社會組織參與基層治理的時代價值及改進方向

周勇

改革開放40 多年來，我國社會組織經歷了從小到大、由少及多的發展過程。尤其是我國進入改革開放新時代，社會組織迅猛發展，社會組織的活動涉及物資援助、環境保護、公益服務、調查研究等諸多領域。截至2018 年年底，全國共有社會組織81.6 萬個，與10 年前相比，全國社會組織數量增長了近一倍[1]。目前，社會組織發展逐漸成熟，在基層社會治理過程中的影響越來越大。在新的時代背景下，如何準確定位在基層治理中社會組織的角色并探索更多適應時代需求的參與路徑具有十分重要的意義。

一、社會組織在“新時代”基層治理中的價值更加凸顯

黨的十九大報告明確指出，“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”[2]。可見充分發揮社會組織作用已成為我國基層治理的關注方向。黨的十九屆四中全會又進一步明確在構建基層社會治理新格局中發揮社會組織作用。這些要求充分顯現在新時代國家治理現代化的視野中，社會組織的功能價值正在被認識和重視。

（一）基層治理是新時代國家治理的重要方面

黨的十九屆四中全會明確指出，要完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道。這說明基層社會治理已向制度化的方向深入發展，并在新時代的國家治理中處于重要位置。國家治理是一項系統工程，從不同的維度來看，國家治理又可以分為許多層級，其中基層治理可以說是國家治理的根基，是國家頂層的治理理念和部署有效落地的重要一環，是治理中的“最后一公里”。在一定程度上講，基層治理直接關系到國家治理體系的創新和發育能否實現。如今，經濟的發展讓人們擁有更廣闊的活動空間，而社會治理必須與經濟發展相配套，基層社區將逐漸發育，逐步成為國家與社會間聯系的重要場域。

（二）社會組織是基層治理的重要參與力量

基層社會治理必須要有相應的主體，要依靠適合的主體來實現治理體系的完整和治理能力績效的提升。從當前情況來看，新型的社會治理越來越強調多元治理的理念。也就是說，治理的主體不再是單一維度，而更多強調社會力量參與治理，充分發揮企業、社會組織、公眾等多方面的作用。社會組織是行政力量之外重要的城市結構力量，社會組織的治理是城市治理的重要組成部分[3]。伴隨著政府職能轉型，社會組織在基層治理中被賦予更多的角色。同時，社會組織的自主性和靈活性，使其具有求多求變的特點，能夠提供個性化的服務需求。社會組織的參與拓展了基層服務的內容、延伸了基層服務半徑，提升了基層社會治理的能級。近些年，政府也給予了社會組織廣闊的舞臺，隨著社會組織將自身活動的范圍逐漸延伸到企業、社區、學校等基層的領域，它們在未來將成為基層各主體合作治理的紐帶和橋梁。

（三）從基層治理中汲取發展和成長的動力

社會組織以人為主體，這也決定了其發展也必須把參與社區治理和基層建設作為重要維度。一方面，從組織屬性上看，社會組織的重要使命和存在意義即為社會參與，沒有社會參與就沒有社會組織；另一方面，從組織產生上看，社會組織屬于草根型的社會組織，它產生于基層，沒有基層社區的孕育和孵化以及基層群眾的廣泛參與，社會組織也難以產生。也就是說，社會組織是基于基層實踐需求而產生的，它的發展與基層治理的發展相輔相成。事實上，社會組織廣泛的參與基層事務，也更好地促進了其自身不斷地改進與完善。社會組織通過參與社會治理和基層建設，能夠與包括政府在內的多種社會主體廣泛交流，通過彼此學習，提升組織在戰略規劃、組織管理、人才選用等方面的能力，并匯聚各方資源，推動社會組織的自我成長。社會組織在基層復雜事務的處理中可以得到有效地鍛煉、開拓視野、提高能力，為后續更加成熟的發育積攢經驗和力量。

二、社會組織應積極尋求在基層治理新格局中的定位

（一）理性看待作用發揮中存在的客觀影響

從正向影響上看，較多的社會組織成員是基于興趣、熱情、愛心等內在動力而參與到社會組織中來的，這一點在公益類的社會組織中體現得較為明顯。他們在各類活動中積極弘揚正能量、傳播主流價值觀。社會組織不同于黨政組織，他們成立的方式更加具有多樣性和靈活性。社會組織是以共同的利益訴求為導向的，其代表著部分群體的利益，雖然沒有行政權力，但卻積極參與社會事務，為社會治理提供了有效的力量補充。對于社會組織的成員來說，在社會治理的實際參與中，可以增進對我國社會制度的認同，提升道路自信、理論自信、制度自信。從另一方面的影響來看，當前社會組織的管理制度日漸成熟，但仍然存在部分社會組織沒有按規定登記注冊的現象，部分組織游離于政府監管的視野之外。還有部分社會組織自律意識不強，存在部分社會組織違規開展活動的現象。

（二）認清社會組織參與基層治理中存在的問題

社會組織發展過程中也遇到了一些問題和制約，這些問題和制約有的是社會組織主體自身的，也有的來自于服務對象客體，還有的涉及到相關政策層面。從社會組織自身來看，我國的社會組織發展起步較晚，當前在社會經驗、規范性、服務性、組織性等方面還存在一些問題，這在一定程度上形成了社會組織參與社會治理的障礙。從參與環境來看，有時社會組織參與基層事務的渠道缺乏，意見表達的路徑不暢；有時部分社會組織無法按照現有的政策注冊登記，缺乏參與的合法身份；有時對于社會組織缺乏規劃和管理，影響了其長遠的成長發展；有時社會組織對不適應基層狀況難以融入基層治理。例如，有學者指出：“外生型社會組織由于組織懸浮、功能錯位和考核錯位，面臨無法真正融入鄉村治理體系而發揮作用的困境”[4]。這些問題的存在一定程度上阻礙了社會組織有效地參與基層治理，影響了參與熱情、減弱了參與效果。

（三）把握好社會組織參與基層治理的改進方向

在新時代背景下，社會組織在基層治理中的作用發揮可以從以下三方面探尋思路。一是進一步開放基層治理的領域，激發社會組織的活力。社會組織以其社會主體的身份參與基層治理既符合其自身存在的使命和價值。引導社會組織參與基層治理，就需要將基層事務的各領域向社會組織進一步開放，為社會組織提供更大的參與空間。同時，要給社會組織參與基層事務足夠的自主權，在基層治理領域開放的過程中進一步激發社會組織的潛力。二是建立社會組織與其他治理主體良性互動的共治模式。黨的十九屆四中全會強調“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”。政府和包括社會組織在內的其他社會力量的合作共治是基層治理的時代特點和發展趨勢。社會組織與政府及其他社會力量如何協同配合才能更大的發揮治理效用是實踐中亟待解決的重要命題。唯有清晰認識社會組織在合作治理中的地位作用，探索建立參與治理的有效途徑，才能形成“共建共治共享”的良好局面。因此，需要為多元共治找到精準跨界合作的落腳點，讓社會組織能夠協力提供更加規范化、專業化的服務，以更好地滿足群眾需求。三是加強對社會組織的治理的績效考核。雖然經歷了一定時期的發展探索，但仍然存在一些不成熟的地方，社會還需給他們成長的時間和空間，將其培育成成熟穩定的社會治理主體。因此，為了使社會組織更規范化的發展，需要構建以提高基層治理能效為目標的評價制度。通過科學合理的績效評價，更加清晰地了解社會組織服務和基層治理需求的契合度，以便社會組織更好地調整自身的服務供給方向，更加切合基層的實際。

三、優化社會組織參與基層治理的發展路徑

社會組織在社會治理和基層建設方面的重要作用是有目共睹的，但其在社會發展中所面臨的問題也是不容忽視的。為此，需要給予社會組織更多參與基層社會公共事務管理的權利，讓社會組織充分融入基層實踐，充分顯現社會組織的獨特優勢。基于社會組織參與基層治理存在的問題和短板，筆者認為，尚需從多元主體培育、參與空間釋放、優化內部治理、加強外部扶持等方面予以完善探索。

（一）培育多層次多類型的社會組織主體

在社會組織的發展結構上，要積極構建多層次的發展格局。主要是推動社會組織發展成為能自我獨立運營與發展的成熟組織。同時，在大力發展社會組織的同時，也要讓社會組織不斷帶動其他社會群體的發展。在組織數量上，不斷培育新的社會組織，擴大社會組織規模；在組織質量上，重點關注社會組織各項目的運營情況，了解目前存在的不足，并提出相應的解決策略。通過加強規范化指導等方式，提高社會組織的綜合能力。最大限度地激發各類社會主體支持社會組織發展的積極性，培育越來越多適應基層實際狀況的社會組織。同時，在不斷擴大社會組織數量規模的基礎上，著力培育樞紐型社會組織。發揮樞紐型社會組織的樞紐、聯系、中介的作用，將其作為社會組織信息、人員、資金的聚集平臺，以樞紐型社會組織的發展推動更多社會組織的發育。基于我國樞紐型社會組織前期探索中出現的問題，尚需積極探索“政府—樞紐型社會組織—會員社會組織”的對稱性、均衡性互惠合作共生關系[5]，使樞紐型社會組織成為新形勢下基層社會治理攻堅克難的重要助力。

（二）向社會組織釋放更多參與空間

隨著社會組織的發展壯大，其活動的范圍逐漸擴大。為了讓社會組織能夠全方位的參與基層的各項事務，要給社會組織足夠的活動權利。政府要給社會組織的社會主體要積極讓渡活動空間，對社會組織加強信任，為社會組織參與基層社會事務提供良好環境。當前在進行某些活動時，社會組織往往還不能和其他機構共享信息，影響了其深層次的參與基層治理。這主要是因為有時政府及有關機構對于部分社會組織的信任度還不高，對社會組織的參與還持有謹慎態度。這就需要通過必要的制度安排和規則體系，明確政府與社會組織各自的活動空間和職能邊界[6]。例如，借助資質管理、風險評估等方式，促進相關部門對社會組織的充分了解和信任，形成可信賴的社會組織的“正面清單”。讓政府對社會組織持有信任感，信任他們的服務，放心地將項目托付給他們，給社會組織提供發揮特長和服務社會的廣闊舞臺。

（三）完善社會組織運行的內部治理規范

1.要優化社會組織的工作環境。健全社會組織的工作和活動場所，推進社會組織與社會其他機構、社區等進行工作交流和對接。加強社會組織的文化建設，營造積極向上的工作氛圍，引導社會組織成員形成團結互助、積極奉獻的價值取向。

2.加強專業人才隊伍建設[7]。促進社會組織人才的質量提升，吸引更多有能力和文化的來加入社會組織。舉辦社會組織人員崗位培訓班、專業研討會等形式，提升社會組織的專業運作能力。

3.可建立相應的績效考核。包括對工作人員工作積極性、各類培訓開展情況、在社會治理和基層建設中取得的榮譽和成效等方面的評估。

4.完善監督制度。積極引導社會組織嚴格按照內部規章來從事各項事務，同時還要加強內部人員的廉潔建設，對以公謀私的人員完善追責機制。尤其是要加強資金運用的透明化，社會組織需要定期向社會公開，公布其資金來源和用途，以促進社會組織的可持續發展。

（四）優化社會組織參與基層治理的外部扶持

為促進組織更加全面地進行社會治理和基層建設，還需要從資源資助、供求對接、孵化服務等方面提供力量扶持。在資源資助方面，主要是政府、企業、社會各界要讓資金、人才、物品等資源匯聚到社會組織發展上。近些年，多地積極探索的“社會組織公益創投”提供了社會資源扶持社會組織發展的可行模式。這種模式一方面有利于激發社會組織的創新意識，另一方面也讓資金更有針對性地使用，提高了資金使用效率。在供需對接方面，主要促成社會組織可做、可干的項目得以順利完成。政府為社會組織與社區和企業等單位的對接交流搭建平臺，讓三方的信息得到最大化的互通共享，促進供需的精準對接。在孵化服務方面，重點在于形式較為完善的孵化模式，在組織孵化、項目扶持、宣傳推廣、交流互動、能力提升等方面持續用力，形成社會化組織的有序成長鏈條，全程推進社會組織發展。