京津冀農業協同發展測度暨深度推進路徑研究

趙然芬

京津冀農業協同發展是京津冀協同發展戰略的重要內容?！毒┙蚣浆F代農業協同發展規劃（2016—2020年）》提出，到2020年，京津冀三地農業要在產業協同、市場協同、科技協同、生態建設協同、體制機制協同和城鄉協同發展方面取得重大進展。當前，京津冀農業協同取得了明顯進展：制定出臺了一系列農業發展規劃，共建了一批創新平臺和產業基地，轉移了一批企業，探索了一系列農業產業合作模式，共建了一批重大技術攻關組織，構建了一系列產業協同發展體制機制等，但距規劃目標實現還有較大差距。城市群發展理論及實踐表明，不同發展階段的城市群，其協同戰略的決策目標、動力機制、路徑舉措等差別很大[1]。綜上，測度京津冀農業協同發展水平，確定協同發展階段，明確當前發展中的認識偏差和現實矛盾，依此制定相宜的實施目標、激勵機制、政策建議等，對當前推進三地農業協同深入發展，高效實現京津冀現代農業協同發展規劃目標來說，既迫切且必要。

一、京津冀農業協同發展現狀

京津冀地域相連，稟賦相近，要素資源各具特色且互補性強，經濟聯系自然而緊密，是我國重要的經濟區域。2018 年，京津冀區域實現農業增加值3634.5 億元，在全國農業增加值總額中占比5.61%。其中，河北實現3338.6 億元，區域占比91.9%。

（一）京津冀農業整體向高質量發展態勢轉變

近年來，隨著農業產業結構調整和轉型升級步伐的加快，京津冀持續加大設施農業、休閑農業、科技農業、生態農業等的建設力度，京津冀農業呈現高質量發展態勢。2018 年，天津累計建成放心菜基地234 個、放心肉雞養殖基地312個、放心豬肉基地180 個、高標準設施農業60 萬畝、現代農業園區20 個，高標準養殖園區155個。北京大力發展都市農業取得了顯著成效：2018 年農業觀光園實現收入29.9 億元，比上年增長6.9%；林業實現產值58.82 億元，比上年增長12.7%，設施農業實現收入54.5 億元，民俗旅游業實現收入14.2 億元。河北加快發展現代農業，2018 年新增有效灌溉面積2.05 萬公頃，農業機械總動力7706.2 萬千瓦，61.27%以上的耕地實現了農作物耕種收機械化。

圖1

表1 2006—2017年京津冀農業質效發展情況

（二）京津冀農業發展總動能不足

受農業產業結構調整、國內外市場大環境疲軟、資源環境承載容量飽和、農業比較效益下滑等多種因素的影響，京津冀農業發展總動能不足，從2014 年開始，農業增加值增速明顯下降。2014—2016 年，農業GDP 年均增速為1.23%，遠低于全國4.79%的年均增幅。2017 年和2018 年，京津冀三省市的農業增加值均出現不同程度的下降，2017 年京津冀分別比上年依次降低7.02%、0.88%、3.76%；2018 年，天津和河北二省市分別比上年降低19.69%和4.83%，北京基本持平。

（三）京津冀三地農業協同發展質效不突顯

到2018 年年底，京津冀農業協同發展戰略并沒有帶來三地農業發展質效的明顯提高。勞動生產率、土地產出率是經濟學領域綜合反映生產能力、水平、質量和效益的常用指標。2014 年京津冀協同發展戰略實施以來，與全國農業勞動生產率增長態勢類似，京津冀三地的勞動生產率增長速度都出現了不同程度的下滑，但三地的下降幅度明顯大于全國平均水平，尤其是北京，連續4年負增長。土地產出率指標與勞動生產率指標類似，北京與河北增長速度大幅低于全國平均水平，天津持平或略高于全國平均水平。

二、京津冀農業協同發展度測量與剖析

世界城市群發展經驗表明，城市群的形成與發展勢必帶來城市和鄉村在生態、經濟、社會等各方面的深度融合，從而帶動農業系統要素、生產方式、產業結構等的調整、改進和優化，進而推動農業高效、集約、創新、專業化發展[2]。京津冀農業發展實踐表明，三地農業并未隨協同戰略的持續推進而呈現理論上的高效發展。那么，京津冀農業協同發展程度究竟如何，為什么會與預期目標脫節，是什么導致了差距的發生等，都需要進一步深入探究。

（一）京津冀三地農業經濟聯系密切程度測量

表2 2005—2017年京津冀農業經濟聯系強度

區域經濟理論認為，區域內城市間經濟聯系的密切程度及聯系方向決定著區域整體經濟的發展狀況。經濟聯系強度是反映區域城市間經濟聯系密切程度的常用指標。其計算公式如下：

式中：Rij表示i 城市與j 城市之間的經濟聯系強度；Pi、Pj分別表示i、j 城市的總人口數量，單位為萬人；Gi、Gj分別表示i、j 城市的國內生產總值（GDP），單位為億元；Dij為i 城市與j 城市間的最短交通距離，單位為km。2005—2018 年京津冀農業經濟聯系密切程度如表2 所示。

京津冀地區經濟具有天然的合作優勢，2004年，三地就區域經濟合作發展達成了“廊坊共識”。2006 年4 月，隨著濱海新區開發開放，天津與河北、北京的聯系與合作急速增加，農業經濟聯系強度快速提升，2007 年又迅速回落。2009 年及以前，隨著改革開放的深入推進和工業化、城鎮化建設步伐的加快，京津冀三地要素爭奪較為激烈，京津因為要素回報率較高，對河北表現出強烈的“虹吸效應”，河北為京津提供市場份額占比較少的農產品，產業合作、要素合作極少，三地農業經濟關系較為松散，經濟聯系強度增長平穩。2010—2013 年前后，隨著要素市場漸趨飽和，京津漸趨加快向區外疏解低端過剩要素和產能，三地農業合作逐漸增多，農業經濟聯系強度快速增長。2014 年前后，隨著京津冀協同發展戰略提出并上升為國家戰略，三地響應中央號召，農業合作的廣度、強度和力度空前高漲，農業聯系強度也達到新高，此后，京冀、京津農業聯系強度逐漸降低，津冀農業聯系強度繼續增強，2017 年有所下滑，2018 年下滑幅度有所增大。

總的來說，京津冀農業經濟聯系隨著三地合作的增多而逐漸強化，但并沒有隨著京津冀協同發展戰略的深入實施而持續加強，甚至出現局部和階段性的不增反減。究其原因，一是京津因產業定位、環境承載能力等原因調整、轉移或削減的農業產能，沒有在河北實現等量復制、平移或補充。二是京津向河北轉移的大多是低效農業，以簡單平移為主，對地方農業引領帶動作用不強。三是河北承接產業轉移只是簡單的“拿來主義”，既沒有考慮自身發展規劃，又缺乏與既有產業的互動共促，不能藉此實現既有產業的快速提升。四是三地對區域農業空間布局缺乏統籌考慮，產業的轉移與接收對推進區域農業產業結構調整及轉型升級效果式微。

表3 2005—2018年京津冀一階、二階偏相關系數

（二）京津冀三地農業相互作用效應分析

數理統計中常用相關系數來刻畫兩個變量間的共變聯系。但在實際經濟分析中，兩個變量之間的共變聯系經常受到其他相關因素的影響，導致二者之間的共變聯系事實上是多個變量共同作用的結果。偏相關關系反映的是扣除或固定其他變量影響后兩個變量之間的凈相關關系，度量兩個變量凈相關關系密切程度的數值稱為偏相關系數。根據控制變量個數的多少，偏相關系數分為一階偏相關系數、二階偏相關系數等。

根據偏相關系數計算公式，運用SPSS19.0 統計軟件，計算2005—2018 年京津冀三省市的一、二階偏相關系數如表3 所示。

對表3 分析可以得出以下結論：第一，扣除全國農業發展的系統性影響后，京冀農業相關性較強，京津冀三地農業間更多地表現為北京和河北之間穩定的正向強相互作用，河北優質農產品供給北京消費市場，兩地在部分農產品生產消費上形成穩定的合作關系。第二，隨著京津冀三地協同發展戰略定位的明確與固化，天津作為農業高新技術產業示范基地，其對河北農業的引領帶動作用逐步加強，要素投入對河北農業的促進作用逐步取代市場拉動效應成為河北農業增長的新動能。第三，京津由于要素資源稟賦相近，產業定位、形態和結構具有高度重合性，扣除全國及河北影響后，二者競爭多于合作，表現為逆向相關關系或無相關關系。而且，京津冀協同發展戰略的實施并沒有帶來二者農業相關關系的顯著增強，作為科技創新中心的北京與作為高新技術產業示范基地的天津之間尚沒有形成有效的產業合作機制。

（三）結論

京津冀協同發展戰略實施以來，京津冀三地在搭建農業科技創新平臺、推進三地農產品產銷對接、開展產學研合作、發展都市農業、統防統治生態環境等方面取得了明顯成效，形成了京津冀都市圈以“一核、雙城、三軸、四區、多節點”為骨架的空間、設施等的對接，三地農業間的經濟聯系、交通聯系、產業合作、環境保護等合作需求漸趨強烈。但三地農業合作多流于表面，協同發展水平和層次都較低，尚未形成分工布局合理、產業環節銜接緊密、要素配置高效、利益均衡統一的協同發展格局。結合京津冀三地經濟聯系度和相互作用關系測度結果，按照戈特曼對城市群發展階段的內涵闡釋，認定當前京津冀農業協同發展處于城市圈發展四階段理論中的由第二階段“對接階段”向第三階段“協調階段”進階的過渡時期。

三、京津冀農業協同發展緩慢的根本緣由

無論是比較優勢發展理論還是規模經濟發展理論都認為，分工是現代經濟增長的主要動力，合理的區域分工可提高人力、資本產出效率，促進技術創新，提升地域經濟整體的發展水平和經濟效益。京津冀農業，不論是資源稟賦、地理區位、發展階段還是產業結構和產業層次，都具有產業合作、整合和提升的良好現實基礎[3]。三地農業協同發展緩慢，最主要的原因在于傳統行政邊界分割下狹隘地方保護主義、GDP 導向的地方政績評價標準，及由此循環累積因果關系導致三省市間農業產業結構、發展水平、增長模式等落差過大。

（一）經濟利益訴求不同導致三地合作意識不強、機制松散、力度薄弱

在政府主導推動的京津冀協同發展戰略規劃的制定和實施中，北京對農業協同發展的訴求是轉移高污染高能耗產能和企業，保證高質量農產品對北京消費市場的供應以及本市居民農業農村休閑旅游需要；天津與北京類似，希望通過農業協同發展獲得更多高質量的農產品市場供應和都市農業的高效發展；河北則希望借助京津冀協同發展機遇提升農業生產水平和產業層次，三地的利益訴求都基于如何在京津冀協同發展中實現自身經濟社會利益的最大化，而對如何破除“一畝三分地”觀念，做大協同發展“蛋糕”，實現區域帕累托最優缺乏執著信念、內生動力、操作目標和有效舉措。利益目標不同步、利益分配制度不完善、話語權不平等等多種因素導致了三地合作內生動力缺乏，機制松散，力度薄弱。

（二）“虹吸效應”和行政壁壘導致三地要素落差過大，限制了農業協同發展的縱深推進

優質資源要素是產業發展的核心競爭力，因其在稅收、財政、GDP、就業等方面的高額回報，亦是各自為政的地方政府競相追逐、大力引進、強勢保護的重要內容。它的流動，除了受逐利本性驅使外，與區域產業資源豐沛程度、發展環境、政策體系、配套公共服務等亦密切相關[4]。多年來，在行政壁壘和“虹吸效應”的雙重作用下，京津冀三地高質量要素資源豐沛度呈梯狀分布，且梯度落差持續擴大，逐漸形成了當下的天津“落差”及河北“斷崖”。即使是京津冀協同發展戰略的實施，因為要素在京津冀區域內自由流動的機制不完善，也未使這一趨勢得到明顯扭轉。過大的要素落差使得三地農業在區域產業聯動、上下游環節對接中不能很好適應，無法在推動區域農業協同發展方面形成強大合力，阻礙了農業協同發展的縱深推進。

（三）河北農業產業發展水平低，“短板效應”制約了三地農業協同高水平發展

京津冀農業經濟體量的九成以上在河北，可以說，沒有河北農業的高質量發展，就沒有京津冀農業協同發展水平的質效提升。而河北由于歷史欠賬較多，智力、財力、環境等要素支撐不足，農業產業層次和發展水平都較低①[5]，難以在對接京津、服務京津過程中實現快速提升進而縮小與京津差距，導致協同發展效能不高。一是河北農產品以低端、大路貨為主，高端產品無論種類還是數量都較少[6]，即使在京津冀三地農產品市場、流通、質檢一體化等方面取得重大突破的情況下，也無法快速占領京津農產品高端消費市場，更無法在短期內借助京津冀市場協同、體制機制協同等實現高質量發展，從而提升區域農業整體發展能力。二是河北農業綜合發展能力不高，在對接京津現代農業高新技術轉化、農產品精深加工項目合作和高端產業轉移時有心無力[7]，更遑論統籌兼顧產業轉移、當地農業農村發展、地方企業培育等的互動、融合、共促與提升[8]。

四、深度推進京津冀農業協同發展的幾點建議

推進京津冀農業協同深層次發展，實際上就是按照空間優化發展目標，通過解決協同推進的難點、痛點、堵點問題，統籌協調多方主體利益，實現產業良性分工協作，進而建立起京津冀區域優勢互補、利益均衡、整體優化的最優農業產業體系[4]。

（一）構建京津冀區域農業協同發展制度

由中央涉農管理部門或國務院京津冀協同發展領導小組牽頭，在國家層面設立實體性京津冀農業協調領導機構，落實機構管理職能，統籌財政農業資源配置，實現對三地農業現代化建設的統一規劃、指導、協調和推進。一是統籌支配區域內強農惠農資金，尤其是中央下達的財政支農資金，要按照均等化原則，優先支持落后地區農業農村現代化建設。二是制定實施區域農業產業政策協同制度，協調各地區農業相關政策的制定實施，減少政策損耗與利益沖突。三是制定實施專項產業扶持政策，對涉及區域農業發展的重點項目、重大項目予以扶持。四是引導推動建立農業協同發展的各項體制機制。

（二）建立區域農業均衡發展機制

京津冀農業協同發展的經濟學意義就是在京津冀大區域內統籌考慮農業的投入與產出，在這一涵義下，河北農業就是京津冀農業，河北農業現代化就是京津冀農業現代化[9]?！毒┙蚣浆F代農業協同發展規劃(2016-2020 年)》把京津冀農業劃分為都市現代農業區和高產高效生態農業區，雖然“兩區”定位符合三地農業分工的區域特質要求，但僅從河北省來看，將其簡單鎖定在低利潤率的生產環節，與其龐大的農業經濟體量、優勢產業特質以及區域發展期望存在偏差，既不利于河北農業優質生產要素聚集和效率提升，又制約了京津冀農業協同的高層次發展。推進京津冀現代農業協同發展，實現利益均衡共享，一要在《京津冀現代農業協同發展規劃(2016-2020 年)》總體定位下細分農業各產業屬性和區域特質，河北具有比較優勢的種養業、加工業等，其產業鏈條的構建、生產要素的集中、公共資源的配置要以河北為主陣地進行布局，京津相關機構協同創新發展，而不是只拘泥于產業承接、成果轉化、產品供給、生態涵養等作用的發揮。二要引導京津利用本級財政收入支持河北現代農業發展，如加快河北保障京津米袋子、菜籃子、油罐子基地建設，加大對區域農業環境資源保護類項目、生態功能區的建設力度，為河北優質農產品對接京津超市、社區、單位食堂、集貿市場等提供稅費減免、便捷服務等。三是組建跨省市的農業產業園區、市場合作平臺、招商引資平臺、投融資平臺、科研創新平臺等空間載體，構建統一的準入機制、合作機制、分配機制和退出機制，實現區域農業資源平衡共享。

（三）推進區域內部要素自由流動

“京津冀農業協同發展，既不是三地‘同質化’，讓京津冀三地具有相同的產業結構和要素投入水平，更不是要讓京津冀分化，導致某個地區成為區域中的‘洼地’，而是通過推進各類要素的合理配置，將地區經濟發展差距控制在適度的范圍內，以促進經濟整體協調”。②[3]“京津冀協同的最大阻礙或瓶頸主要在于資源要素流動范圍和速度滯后于市場預期，根源在于當前財政體制機制下地方行政力量對影響區域關鍵性經濟指標的企業和要素的爭奪。”③[10]推進京津冀農業協同深層次發展，必須理順區域內部要素流動體制機制，打破要素流動邊界，促進要素市場化、合理化流動。一是改革當前京津冀三地政府政績考評機制和導向，把推進農業協同發展工作納入三地黨政領導班子和領導干部政績考核指標體系。二是引導地方政府切實摒棄“一畝三分地”狹隘思想，弱化地方保護主義，破除貿易壁壘，促進要素市場化流動。三是鼓勵農業產業化資本以構建平臺或產業組織、組織重大項目等方式推動金融、科技、人才、資本等現代要素在京津冀區域間流動。四是推進京津冀地區教育、文化、醫療、衛生等公共服務均等化建設，為要素流動提供良好的市場環境。

注釋

①中國農業科學院《全國農業現代發展水平評價報告（2016）》顯示，河北2016年農業現代化水平分值為66.31，位居全國第12 位，北京69.44 分，位居第6 位，天津71.64 分，位居第4位。

②孔祥智、程澤南：《京津冀農業差異性特征及協同發展路徑研究》[J].河北學刊，2017（1）。

③王雙：《加快京津冀資源要素合理流動》[N].中國社會科學報,2016-11-10。