新時代背景下關于內部審計職能定位的幾點思考

■ 徐江紅

（合肥工業大學）

1 內部審計職能定位的發展

從國際來看，內部審計最早產生于西方工業革命之后，最初是為了對財務賬目進行驗證，1941年國際內部審計師協會正式成立，內部審計才開始真正發展起來，而且內部審計活動開始由單純的財務賬目審計傾向于管理審計。2011年國際內部審計師協會(IIA)發布的新版的《國際內部審計專業實務框架》中，將內部審計定義為一種獨立、客觀的確認和咨詢活動，旨在增加價值和改善組織的運營。它通過應用系統的、規范的方法，評價并改善風險管理、控制及治理過程的效果，幫助組織實現其目標。從國內來看，我國的內部審計在改革開放之后應運而生。2003年，中國內部審計協會發布《內部審計準則》，定義內部審計是指組織內部的一種獨立客觀的監督和評價活動，它通過審查和評價經營活動及內部控制的適當性、合法性和有效性來促進組織目標的實現。內部審計的職能定位決定了內部審計的服務內容，決定了內部審計的運行模式，因此理清內審的職能定位是其促進組織目標實現的關鍵。

國外內部審計的發展經歷了財務審計、經營審計、管理審計、風險導向審計等四個階段，內審職能實現了從監督、評價向監督、確認、咨詢的轉變，職能的擴展源自經濟社會發展的需要。

我國內部審計自1978年改革開放到黨的十四大提出建立社會主義市場經濟體制，開啟了從無到有的序幕。從《中華人民共和國審計法》的出臺到內部審計由行政監管向行業自律轉型，內部審計經過了從構建到規范的歷程。黨的十八大標識著社會主義市場經濟進入新時代，黨和國家對內審工作提出了新的更高要求，內部審計不僅要適應經濟發展的需求，而且要適應國家治理體系和治理能力現代化的需要，勢必要順應國家和經濟社會發展形勢，優化和調整內部審計職能定位。

2 內部審計職能定位中存在的問題

（1）內部審計獨立性有待提升。內部審計因隸屬于單位內部，服務單位，往往不能獨立于經濟活動和控制系統，存在走過場、流于形式等現象，相對于國家審計、社會審計其獨立性存在一定的局限性。

（2）內部審計覆蓋范圍存在局限性。現階段內部審計多局限于財務審計、工程審計等常規審計。自20世紀60年代進入管理審計階段以來，國際上的內部審計擴展到單位所有活動，但是我國內審多數還局限于財務審計、工程審計。發展今天，風險管理和內部控制審計顯得尤為重要，《審計署關于內部審計工作的規定》中要求開展的內部控制、風險管理等審計，許多單位還處在起步階段，甚至沒有開展。

（3）內部審計缺少對業務鏈全過程的監督。事后監督為主的內部審計，在審計業務中占大多數。比如：工程全過程跟蹤審計以施工階段跟蹤審計為主，對立項、勘察、招標等前期工作以及項目使用績效等后期工作的審計甚少。內控建設的審計也是重事后審計、輕監管和績效評價。內控制度是審計的依據，如果做不到源頭有理有據，審計程序再規范，也達不到單位和國家的治理需求。

（4）內部審計的目標定位不明確。內部審計的服務于國家和單位，審計人員要明確為什么審計，為誰審計的問題。審計人員在審計業務中有時存在只謀一域、不謀全局的情況，輕則會將審計工作推向被動局面，重則會與國家政策導向相違背。

3 新時代背景下內部審計職能定位的建議

（1）內部審計應保持獨立性的自身定位。內部審計的職能從一開始就要求內部審計必須擁有充分的獨立性，只有獨立才能在審計過程中更加公平、公正地發表審計意見。內審機構雖然隸屬于單位內部，但是內部審計可以獨立于被審計的經濟業務、控制系統等組織活動。為了更好地實現內部審計的獨立性，首先，應設置獨立的內部審計機構，并在單位黨組織或行政主要負責人的直接領導下開展工作。第二，保障審計獨立性的發揮。提高內部審計的地位，將內部審計的職權落到實處，只有賦予內審機構應有的權限，才能讓內審的獨立性不因單位內部權力的制約而打折扣，讓內部審計的監督、評價、建議不是一紙空文。第三，內審人員要保持獨立的思想意識。打鐵還需自身硬，加強內審人員的自身建設是保持獨立性的關鍵。因此，要將思想政治教育納入內審人員自身建設的內容，提高內審人員的政治站位；同時，加強審計職業道德教育，做到依法審計，廉潔從業，時刻保持內部審計的獨立性定位。

（2）內部審計應有業務全覆蓋的職責定位。隨著業務的多元化和管理的精細化，單純的財務審計已經不能滿足管理的需要，也不能充分發揮審計的職能。因此，內部審計應采取全面覆蓋、關注重點的整體思路，對財政財務收支、經濟活動、內部控制、風險管理相關的業務進行監督、評價和建議。為適應業務全覆蓋的要求，一方面，審計人員要加強審計職業培訓、提高計算機審計的能力、多涉獵其他行業知識，滿足審計全覆蓋和業務多元化的需要；另一方面，在審計資源受限的情況下，對于不涉密的審計業務，可以委托中介機構審計，內審人員進行審計全程監管、復核審計工作底稿及審計報告，控制審計質量。

（3）內部審計應有以內控監督為抓手方法定位。沒有規矩不成方圓。L.B.索耶在《內部審計的發展》一文中給內部審計做出的定義為：“在一個組織內部對各種經營活動與控制系統的獨立評價，以確定既定的政策和程序是否貫徹，建立的標準是否遵循，資源的利用是否經濟有效，以及單位的目標是否達到。”因此，內部審計應以政策、程序、標準的貫徹和執行為抓手。一方面，從源頭著手，檢查內控制度是否健全、規范，是否有利于組織目標的實現。在制度建設階段，內部審計雖然不參與制度設計，但是可以提出在制度中加入某些必要的控制，在業務管理關鍵流程中嵌入內審環節，優化制度源頭，把權力關進制度的牢籠，監督制度的設計。制度是審計的依據，理順了制度，才能在事前建立正確的標準，并一以貫之地執行，減少事后的糾錯。另一方面，要抓下游，監督政策和方針是否落實到位，內部制度是否有效執行。因此，應推動內部控制審計、切實加強風險防控。定期或不定期地檢查單位層面的內部控制情況，并選取預算、收支、資產、建設項目等重點業務的內控執行情況進行審計。最后，還可以在財務收支審計、經濟責任審計等常規審計中融入內控審計，采用一項審計兩份報告或在審計報告中增加內控審計內容的方式，有效實現內控監督。

（4）內部審計應有服務國家和單位治理需要的目標定位。內部審計要提高政治站位，明確內部審計是為國家和單位的事業發展服務，要著眼全局。內審的目標要與單位內部所有的管理部門協調一致，要滿足國家和單位治理的需要。因此，審計人員，在單位層面上，不僅應了解單位的發展規劃、目標戰略，還應加強與紀檢監察、巡視巡察、組織人事等其他內部監督力量的協作配合，建立共享、共商、協作的工作機制；在國家層面上，應及時了解和掌握大政方針，將內審工作的重點與國家的發展目標保持一致，更好地發揮審計在黨和國家監督體系中的作用，為國家和單位的治理服務。

改革開放時期，內部審計因市場經濟的需要應運而生，經歷了從無到有的過程。如今，社會主義市場經濟進入新時代，內部審計同樣要順應新時代的經濟社會發展和國家治理需要，提高內部審計機構的獨立性、實現審計全覆蓋的新要求、以內控監督為抓手、以服務國家和單位為目標，促使內部審計工作滿足國家和單位治理的需要，為優化單位的管理體系和治理結構，為維護國家經濟安全、推進廉政建設保駕護航。