制度經(jīng)濟學視角下的農(nóng)地產(chǎn)權制度分析

●呂晨鐘

一、文獻回顧與評述

1978 年后，中國農(nóng)村開始推行以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為主的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革。而關于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，理論界大部分都持肯定態(tài)度（Mcmillan,Whalley and Zhu，1989）。在農(nóng)地產(chǎn)權制度實行的背景下論述農(nóng)地產(chǎn)權的性質及效益具有合理性。農(nóng)地產(chǎn)權制度對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長具有貢獻作用，農(nóng)地產(chǎn)權的排他性、可轉讓性以及延續(xù)性等與經(jīng)濟績效之間存在正向關系（胡洪曙，2007；盛濟川等，2010）。而從新制度經(jīng)濟學理論角度出發(fā)，“三權分離”的本質就是農(nóng)地產(chǎn)權的分割和細化（何立等，2015）。而在農(nóng)地制度的選擇上，政府和農(nóng)村經(jīng)濟主體目標不一致，政府對農(nóng)地產(chǎn)權制度的過度干預，可能導致農(nóng)地產(chǎn)權制度的無效率。同時由于農(nóng)民人數(shù)眾多及集體組織匱乏，農(nóng)民難以形成自己的利益集團，各利益主體之間存在利益博弈，社會矛盾不斷激化（王永蓮，2008）。要提高農(nóng)地利用效率，增加農(nóng)民收入，就必須清晰地界定農(nóng)地產(chǎn)權，完善農(nóng)地產(chǎn)權制度。土地征收中農(nóng)民利益受損與農(nóng)地產(chǎn)權制度的不合理性有關，農(nóng)地流失也是農(nóng)地產(chǎn)權模糊所導致的（羅必良，2011）。模糊的農(nóng)地產(chǎn)權在農(nóng)村改革過程中的運行績效不高，可通過“穩(wěn)定所有權，明晰承包權”的路徑來明晰產(chǎn)權（錢龍等，2015）。另外產(chǎn)權期限是產(chǎn)權制度的重要內容，可適當延長產(chǎn)權期限，創(chuàng)新產(chǎn)權制度改革，對于不同類別的農(nóng)地產(chǎn)權賦予不同的合理期限（楊久棟等，2015）。目前農(nóng)地確權和土地流轉的工作相繼展開，但是由于原有產(chǎn)權制度的缺陷以及經(jīng)濟政治環(huán)境的復雜性，改革面臨巨大的困難。我國未來農(nóng)地產(chǎn)權制度的改革方向應是在保持土地產(chǎn)權完整性的基礎上提升農(nóng)地產(chǎn)權的完全性，不斷完善產(chǎn)權結構（冀縣卿等，2010）。

目前國內外專家學者對農(nóng)地產(chǎn)權制度的關注較多，主要包括演變歷程、產(chǎn)生的影響、各利益主體的博弈，還有相關的政策建議等方面內容。農(nóng)地產(chǎn)權制度與新制度經(jīng)濟學的關系較為密切，例如制度變遷、利益集團、公共管理等都涉及到了制度經(jīng)濟，但目前很少有研究單獨從制度經(jīng)濟學的角度來分析農(nóng)地產(chǎn)權問題。制度經(jīng)濟主要強調制度的核心作用，尤其是在推動經(jīng)濟發(fā)展方面，用制度經(jīng)濟的理論來分析農(nóng)地產(chǎn)權問題，對于促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、增加農(nóng)民收入以及更好地制定農(nóng)村土地政策有較好的借鑒作用與現(xiàn)實意義。

二、利益視角下的農(nóng)地產(chǎn)權制度

目前農(nóng)地產(chǎn)權制度面臨諸多的困境，主要包括土地經(jīng)濟利益困局和基層政治利益困局（王德勝，2015）。

（一）土地承包戶與外出回鄉(xiāng)農(nóng)民間的利益沖突

在2002 年農(nóng)村改革之前，土地的投入較多，但收益偏低，且隨著經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的推進，大部分農(nóng)民涌向城市，農(nóng)村土地撂荒現(xiàn)象嚴重，外出務工農(nóng)民為了逃避繳納土地管理費，就將土地直接撂荒或是退還給村集體，還有一部分農(nóng)民則是將土地轉讓或贈送給親戚朋友。久而久之，村上一些經(jīng)濟實力較強的或有權勢的人就將土地承包下來，進行規(guī)模經(jīng)營，成為了土地承包戶。隨著國家對農(nóng)業(yè)的關注與投入，農(nóng)業(yè)稅的取消以及農(nóng)業(yè)補貼政策的實行，大大提高了農(nóng)民返鄉(xiāng)種植經(jīng)營土地的積極性，但是由于土地兼并已經(jīng)形成，土地承包戶對土地持續(xù)投入，農(nóng)民想從承包戶手中拿回自己的土地存在較大困難，一是土地權屬難以界定，二是承包戶的利益受損，會引起他們的不滿。

（二）流動居民與常住居民間的利益沖突

隨著城市化進程的加快，土地價值迅速上升，這其中有許多村莊因此受益，使得一些外遷的人口想回遷，還有一些外來的人口想遷入村莊，這些新居民與原居民之間存在巨大的利益沖突，其中最主要的就是土地權屬的確定。土地確權的一個重要前提是居民戶口，這關系到是否有資格享受土地增值收益的問題。但在這其中存在許多的流動人口，他們是否有權利享受土地財產(chǎn)的分配，如果享有權利，又該按什么樣的標準進行分配，這些都是目前尚未確定的問題，這些分配標準的制定有可能會損害到其他常住居民的利益，需要得到全村居民的同意，同時還需嚴格地按照法律法規(guī)來實行，通過民主協(xié)商協(xié)調居民之間的利益。

（三）政府與農(nóng)民間的利益沖突

隨著城市化的快速推進，城鎮(zhèn)對土地的需求迅速上升，需要更多的建設用地滿足城市的發(fā)展，因此農(nóng)村土地被大量征用。在這一進程中，政府始終處于優(yōu)勢，集體土地權利的變更主動權掌握在政府手里，農(nóng)民沒有話語權，政府需要征用農(nóng)地并轉變其性質，雖然會給予農(nóng)民和村集體一定的補償，但由于政府面臨教育、公共服務、社會保障等各種支出壓力，對農(nóng)民的補償有限，為失地農(nóng)民提供的保障有限，而目前農(nóng)民的收入來源較少，生活壓力較大，在這樣的情況下，大多數(shù)農(nóng)民都不愿意失去土地這份收入來源。

（四）代理人與現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營制度建設間的利益沖突

村居“兩委”對農(nóng)村產(chǎn)權制度改革具有重大的意義。關于公司的利益分配，主要是投資者即為受益者，而公司的管理，主要由村支書或村長擔任董事長和經(jīng)理職務，這是一種集體認同。股份制公司實行的是委托代理制度，需要優(yōu)秀的代理人進行科學的管理，同時代理人又受到現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營制度的約束。一方面，農(nóng)村缺乏高素質人才，企業(yè)亟需高素質的代理人才；另一方面，現(xiàn)代企業(yè)缺乏有效的管理制度，監(jiān)督機制不健全，造成公司經(jīng)營步履維艱。從長遠來看，代理人的經(jīng)濟利益與現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營制度建設之間的利益關系如果不能得到很好的處理，股份制合作就將面臨很高的經(jīng)營風險。

綜上所述，無論是從農(nóng)民、村集體還是從政府和企業(yè)的角度看，農(nóng)村產(chǎn)權制度改革對于土地收益的分配都存在矛盾沖突，各方之間的利益博弈較激烈，且隨著改革的不斷推進，各方利益關系和格局正在發(fā)生變化，各自的角色地位、行為模式和利益訴求等都在發(fā)生改變。目前農(nóng)村改革中的多元共治局面初步形成，但由于利益關系牽制，并沒有完全實現(xiàn)和諧共治的新局面，所以在今后的改革中，需抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，運用政治思維，充分考慮各方的利益，尋找新的利益協(xié)調突破口。

三、農(nóng)地產(chǎn)權制度的未來發(fā)展方向

鑒于上述對農(nóng)地產(chǎn)權制度的分析，可以看出目前農(nóng)地產(chǎn)權制度存在諸多的問題，產(chǎn)權的模糊與利益主體之間的博弈問題尤為突出，針對以上問題，我們可從以下幾方面來完善農(nóng)地產(chǎn)權制度。

（一）培育改革意識

土地承包戶、返鄉(xiāng)農(nóng)民、基層干部以及村集體等作為產(chǎn)權改革的利益主體，都會根據(jù)自身的利益狀況形成一個改革預期，并在這個預期時間內最大程度地實現(xiàn)自己的利益，但如果沒有改革的規(guī)則意識做支撐，矛盾會不斷地激化。因此，政府要將中央和地方的改革政策宣傳到位，形成改革的政治氣候，培育農(nóng)民的改革意識，讓他們積極參與到農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革過程中。同時要調動法律服務資源，調節(jié)相關矛盾糾紛，增強公民的法律意識。

（二）明晰土地產(chǎn)權

要想確保農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革的順利推進，首先必須明確土地產(chǎn)權的權屬，避免因權屬不明產(chǎn)生的糾紛。接下來就是要明確土地產(chǎn)權主體的權利和義務，并嚴格監(jiān)督實行。目前對農(nóng)村集體土地的確權頒證工作的開展，有利于夯實農(nóng)村的發(fā)展基礎，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展以及社會經(jīng)濟的增長，應嚴格貫徹執(zhí)行，提高確權工作的時效性。另外，對于土地權屬難以界定的地塊，應遵循主體平等、村民自治的原則，交由村集體通過民主投票的方式?jīng)Q定。

（三）完善土地立法

目前雖然出臺了許多與土地相關的法律法規(guī)，但違法現(xiàn)象仍在發(fā)生。究其原因，對于土地的審批法律法規(guī)較多，卻沒有針對政府行為失范的法律以及維護農(nóng)民利益的法律，且目前的大部分法律較粗略，細致性、專門性、系統(tǒng)性和可操作性強的法律較少。因此有必要加強和完善土地相關立法，使法律法規(guī)和土地產(chǎn)權制度改革相適應。通過立法明確權力主體的權利和義務，同時加大法律服務力度，當農(nóng)民的利益受到損害時，有專門的法律進行維護。

（四）完善配套機制

要想最大限度地發(fā)揮農(nóng)村土地產(chǎn)權制度的效益，就必須做好后續(xù)保障工作，建立完善的配套制度或機制。建立社會保障制度，對于被征用或因自然災害失去土地的農(nóng)民進行救助；建立城鄉(xiāng)一體化的戶籍制度，幫助農(nóng)民工進入城市穩(wěn)定工作；實行村民自治，讓農(nóng)民有真正的發(fā)言權，為自己爭取應有的利益；完善市場機制，削弱土地的隱形市場，使土地買賣合法化、顯性化。