金的規定。

3 國外押金管制制度對我國押金管制立法的啟示

國外的押金管制制度主要有三種模式：私法模式（美國許多州采用）、押金補償基金擔保的公法模式（見《加拿大曼尼托巴省住房租賃法》的押金管制規定）和押金系統托管的公法模式，由于文章篇幅限制，本文著重研究對我國押金管制立法有重要借鑒意義的澳大利亞南威爾士州押金系統托管模式。

《澳大利亞南威爾士州住房租賃法》規定，主管部長需要提供押金（rental bond）保管在線服務[5]。主管部長提供的在線設施或者系統應該具有以下功能：（a）向主管部長提存押金；（b）要求支付押金；（c）支付一定數額的押金；（d）發出押金管理規定授權或要求的任何通知；（e）執行或者協助執行押金管理規定授權或要求的事務[6]。出租人及其代理人不能強制承租人及其代理人使用押金保管在線服務。否則，出租人將承擔20個單位以下的罰款[7]。出租人或其授權的代理人向承租人或者其授權的代理人收取的押金總額不能超過租賃協議約定的4個星期的租金。出租人或者其授權的代理人不能向承租人或其其授權的代理人收取押金，除非（1）出租人或者其授權的代理人已經在根據本法第157A條建立的押金保管在線系統上注冊成為用戶，而且（2）邀請已經是押金保管在線系統用戶的承租人提供一個賬戶，承租人可以通過該賬戶向主管部長提存押金，而且（3）如果承租人提供了這樣的賬戶，出租人或者其授權的代理人已經邀請承租人使用在線系統向主管部長提存押金，同時承租人已經獲得了通過該系統向主管部長提存押金的合理機會，或者承租人明確拒絕了出租人或者其授權的的代理人的邀請。在雙方當事人簽訂租賃協議之前，出租人或者其授權的代理人不能向承租人或者其授權的人收取押金，承租人或者其授權的人同意在協議簽訂之前通過在線系統向主管部長提存押金的除外。收到押金的人應當向承租人或者其授權的人開具收據，雙方當事人簽訂的租賃協議已經詳細地載明了押金支付方式的除外。違反以上規定的行為是犯罪行為，將被追究刑事責任，可以處以20個單位以下的罰金[8]。除了依法收取的押金之外，出租人或者其授權的代理人不得向承租人另外收取任何費用作為雙方簽訂的租賃協議履行的擔保，法律另有規定的除外。違反者將被處以20個單位以下的罰款[9]。如果收取押金的當事人是出租人或者出租人授權的代理人以外的主體的，應當在10個工作日內將押金提存該主管部長，并按照規定的方式通知主管部長；如果收取押金的當事人是出租人授權的代理人的，應當在收到押金的當月結束后的10個工作日內將押金提存該主管部長，并按照規定的方式通知主管部長[10]。出租人或者承租人必須按照規定的方式向主管部長提出押金支付請求。除非出租人和承租人共同提出，或者出租人提出將押金支付給承租人，或者承租人提出將押金支付給出租人，否則，在租賃協議到期之前，任何人不能向主管部長提出押金支付請求[11]。當雙方當事人或者第三人對押金的支付發生爭議時，有權在規定的期限內向有管轄權的行政法庭提出請求，由行政法庭就押金的支付作出決定[12]。

通過分析澳大利亞南威爾士州住房租賃法規定的押金管制制度，本文認為押金系統托管的公法模式符合我國國情，對我國的押金管制立法具有現實的借鑒意義。當前我國的國情是：①人們的法治意識尚待加強，陌生人之間的相互信任度較低，而對政府的信任度較高，將押金托管給政府建立的信息平臺，出租人和承租人都能夠接受；②由于司法訴訟過程較為冗長，需要耗費的人力和物力成本較高，且人們習慣于“私了”，因而糾紛發生后，通過訴訟途徑解決問題的意愿不強烈，因此在我國采用與訴訟關系較遠的押金系統托管公法模式具有較強的可行性；③我國當前的互聯網和移動通信技術已經較為發達，手機和電子支付技術已經非常普及，絕大多數人都能夠借助手機進行電子支付，具備了通過政府建立的信息平臺提存和接受押金的物質條件。綜上所述，本文認為我國的押金管制立法可以考慮在限制押金數額的基礎上建立押金系統托管制度。

結 語

出租人收取住房租賃押金是我國住房租賃市場中普遍存在的一種現象，出租人和承租人市場地位的不對等使得出租人在收取押金方面更具決定權，這種決定權在“意思自治”的條件下不利于實現租賃雙方實質上的平等，即出租人可能濫用收取押金的權利侵犯承租人的合法權益，因此需要通過國家公法規定的介入對出租人收取押金的權利進行規制，對弱勢承租人實行傾向性保護，以實現租賃雙方實質上的平等。我國現行的住房租賃管理法律制度中鮮有關于押金管制的規定，這不利于規制出租人收取押金的權利；國外一些發達資本主義國家的住房租賃管理法律制度中已經有較為成熟的押金管制制度，本文著重分析了澳大利亞南威爾士州的押金管制制度，認為南威爾士州押金系統托管的公法模式符合我國的國情，我國的押金管制立法可以借鑒押金系統托管公法模式的有益經驗。