新時代法治財政建設的困境與路徑

●吳奇錕

在新時代背景下，為強化財政在國家治理中的基礎和支柱作用，推進國家治理體系和治理能力現代化，《法治財政建設實施方案》（財法〔2016〕5 號）、《關于深入推進財政法治建設的指導意見》（財法〔2020〕4 號）等文件，明確了新時代法治財政建設的基本原則、總體目標、主要任務、保障措施和實踐路徑。近年來，在各級政府的有力推動和財政部門的創造性實踐下，雖然法治財政建設取得了明顯成效，但與新時代全面依法治國的新要求、新任務相比，法治財政建設在研究深度、實施力度、推進速度還有待進一步加強。有鑒于此，筆者以一種強烈的問題意識，分析當下我國法治財政建設面臨的困境，有針對性探討解決的路徑與策略，為加快法治財政建設、強化其在國家治理中的作用提供理論支持與實踐參考。

一、法治財政建設的內涵與意義

法治財政是財政部門依照法律、法規和規章的規定，綜合運用法律手段、經濟手段和必要的行政手段，行使國家賦予的財政職責和行政權，實現財政管理的合法化和制度化。建設法治財政，既是國家治理體系現代化的內在要求，也是現代政治文明建設的必然選擇。

法治財政是國家治理的基礎和支柱。基于社會公共需求，其整體性、集中性、強制性、適法性特征，決定了財政“社會集中分配”的本質屬性。而要實現初次分配的“機會公平”、二次分配的“社會公平”，則離不開財政的法治化，即通過相應的財政法律制度規范“集中”的規范性和“分配”的有效性。基于權力制衡秩序，預算調整、稅收征收、財政支出等，需要相應的法律規定和制裁措施，只有在權力間建構完善的監督和制約機制，才能有效促進財政權力的健康運行。基于政府的有限性，法治財政意味著政府權力的有限性。在憲法中規定和限制政府財政權力，明確界定政府財政權力，以及政府財政權力的分配與行使方式，正是法治財政的最基本的制度性標志。基于國家責任，政府一方面應履行公共服務義務，另一方面應為其不當或非法行為負責，并對民眾造成的損失給予補償和法律救濟。在法治財政應然狀態下，政府依法保護納稅人及公眾的權利，并給予其享受公共服務、參與監督財政支出的權利，以規避財政權力濫用或越位的問題。

二、新時代法治財政建設的現實困境

當下，我國法治財政建設面臨的困境，最為直接的表現，在于財政立法建設進程緩慢，財稅活動依據法律較少，現有法規、規章和制度，位階較低，效力等級不高。這一困境，固然在于改革進程較為復雜、立法條件還不夠成熟，但關鍵在于法治政府建設任重道遠、納稅人權利保障乏力、財政改革亟待深化。

（一）法治政府建設任重道遠

在市場經濟條件下，法治政府建設是一種自上而下的“限權”“分權”過程，但由于傳統思維與慣勢的影響，使其在市場與社會治理中不自覺地走向治理“中心”。從市場看，針對市場經濟“失靈”困境，政府“自上而下”地漸進式治理，既存在過度干預市場的問題，如對企業的生產經營存在把關過嚴、審批過多，制約或弱化了市場在資源配置的基礎性作用；也存在稅收中性價值發揮不足，過于強調稅收對經濟增長的貢獻，而忽視稅收的正當前提，由此造成稅收程序規范性、征稅對象公平性的缺失。從社會看，存在著所得稅免征額度過低、增值稅抵扣機制不夠健全等。這在增長國家財政收入的同時，卻增加了納稅人的稅負指數、抑制了國民收入增幅；同時，企業和居民所承擔的稅負過重，數據顯示，目前我國企業總稅率高達64.6%，小口徑的宏觀稅負高達20%，這兩種指標均高于國際平均水平。這反映了政府與社會之間財產收益的分割失衡。

（二）納稅人權利保障乏力

保障納稅人的權力是稅收國家的終極目的，它要求：在征稅方面，基于保障納稅人的自由權、平等權和財產權，依據稅收法向其征稅；在用稅方面，以公共性為目標，“取之于民，用之于民。”但由于我國尚未確立稅收民主法治的基本秩序，加之公共預算法律體系尚不完善，導致納稅人權利保障乏力。體現在：從稅收立法看，在稅收立法體系中，由于法定稅種較少、授權立法較多、稅收征管秩序紊亂，加之法治保障的缺失，導致納稅人權利受侵現象時有發生。從稅收模式看，由于我國稅收屬于一種“半稅收”模式，而且“間接稅”依然是財政收入的主要來源，在一定意義上造成了財政收入的“隱蔽性”。在此背景下，公眾由于難以直接感受到“間接稅”帶來的負擔，其權利意識與民主化訴求弱化，從而制約了財政法治化進程。從權利救濟看，相關法律制度還不夠完善，現有的“納稅前置”的條款限制，納稅人訴訟制度的缺失，用稅監督機制的不完善，將納稅人的權利置于危險境地，從而導致逃稅、抗稅等行為的發生。

（三）財政體制改革亟待深化

我國財政體制改革采取是一種“漸進”范式，這在降低改革成本、實現改革順利推進的同時，也造成了財政制度剛性不足、彈性有余的問題，并在實踐中形成了一種逆向規避誘因。我國財稅改革，除了分稅制，其他的由于頂層設計的缺失，使得改革呈現出具體化、間接性的特征。分稅制改革以來，我國財政體制始終處于不斷的動態調整之中。規則的相對穩定性與可預期性，是法治的重要原則，正如亞里士多德所說，如果頻繁地廢改法律，不僅會削弱公民遵守法律的習性，而且也會削弱法律的權威性。雖然財政法律制度體系不斷在走向完善，但在國家治理現代化背景下，財政法治化還有較大的差距，比如，財政法律體系還不夠完善，財政基本法、稅收基本法等一些基本的財政法律法規有待建立；財政法律與其他法律之間協調性不強，其他法律法規中與財稅沖突的條款較多，這既制約了財政法治化的進程，也給國家治理帶來了一定風險。

三、新時代法治財政建設的路徑選擇

推動財政法治走向法治財政，僅僅依靠財政部門或系統是遠遠不夠的，需要從更大的視域、更高的站位，基于國家治理、法治政府建設和財政職能，著力構建法治財政。

（一）法治財政與法治政府一體推進

法治財政在法治政府建設中居于關鍵地位，加強法治財政，自然離不法治政府的建構；同樣，法治政府的建構，也離不開法治財政建設，故而，應堅持法治財政與法治政府一體化推進。在宏觀上，法治財政與法治政府一體化推進，首先應強化財政立法，抓緊制定財政基本法，為財稅活動提供基本準則與規范；強化相關財稅法律法規的立改廢工作，推動財政改革在法治軌道上有效運行。其次應持續深化財政“放管服”改革，通過改革行政審批、優化營商環境、健全監管機制、打造“互聯網+政務服務”模式，切實實現政府從“無限”向“有限”、從“管理”到“服務”的轉變。同時，應嚴格財政執法，全面推進財政政務公開，依法主動接受監督。在微觀上，法治財政與法治政府一體化推進，需要通過推進稅收與預算的法治化。其中，稅收是財政收入的主要來源，即政府“錢袋子”的入口。稅收法治化，即是對政府征稅權的限制與規范；預算是財政的核心范疇，是政府“錢袋子”的出口。預算法治化，即是對政府“花錢”行為的法律約束，它要求政府預算“全口徑”“陽光化”“民主化”。所謂“全口徑”，即政府所有的“錢”均須放在預算之中；所謂“陽光化”，即預算從編制到決算的全過程，須接受本級人大、社會公眾與媒體的監督，以及審計機關的審核；所謂“民主化”，即公眾依法參與政府預算全過程，從而使預算反映民眾利益訴求、符合民眾意愿。

（二）切實維護和保障納稅人權利

納稅人既是財政法治、國家治理的動力之源，也是財政法治、國家治理成果的最終受益者。政府應以法治政府、法治國家建設為契機，加快完善國家治理體系，出臺相關法律，確認納稅人的各項權利，規范稅收程序與行為，為納稅人的權利提供有力的法律保障。在稅收實體層面，我國目前有18 個稅種，出臺法律的僅有3 種，其他的均是稅收暫行管理條例，由于立法層級和效力等級不高，導致納稅人權利缺乏法律保障。因此，應加快稅收立法，提升稅收法律的立法層級和效力等級，切實強化納稅人權利的法律保護，并以此推動法治財政的實現。在稅收程序層面，應盡快修訂《稅收征收與管理法》，促進收稅機關轉變稅收理念、機制與模式，使之在思維上從“管理納稅人”向“服務納稅人”轉變，在行為上從“任務至上”向“稅收法定”轉變，在模式上從“各事統管”向“分級分類+專業協作”轉變，在機制上從“隨意修補”向“成熟定型”轉變，給予納稅人權利充分的尊重和有力的保障。在稅收憲制層面，應盡快出臺“納稅人權利法”，完整而準確地規定納稅人的各種權利，包括納稅人個體性權、代表性權利以及共有性權利等，給予納稅人權利應有的法律地位，獲得切實的法律保障。

（三）強化法治財政在國家治理中的功能

深化財政體制改革，構建法治財政，其目的在于強化財政在國家治理中的功能。故而，深化財政體制改革，推進法治財政建設，應基于國家治理的需要，充分釋放法治財政在國家治理過程中的價值與功能。在資源配置上，應著力促進財政支出的法治化，通過財政責任清單、權力清單等，明確財政資源配置的范圍與方式，嚴格財政轉移支付的標準與程序，促進資源的優化配置和充分利用。在維護市場上，應著力增強市場的平等性，通過為市場提供公平的競爭規則、有序的競爭環境、清晰的產權界定，既注重平等保護各類產權和生產要素，也注重消除地方保護主義、破除阻礙生產要素流動的壁壘，在“破”與“立”中促進市場健康有序發展。在社會建設上，應著力促進社會公共服務均等化，通過建立公共服務財政支出動態增長機制、實施促進主體功能區建設的財稅政策、完善財政預算管理制度等，強化社會公共服務均等化建設，消解公共服務供給總量不足、結構性矛盾突出等問題。

綜上，加強法治財政建設，既是國家治理體系現代化的內在要求，也是現代政治文明建設的必然選擇。法治財政的建構與實現，不僅需要針對現存困境，一體化推進法治財政與法治政府建設、切實維護和保障納稅人權利、強化法治財政在國家治理中的功能，更需要我們培育和強化以合法性為出發點、以公平正義為目標的法治思維，以及以依據、權限、程序、證據為內核的法律思維，推動財政在法治軌道上有序健康運行，使之在國家治理中基礎和重要支柱作用得到充分發揮和彰顯。