基于大數據視角的國庫監管工作研究

國庫監管業務重點課題研究小組

（中國人民銀行長春中心支行，吉林長春 130051）

一、國家治理層面對國庫信息化監管提出新要求

十九屆四中全會明確指出要實現 “國家治理體系和治理能力現代化”，并提出要 “建設現代中央銀行制度” 以及 “推動公共財政支出等重點領域監督機制改革和制度建設”。《金融科技發展規劃（2019—2021年）》指出，要將金融科技打造成為金融高質量發展的 “新引擎”，利用大數據信息實現現代化監管，這是時代賦予國庫在國家治理層面上的新使命。從金融信息化監管的角度看，將金融科技變革予以制度化，邏輯的終點是建立一套行之有效的監管框架（楊帆，2019）。

伴隨著移動互聯網、第三方支付等新技術新業態的快速興起，財政、稅務、海關、納稅繳費人等對國庫服務提出了新的更高要求。在金融領域，基于機器與機器的對話速度越來越快、范圍越來越廣、規模越來越大的新業態，對大數據信息采集、預處理、存儲及管理、分析及挖掘、應用及展現等方面的資源投入提出了持續性要求。國庫作為央行內設機構，經理國庫是《中國人民銀行法》規定的法定職責。因此，國庫信息化監督對大數據信息的挖掘、存儲、分析、統計等直接的監管框架、制度與信息系統的先行工作已經迫在眉睫。

二、國際先進經驗比較

（一）美國金融技術監管延伸與監管創新

美國金融科技行業發展迅猛，監管當局一直秉持 “負責任的創新” 的監管理念，對金融科技領域的新生事物始終保持高度敏銳，并適時引入立法規范和監管范圍。美國監管當局有意識的建構金融科技的法律框架，在理清監管協調機制與法律框架之上，強化對金融科技的監管。

（二）英國提出設立 “監管沙箱” 安全空間

監管沙箱（Regulatory Sandbox）是由英國金融行為監管局（Financial Conduct Authority，FCA）設立的一個安全空間，金融科技公司、創新企業或金融機構可以在監管機構的監督下，在受控環境中使用并進行實時的模擬實驗，FCA根據測評和評估的結果，判定是否給予正式的監管授權并推廣使用該產品。“監管沙箱” 能夠縮短創新產品進入市場的時間，能夠擴大監管機構視野，有利于金融產品創新，很大程度上豐富了監管手段。

（三）歐盟以數據標準作為主要平衡措施

歐盟注重金融數據在金融參與各部門之間的共享機制，他們認為普適的標準能夠增強產品競爭力，更能充分發揮金融科技、金融監管的潛力。目前，歐盟正在探討大型數據庫共享與監管框架，這一做法將為我國金融業解決數據孤立問題提供可借鑒性思路。

三、國庫信息化監管目標體系構建及現狀分析

（一）國庫信息化監管目標體系構建

目前，以國內大型銀行為代表，數據已經成為企業的重要資產。“薄前臺、厚中臺、強后臺” 的整體戰略被廣泛應用。而且，打造符合新時代特征的 “數字化中臺” 已經成為業內聚焦，同時，基于光學字符識別（OCR）及人工智能的物聯網憑證要素識別應用技術越來越廣泛。鑒于此，央行國庫信息化監管目標亟待全面構建實施。

1.以創新監管工具為基礎

探索建立包容審慎的金融科技監管機制，建設獨立的數據分析平臺，主要采用關系型數據庫技術以及傳統的BI（Business Intelligence）①BI即商業智能，最早在1996年提出，當時將商業智能定義為一類由數據倉庫（或數據集市）、查詢報表、數據分析、數據挖掘、數據備份和恢復等部分組成的、以幫助企業決策為目的技術及其應用。工具，提升金融監管工作的專業性、科學性、便利性和穿透性。從而，不斷推進央行國庫信息化監管工作，在守正、安全、普惠、開放的道路上行穩致遠。

2.以實現信息化監管為手段

引入大數據信息應用推廣手段，實施事前攔截、事中監測、事后追溯。將內控管理制度、目標責任管理、各類檢查通報信息等充分整合形成國庫監管數據庫，應用大數據技術實現電子數據事前審批過濾、偵測國庫業務處理各個風險環節，提高國庫風險防控能力。

3.以呈現科學化監管結果為標尺

建設央行國庫電子數字監管報告平臺 （DRR）②DRR,即雙倍速率同步動態隨機存儲器，通常把要永久保存的、大量的數據存儲在外存上。，應用數據語言甄別、知識圖譜分析等人工智能手段，實現監管規則的數字化、規范化、科學化，強化信息化監管的廣度和深度，以呈現科學化監管結果為標尺，加快國庫信息化監管的科技加持。

（二）國庫事中事后監管工作現狀

1.國庫收支電子化范圍逐步拓展

一是預算收入基本全面聯網。以吉林省為例，2019年，橫向聯網系統電子繳稅共4,480,815筆，繼稅收收入電子化后，行政性收費等非稅收入和社保基金收入也陸續納入聯網系統，大部分市縣國庫經收業務聯網率達95%以上，部分地市接近100%，僅有少量的罰沒收入或異地稅款仍使用紙質票據。二是國庫經收業務電子化程度普遍提高。尤其是放開第三方支付機構經收財政資金之后，國庫經收環節基本實現了自動處理及存檔，原始的紙質繳款書、賬簿、檔案被電子數據信息所取代。三是支出電子化比例逐年提升。以吉林省為例，實撥和集中支付業務的電子化占比已達90%以上，2019年電子退庫業務量伴隨減稅降費、個稅匯算清繳等政策大幅增加，2020年上半年共辦理電子退庫業務608,123筆，占全部退庫業務的99.8%，支出電子化趨勢越來越明顯，需要國庫實施信息化監管的業務量呈倍數增漲。

2.財稅改革深化倒逼國庫提升信息化建設

金財工程、金稅三期系統上線運行后，各類功能逐步開發完善，并深入與國庫3T系統業務融和。征繳環節的電子化程度提升，客觀上對國庫部門預算收支的執行、促進和監督作用的履職能力提出新的挑戰。電子數據必須用更加強大的電子系統來應對，通過信息化改革提升經理國庫的水平，否則，對于落實 “現代央行”、“現代國庫” 以及 “國家治理層面的國庫” 等實際舉措將大打折扣。

3.傳統國庫監督方式亟待轉型升級

在事前監督方面，手工模式下，對撥款和退庫依據仍然需要進行人工審核。當前電子化撥付背景下，各級國庫相繼創新研發了功能各異的審核輔助系統，如電子退庫審核系統、個稅代扣代繳手續費解繳比例核查系統等等，初步實現了電子數據的自動化檢索與審核。在事中和事后監督方面，通過國庫監管子系統-事后監督系統控制，直接減少了人工差錯的發生。如TCBS系統的額度控制、重要賬戶余額控制、預算科目使用控制和收入分成比例控制等，通過采集前一日的系統數據與監管口徑進行比對，及時查找發現業務差錯并進行修正，國庫監督方式也發生了較為深刻的革新。但現階段國庫的綜合監管效能依然無法應對全面的數據信息化水平，依然需要進行全面的升級、轉型與再造。

四、國庫監管信息化建設的資源投入及應用方向

國庫部門要加強頂層設計，積極搭建 “國家金庫工程”，充分利用大數據下的信息資源和技術，構建大數據監管平臺，完善監管系統、手段和方法，全面提升國庫 “大數據” 監管的及時性、專業性、全面性和高效性。

（一）搭建國庫監管數據倉庫

1.完善國庫現有系統

一是優化TCBS系統功能，增加對商業銀行的財政專戶、零余額賬戶以及非稅收入收繳專戶的明細信息的提取、對比、分析、審核以及監測功能。二是強化橫向聯網系統建設，促進非稅收入直繳入庫，推廣財政支出以及退庫業務的無紙化模式，全面實現國庫業務電子化，確保國庫各類監管數據的提取更加及時、全面、準確。三是完善TIPS數據的全面提取功能，充實TCBS有效數據庫信息，如重點納稅企業稅源信息等，確保國庫核心系統數據全面完整。

2.拓展信息獲取渠道

打破部門間的信息壁壘，充分發揮財政、稅務、人大、審計、人行國庫、人行其他部門的綜合監管效能，依托在日常監管所積累的數據和案例，構建以賬戶信息為主線，資金流向為核心的國庫數據體系，打造包含政府預算、機構主體、賬戶設置、資金流動、行政處罰等信息的數據共享平臺，建立序時、準確的數據倉庫，實現資金運轉信息的高效存儲、快速挖掘、安全共享，便于開展大數據監管專項研究和實踐。

3.強化事中信息校驗

完善TCBS系統對不同業務類型的數據核查系統，將各級國庫創新研發的電子退庫信息核查系統、個稅代扣代繳手續費解繳比例核查系統、個稅匯算清繳退庫退回核查系統等，嵌入TCBS核心系統，實時對電子信息要素進行全面核查、比對，提升國庫事中信息化監管處理效率和精準度。加快升級完善TIPS系統功能，不但要實現數據的 “通道” 職能，還要更好的發揮差錯業務的“攔截” 功能。

（二）建立智能監管模型

一是機構監管方面，通過對資金流入、流出數據的綜合比對、分析、監測，建立科學的數據分析模型，對預算資金的運轉全過程進行高效分析，實現對金融機構、征繳機關、用款單位違規行為的科學篩查、全面預警、智能提示，及時預警預算資金流轉異常現象，幫助發現涉嫌違法違規主體，實現精準打擊的高效現代化監管模式，從而減少執法資源可能的無效投入和浪費現象。二是國庫內部規范化方面，通過完善篩選過濾功能，建立起 “機控為主，人控為輔” 的信息化管理模式，從而提高現代國庫電子監管與風險防控能力，節約國庫內部監督管理力量，轉型更加科學、高效的現代國庫。

（三）促進國庫大數據與人工智能融合發展

一是強化電子數據審核。利用人工智能手段完成電子數據的審核、校驗與分析，在合法合規的基礎上，將電子數據信息提交下一流程處理或者按照提示差錯類型進行退回，從而全面降低業務差錯率，消除外部審核隱患。二是優化人員管理。通過生物識別技術進行國庫經辦人員的身份認證與管理，為國庫人員提供更加安全便捷的識別應用方式，規避一手清等違規情況的發生，最大程度降低由于經辦人員的操作風險、道德風險而可能帶來的國庫預算資金安全風險隱患。