論社會救助如何在精準扶貧中有效發揮作用
——以湖南省桃源縣牛車河村為例

●羅力丹 李若鈺

貧困一直是人類發展要面對的重大難題，也是我國實現“兩個一百年”奮斗目標要面對的重大挑戰。“精準扶貧”的重要思想是在2013 年11 月3 號，習近平總書記到湖南湘西考察時提出的，從此拉開了我國扶貧方式轉變的序幕。

精準扶貧不是拋棄社會救助，而是在社會救助的兜底保障下實現精準扶貧。兩者進行銜接，有利于實現我國扶貧事業的全面發展。

一、精準扶貧存在的困境——基于牛車河村現狀調查

精準扶貧政策是我國發展的一項重要有效的政策。但是政策本身就具有復雜性，同時現實生活更具有復雜性。在實踐調查中，發現精準扶貧在推進過程中顯現出某些弊端。

（一）遺漏人群

1.政策之外的人群。精準扶貧的關鍵環節和首要環節就是精準扶貧對象的識別。扶貧對象精準識別是指在國家統一規定的扶貧標準中，結合各地實際情況，確定扶貧對象。

雖然在具體如何精準識別扶貧對象，各省各地都有些許差異。但是在各地方政府出臺的各種標準中，普遍存在“不準”“不進”標準。

2.時間流動所產生的遺漏。在精準扶貧工作開展過程中，由于時間流動使得家庭條件及狀況發生顯著變化而產生的當期貧困人群的遺漏也成為了典型人群。這一類遺漏人群大多是在精準扶貧工作開展初期建檔立卡時家庭并不貧困，但后遭遇重大災難和變故卻未再被納入貧困戶檔案的人群，事實上，在精準扶貧村中的遺漏人群問題中，以牛車河村為例，在受訪的5 戶遺漏貧困戶中，屬于此類情況的就有三戶，可見，時間流動帶來的貧困識別遺漏問題十分普遍。

在實際實施中，由于績效評價機制的缺失，“動態管理”的制度難以落到實處。

（二）目前社會救助在精準扶貧中主體單一

通過實踐調查，我們發現，目前精準扶貧領域主要依靠政府實施，無論是前期的對象識別，后期救助措施，以及資金投入都依靠政府的支持和推動。同時社會救助在精準扶貧中發揮的作用，也顯現出單體單一的弊端，其他社會主體參與度較少。

原因。其他主體在發展的過程中呈現出很強的地域性。這種地域性主要是由于社會組織的發展與當地的經濟發展水平有很強的正相關性。在越發達的地方慈善組織的數量越多，而基層慈善的發展卻令人堪憂，但事實上最需要慈善組織發揮作用的地區正是在偏遠貧困的基層縣、鎮、鄉。總結來說，由于貧困地區缺乏相應的資金支持，慈善的中間平臺也尚未建立完善，慈善組織在供應和需求上存在著巨大的地域不平衡。

二、社會救助引入精準扶貧的具體路徑

（一）立法、政策層面

目前，精準扶貧和社會救助都呈現出一種碎片化傾向。精準扶貧的相關政策分散在一系列政策文件中，不同省份地方也出臺了相應的政策措施，沒有一個體系化的管理。社會救助雖以《社會救助暫行辦法》為主，但是相關細則和具體事項分散在各種政策文件之中，同時具體細則十分分散。并且在實踐執行過程中也呈現碎片化特點。

這種碎片化不利于法律政策的清晰和明確，更不能讓群眾充分了解自己的權利義務。同時容易導致相互推諉降低效率，容易造成公地悲劇。

所以，在實現精準扶貧立法過程中，要實現整合，對于兩者重疊部分應當加以修正，明確各部分權利與義務的界限，兩者銜接中存在的空隙和空白，應當加以補充，實現法律體系的完整性，為扶貧救助事業的長期發展提供保障。

（二）主體層面

在《社會救助暫行辦法》中，目前已經將醫療救助、教育救助、住房救助等列入具體章節單獨闡述救助政策，筆者認為，司法救助在目前扶貧事務的發展中應該具有同等地位。

1.公益組織提供司法救助。公益組織作為社會救助體系中一重要主體，應在司法救助中發揮重要作用。慈善組織權威性相對較強，又兼有公益性與社會性。

我國應大力促成建立一個以司法救助為核心的公益組織，以專家為管理主心骨，在各大高校宣講吸引優秀法學志愿者來組成公益組織較為合理。這樣一來，在扶貧工作中由于子女逃避履行義務所造成的這一部分遺漏貧困人群可以無償接受公益組織所提供的法律援助，慈善組織也可進一步直接與律所對接，通過和律所之間的合作，為不得贍養的老人提供無償律師辯護，上法庭用合法方式爭取自己應得，幫助老人擺脫貧困。

并且公益組織應當主動承擔起對貧困人群信息普及的任務，通過大數據平臺、公眾號以及下鄉實踐宣傳等方式普及相關法律、政策知識，讓貧困人群明白自己的權益。

2.律所、個人直接為老人提供無償辯護。律所專業性更強，但需要相關司法部門在初期給予適當的調配和支持，激勵其直接參與到扶貧事務中，為貧困老人提供無償辯護，那將更快解決這一部分遺漏人群的脫貧問題。

目前的法律援助已有一定的實施基礎，但存在越是貧困的地方反而越難接觸到法律援助等問題。因此，應該盡快在貧困村建設相關的法律援助中心，將法律援助中心作為精準扶貧的配套措施落到實處。

除此之外，擁有律師執業證的個人或法律工作從業者也可以對熟悉的遺漏貧困群體進行一對一幫扶，主要包括法律辯護和法律知識普及。

（三）管理層面

在社會救助引入精準扶貧反貧困工作的過程中，管理的對接發揮著至關重要的作用，只有管理得當，才能最大效率地調配資源，只有信息管理到位，才能使社會救助資源與貧困人群精準對接。

1.建立完善貧困人群與救助主體信息共享平臺。當前社會力量在介入扶貧工作時面臨的最大問題就是信息的共享程度尚未發達，信息的不對稱等使得救助資源無法到達最需要的地區。政府應該盡快對扶貧信息進行大數據共享，最具可行性的措施是建立社會救助扶貧信息查詢平臺，詳細列舉每戶人家致貧原因，根據致貧原因、貧困狀況等級進行評估和分類。根據致貧原因的分類，將貧困戶的信息資料提供給提供相應公益組織，實現兩者的對接。

對于此數據平臺的管理，應有明確的準入制度，受助者通過貧困認證進入平臺并錄入個人信息，但對于幫助主體的準入應更為嚴格，應根據個人或公益組織的信用評級、社會記錄，通過民主統一研討與投票確認是否授權進入此信息系統，保護好貧困戶的個人信息。

2. 政府加大間接扶貧資本投入比重。在浙江省對社會力量介入精準扶貧工作的調研之中，政府購買社會服務作為高效率的方式發揮了很好的作用。此前，浙江省就已經有了類似的實踐。

以湖南省桃源縣牛車河村為例，當地目前扶貧開展到尾聲，有四戶人家遲遲不能脫貧，最主要原因還是四戶人家無外出務工人員，而當地的就業結構仍舊以傳統農業耕作為主，家中有老小、孱弱，無法投入過多的勞動力在農業耕作上，靠著扶貧資金也解決不了問題。

近年來，為了充分利用牛車河村優美的自然資源、改變由于交通不便所帶來的經濟阻礙，村“兩委”積極謀求旅游業的發展和交通線路的建設。在縣級政府的研究下，決定在牛車河村建造高鐵停靠點給村落的發展帶來了契機。

但在建設過程中，關于建造決策、建造設計卻缺乏專人指導，此時若由政府進行公開招標，與社會公益組織合作，由政府購買社會組織的服務，讓社會組織從設計到建設完成全程承包旅游資源的建設，包括房屋拆遷、假山設計建筑、人文藝術重鑄等活動。如此一來，政府節省了部分開支購買到最合適的服務，對于該村來說，擁有了好的旅游資源布景設置技術、能使得后續的旅游資源開發更符合當代人的需求，社會組織在反貧困工作中的貢獻也充分發揮了作用。