我國基層協商民主的創新與發展

●李定毅

一、基層協商民主的提出及內涵

20 世紀80 年代，西方學者提出協商民主概念，強調合法性來源于協商，立法和決策應該是受其影響利害關系人參與協商的結果。實踐中協商主要運用于立法、公共決策和地方治理等領域，目的在于達成共識，以此來糾正代議制的弊端。

我國的協商民主歷史悠久，適用領域廣泛。進入21 世紀以來，協商民主逐漸推進。2006 年中共中央通過《關于加強人民政協工作的意見》，把票決民主和協商民主明確規定為我國社會主義民主的方式。黨的十八大報告指出要推進協商民主廣泛、多層和制度化發展，提出了國家政權機關、政協組織和黨派團體等3 種協商渠道，積極開展基層民主協商；十八屆三中全會指出要建立協商民主體系，提出了基層組織等五種協商渠道。2015 年中央發布的《關于加強社會主義協商民主建設的意見》（以下簡稱為協商民主建設意見），用專節的方式規定了基層協商；同年7 月頒布《關于加強城鄉社區協商的意見》，對基層社區協商的指導思想、基本原則、協商內容、協商主體和程序等作出較為具體的規定。十九大報告再次提出要統籌推進基層協商等，保證人民的參與權利。

我國的基層協商民主，其內涵并無統一界定，一般是指在黨的領導下，基層群眾通過對話、討論、協商等方式，參與地方公共決策和地方事務管理當中。協商的議題或范圍涉及城鄉居民、企事業單位職工切身利益的事宜、公共事務和公益事業，突出的問題和矛盾糾紛，以及方針政策的落實。協商的參與主體，包括基層黨委政府如鄉鎮街道黨政部門，村委會、居委會等自治組織，農業合作社等組織，基層各種經濟組織，基層群眾等。

二、基層協商民主的價值

（一）拓展了基層民主的形式

基層民主是人民民主在基層的體現，傳統方式主要依托村民委員會、居民委員會和職工代表會議為代表的基層自治組織而展開。民主的旨意，在于民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的實現。在我國實踐中，基層民主主要體現在選舉當中，選舉民主遇到很大的困境，如賄選、暗箱操作和缺乏監督等，在一定程度上造成自治制度的失靈，人民群眾對選舉信任度不高，對基層政府的政策也存在一定的排斥。在此背景下，2000 年后，各地開始探索基層協商民主新形式，如溫嶺的“民主懇談”，強調公民平等協商對話、參與決策和管理等，更加關注參與民主的過程和質量，而不僅僅是參與選舉。因此，實踐的發展，使得人民民主在選舉民主的基礎上，增加了協商民主的形式。

（二）提高基層決策質量和基層治理能力

對于決策，決策者總是面臨著有限理性問題，協商的進行有利于政策制定者克服有限理性。戴維·米勒認為，當決策是通過公開討論過程而達成，參與者能自由發表意見且能平等地傾聽和考慮不同的意見，這是一種協商的民主體制。通過協商，能夠打通決策者和協商者之間的隔閡，增強二者之間的信息交換能力，并且不斷進行修正，改善了決策的質量。

按照協商的本意，凡是受到決策影響的人都應該參與到決策當中來，以體現人民的意志。通過協商民主程序的設定，參與者能夠表達自己觀點，實現信息的交換，協商的理性、動態開放性特征，使得協商者有可能實現偏好的轉變，最終達成共識。在這個過程中參與者直觀地或者“看得見的透明”來感受到決策的產生，增加了決策的可信度和合理性。在基層協商過程中，基層決策者與群眾通過協商平臺進行交流，有利于加深二者的理解和政策的推行；同時，這種決策也減輕了基層決策者負擔，實現了基層治理的優化。

（三）協調各方利益，化解社會矛盾，增進社會和諧

現代社會處在社會轉型期，充滿了風險。群眾利益多樣化、價值多元化和階層的分化，以及權利意識的增強，使得基層如房屋拆遷、小區物業糾紛和下崗分流等社會矛盾多發。而傳統的“命令—服從”治理模式中基層管理者單向行使權力，群眾被動接受，這種“權威型治理”無法有效地解決化解社會矛盾，反而成為基層治理危機的原因。

而通過協商治理模式，提供了雙方協商平臺，就群眾關心問題展開平等對話、協商，進行利益整合，試圖找到解決的途徑，最終達成共識，從而化解矛盾和沖突，來促進社會和諧。

（四）提高公民參與意識

協商的進行，要求平等主體的公民參與到協商程序中。需要有責任感的公民積極參與其中，就指定的議題進行辯論、溝通和協商，這本身就是一個學習和自我教育的過程。討論具有“附加的”和“倍增的”價值，參與者通過學習彼此的知識、分享彼此的經驗、深入了解彼此的意見來修正、拓寬自己固有的、局限的視野。在實踐當中，組織者一般還要對參與者進行培訓等，經過這樣的協商過程，參與者的意識和能力得到了提高。

三、我國基層協商民主的創新與實踐

基層協商形式除了借助傳統的村民（代表）會議和居民會議平臺外，近些年來又出現了民主懇談、村民評議會、居民理事會、社區協調會、社區評議會、業主協商會、聽證會等新的形式。本文僅以浙江溫嶺民主懇談、上海市靜安區社區議事和成都的社會協商會等為例進行闡釋。

（一）浙江溫嶺的民主懇談

民主懇談始于對村鎮建設、經濟發展和矛盾糾紛等問題的有效解決，由領導干部與群眾通過面對面的交流進行協商的方式。2000 年后溫嶺市出臺了民主懇談試行規定，對其進一步規范，懇談主體擴展到城鎮黨政機關、事業單位、群團組織和城鎮居民，懇談范圍涉及村級公共事務、財務公開、經濟社會發展中群眾關心的熱點和農民群眾切身利益相關的問題，形成了黨內民主懇談、警民懇談和企業工資懇談等形式。2004 年后，溫嶺市開始將民主懇談引入到溫嶠鎮、新河鎮和澤國鎮等鄉鎮的一級基本建設財政預算項目中來，形成了“新河”模式和“澤國”模式的參與式預算改革，2008 年后參與式預算又從鄉鎮擴展到市直部門。

參與式預算的運行主要包括：預算編制階段，由各界代表進行小組協商和大會辯論，討論政府提交的財政預算收支方案。預算審議階段，經過小組討論預算草案，進行現場懇談、協商，代表團分組審議等程序，最終由人大通過預算修正案。預算執行和監督階段，由代表組成的財經小組對預算執行情況進行監督、督察，并對預算內項目執行情況進行績效評估，以督促項目有效實施。

溫嶺的工資集體協商以羊毛衫產業為代表，行業長期以來勞資矛盾突出，工資拖欠和工人上訪等現象頻發。溫嶺市為打破困局，2003 年開始在羊毛衫行業開展工資集體協商。先后經歷了幾個步驟，第一，成立勞動保障局（所），行業工會與廠家負責人面談、溝通，弄清每道工序和工價，為工資協商奠定基礎；第二，黨委出面召集企業負責人召開懇談會；第三，召開由外來民工組成職工代表大會，參與者對工資問題進行討論，提出協商工資報價，之后召開職工代表、企業負責人和羊毛衫協會三方懇談會，多次協商，達成了在溫嶺最低工資標準之上的協商工資，并制作出協議書和工價表；第四，成立羊毛衫行業工會委員會，負責工資協商等事宜。工資集體協商的結果，增加了員工收入，解決了工資拖欠問題，并且淘汰了不合標準的企業，受到國內外媒體廣泛關注和好評。

（二）上海市靜安區社區議事制度

在城市社區，基層民主協商有協商議事會、聽證會和評議會等形式。上海靜安區靜安寺街道1996 年開始在居民區建立居委會議事會，由黨員、社區單位、社會知名人士和知識分子等代表組成；議事會對涉及社區公共利益等事項提出意見和建議，聽取居委會工作報告，參與社區管理等。1998 年居委會議事會轉化為群眾性自治組織，成員由居民代表推薦并由居民會議選舉產生，實際上行使居民會議的職能，享有議事權、監督權和決策權，協商議題涵蓋小區安全、綠化和精神文明建設等領域。

2015 年后，靜安區進行創新，在下轄社區建立決策聽證會、矛盾協調會和政務評議會（即“三會”制度），以此來推動基層民主協商。對于涉及群眾切身利益等問題，居委會召開聽證會來聽取社區代表意見，實行民主決策；對涉及社區成員公共利益、矛盾和利益糾紛等事項，居委會引入專業機構，協調利益方協商解決；建立由居民會議代表、社區成員代表等組成的評議小組，對駐地在社區的政府行政單位履職情況進行評議。同時，根據《上海市靜安區關于開展全國社區治理和服務創新實驗區工作的實施方案》(靜府辦發〔2017〕22 號),建立社區代表會議平臺，完善社區代表會議制度，把涉及社區發展大事和群眾普遍關心問題等納入協商議題，組織各類主體進行協商，實現社區公共利益最大化。

（三）成都的社會協商會

成都的社會協商首先是從彭州等縣市實踐開始，2013 年彭州市制訂了《關于構建社會協商對話制度的意見》和《關于建立鄉鎮社會協商會議的意見》等制度文件，形成了市縣、鄉鎮（街道）與村（社區）三級聯動協商機制。

具體做法是，一是建立市縣一級社會協商對話聯席會議平臺。成立領導小組，市委書記任組長, 制定本地區社會協商具體制度，指導市直部門、鄉鎮和村（社區）協商工作。二是建立鄉鎮（街道）社會協商對話平臺。在鄉鎮黨組織領導下，協商產生鎮一級社會協商成員，協商討論涉及群眾切身利益和事關全局的重大事項。三是建立村級（社區）協商會平臺。從每5～15 戶中產生村（居民）代表中產生20～50 名代表，成立村（居）民議事會，開展村一級的社會協商工作。四是建立協商議題征集、定期協商機制。村級和鎮級分別征集協商議題，經審查后確定，并在會議召開前公布。五是協商成果運用和反饋機制。村級協商協商成果運用，可分為以下五種：經協商達成決議的，由村（居）委會執行；重大的議題報鎮級黨委政府決定；達成共識的意見建議，作為村級的決策參考；條件不具備或不成熟的，做好解釋工作；明顯不符合村民利益的，不予采納。鎮一級協商結果，根據情況分為報市級黨委政府，作為本級黨委政府參考，條件不具備或不成熟的做好解釋工作，不予采納等四種情況。對于協商結果的處理，按照規定需要及時反饋給相關部門和群眾。

四、基層協商民主存在的問題

基層協商民主在各地的探索與實踐，保障了基層群眾的利益和權利行使，推動了我國基層民主的發展。但也面臨著一系列挑戰和一些需要關注的問題，如農村“兩委”關系，基層政府干預、賄選和家族勢力干擾選舉，信息傳遞不暢等問題,影響著基層民主的有效實現。

（一）協商認知不足

在較早進行基層協商實踐的地方，如浙江溫嶺和上海靜安社區，對于基層協商的重要性認識較深，獲得了協商帶來的好處。但在全國整體范圍內，受傳統的官本位思想和家長制作風影響，很多地方對基層協商民主的認識并不清晰。一方面，一些基層政府和干部仍持有“替民做主和指揮”的慣性思維，認為是多此一舉，影響了工作的效率，從根本上排斥協商，或者是表現出冷漠的傾向；有些地方基層協商流于形式主義，如“想協商就協商”“有時間協商就協商”。

另一方面，基層民眾基于對協商認知的缺失和對權力的敬畏，權利意識不強，主人翁意識不夠，協商參與性不足，更多的時候是被動地參與。

（二）協商范圍的局限

我國的基層協商民主的探索始于2000 年左右，如浙江溫嶺的民主懇談和上海市靜安區社區議事制度等。2012 年黨的十八大提出發展基層民主協商后，引起國內廣泛關注，2015 年協商民主建設意見、加強城鄉社區協商意見發布后，基層協商在全國推廣開來。據不完全統計，截至2018 年底，全國有甘肅、吉林、浙江、四川和北京等14 個省、市出臺了關于基層協商的實施意見，超過全國的半數。

從數量上看基層協商民主似乎在全國得到一定規模的推廣，但從實踐的反饋看，主要還是“文件式擴散”，尚未實現大規模實質性和規范性的擴散局面，實際上在我國大部分城鄉社區并未真正開展。究其原因，一方面，規范的基層協商開展需要較強的經濟實力支撐，如浙江溫嶺民主懇談。而很多地方限于財力不足，基層協商不能有效開展。另一方面，在當前情況下，對地方官員的考核，雖然也包括社會治理、民主治理與社會和諧的要求，但與經濟發展的績效考核要求比較，并未成為考核主要指標，致使基層對于協商民主的動力不足。

（三）協商效果有待提高

在基層協商實踐當中，除溫嶺的參與式預算、成都的社會協商等明確規定協商的效力外，絕大多數并沒有規定協商的效力，只是把協商結果僅作為決策參考，這無疑會影響協商效果發揮。如一些地方存在著協商規范不足和走過場的情況，甚至存在事先已經就有關問題做出了決策，而后進行通報，實際上把協商會變成了通報會。實踐中一些地方確實進行了比較正式的協商，但對于協商結果的運用重視不夠，往往沒有了下文，協商結果反饋不足，影響了參與者的積極性。

（四）制度建設參差不齊

2012 年十八大之前，各地基本處于探索之中，對于協商的制度規定，形式各異，對協商的具體規定比較簡略。2015 年之后，在中央倡導下，近一半的省份發布了基層協商的實施意見，其余地方并未發布有關基層協商民主的具體規定，相關實施辦法更是缺失。

在已實施基層協商實踐中，普遍存在缺少明確具體操作規則問題。即使在協商開展比較早的地區，也存在制度規定過于籠統、寬泛和彈性過大問題。有的地方協商設計過于大膽，拋棄既有制度，突破了現有法律的規定。有的地方采用一刀切方式，協商的范圍過大，沒有區分群眾關心問題與否，實際上導致了協商的泛化。

五、完善基層協商民主的建議

（一）堅持基層黨組織引領作用

我國現代化和民主建設呈現出一種自上而下的推動。在基層，社區治理和基層自治的事項，涉及眾多主體和協商事項，僅靠村（居）委會難以達到預期的效果。長期以來，在村級兩委之間事實上存在著張力問題，基于此2015 年兩辦發布《關于加強城鄉社區協商的意見》，指出要發揮村（社區）黨組織在基層協商中的領導核心作用，就是考慮到黨組織在我國各層級的領導和統合作用。也有學者指出，要以黨內民主來推動基層協商民主。當然加強黨的領導不是要遏制基層的創新，不是要控制和統治，而是引導與激發，通過有效引導，激發社會的活力和基層的創造力。

（二）與人大制度相結合

在我國人民民主制度體系內，協商和票決成為兩種方式。在民主實踐當中，在選舉、投票行使權利和重大決策之前往往要進行充分協商，盡可能就共同問題取得一致意見，表明在我國人大票決民主與協商民主是結合在一起的。在基層協商民主實踐中，如溫嶺的參與式預算與人大制度結合，保證了協商的有效進行。在具體的基層協商過程當中，為防止長時間協商達不成共識的情況下，也需要用投票的方式作出決議。

（三）提升公民參與意識和能力

協商民主的實踐，具有平等性、公共性、理性和程序性等特征。一方面，平等性是協商的前提，要求協商參與者具有主人翁的精神，不受身份、職位等限制參與到協商當中。理性和公共性則要求參與者不能僅僅從自身利益出發，而是要基于公共的利益；需要參與者在提出觀點、支持和反對觀點時需要理由的支撐，這需要經過理性思考。實踐中，基層協商參與者受傳統的“官本位”文化等束縛和自身知識欠缺等限制，平等和理性意識難以短期內提升，因此需要進行學習和提升。另一方面，協商包含一系列程序要求，如信息公開、參與人員選擇、議題的選定、協商小組的討論和大會發言等，這些對于基層群眾來說，不是太熟悉。因此需要進行必要的輔導和訓練，浙江溫嶺的“民主懇談”之前邀請專家經驗值得借鑒，以提升參與者參與協商的能力。

（四）出臺并完善具體實施制度

十八大之前，我國基層協商處于散發狀態，呈現出地方化、局部化、部門化和行業化特征，如浙江溫嶺的探索。十八大之后，中央發布協商民主建設的意見和加強城鄉社區協商意見以來，盡管有半數省份出臺了基層協商民主的規定。但總的說來，尚未實現大規模擴展局面。對于已經出臺的具體制定而言，仍然存在規定不完善，甚至與現有制度沖突的地方。

因此，目前當務之急是在遵循上述兩個意見基礎上，以省級單位為主體，根據各地的具體情況，出臺城鄉社區協商的具體實施方案。實施方案應對協商指導思想、協商原則、協商范圍、協商主體、協商程序，尤其要對信息公開和協商的結果進行規定，提升協商的效力。對于協商形式的創新，一方面，要在符合現有的規章制度前提下，在現有的制度平臺上進行協商，如市（縣）人民代表大會、人民政協和鄉鎮代表大會、村（居）民代表大會、村（居）民會議等；另一方面，發揮地方的積極性和創造性，以市級為主，采用聽證會、村民議事會、村民評議會等新型的協商平臺。待其成熟后，向更大的范圍進行推廣。