環境公益訴訟制度價值研究

●邵雪娜 張亦馳

一、環境公益訴訟概述

（一）環境公益訴訟的涵義

在環境法的框架內，環境公益訴訟以公益訴訟的制度為根基。對于公益訴訟的含義，理論界有不同的觀點：一種觀點認為，公益訴訟的原告可以是任何的機關組織、社會團體和個人，在經法律授權后，對侵害國家、社會等公共利益的行為向人民法院提起訴訟并依法追究其法律責任；另一種觀點認為，只有特定的機關、團體組織和個人，經法律授權，對侵害國家、社會等公共利益的違法行為向人民法院提起訴訟，并依法追究其法律責任。一旦環境遭受破壞就將會危害到公共的利益，公益訴訟的制度目的在于最大限度地讓公民、法人、社會組織承擔起社會責任，盡可能擴大保護公益環境的主體。因此，公民、社會團體、學術界有不同的觀點，企事業單位以及特定的國家機關都可以用環境公共利益的代表人的身份向法院提出訴訟，被訴訟方的可以是行政機關或侵權民事主體，法院則可以依法對侵權主體法律責任的訴訟活動進行追究，其最終的目的是維護公共環境利益，從而來預防和抑制破壞環境公益行為，最終達到保護環境的目的。

（二）環境公益訴訟的特征

“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公關利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”環境公益訴訟的特征之一是其主體的特殊性，環境公益訴訟的發起者并不要求與本案具有直接利害關系；因為其涉及不特定人的利益，是公益的，因此與每個人息息相關。環境公益訴訟的特征之二是其目的具有特殊性，目的不僅為了獲得個案的公平，其更大的價值在于整體的生態環境與公共利益能夠得到法律和制度的保障，而不是僅僅局限于維護某個個體的直接利益。環境問題是個人、社會、國家乃至全人類的共同利益，是人類賴以生存和發展的前提基礎，因此環境公益訴訟制度的設立是造福人類的偉大舉措。環境公益訴訟的特征之三是其具有預防性。提起環境公益訴訟及法院的裁決均不以一定的損害事實發生為前提，只要根據客觀的情況，做出合理推斷，據此判斷出可能使社會公共利益遭受侵害，那么就可以提起訴訟，并且依法追究違法行為人的法律責任。

（三）環境公益訴訟的發展態勢

在經濟迅速發展的今天，各個地方的財政主要集中力量在發展經濟，對環境保護的意識和資金投入嚴重不足。我國目前環境污染問題仍不容樂觀，工業與農業等行業仍存在嚴重的污染環境的現象，工業廢水廢氣排放不達標，農村焚燒秸稈導致空氣污染嚴重，種種行業污染導致自然災害的不斷增多，氣候變化的反常態勢。

隨著經濟發展和人們的素質的提升，人們的環境保護意識不斷提升，根據最高人民檢察院發布的《綠色發展協作保障服務保障長江經濟帶發展白皮書（2019）》，統計表明，2019 年度，僅長江經濟帶的環境公益訴訟立案就有3 萬余件，人們保護環境的意識不斷增強，公益訴訟案件的數量愈發增加，因此需要更加完備的法律制度與法律程序。環境公益是社會公益的題中應有之義，人類的生存和發展都離不開環境，環境公益訴訟和保護大環境利益相適應，所以其在司法實踐層面更加常見。我國傳統的法律制度本身也存在一定的不足和缺陷，并且長期以來一直是這樣，一旦發生資源破壞和污染環境的行為，一般都是通過行政手段來進行處罰，但是行政措施的力度較弱，所以在保護環境和懲戒違法行為方面都沒有達到預期的效果。由于行政干預的效果不佳，法律在維護社會公正方面就發揮著更為重要的作用。但是目前我國的相關立法不夠健全，環境權益救濟機制不夠完善，當環境權益受到侵害的時候很難得到法律的保護，因此建立完備的公益訴訟制度迫在眉睫。

二、環境公益訴訟的經濟價值

要想分析公益訴訟的經濟價值，那么必然要從經濟學的角度出發。經濟學是一門理性的科學，同時經濟學又是利己的，在注重個人權益的今天，人權以及保護私人利益的私法已經比較完備，而對社會公共利益的重視不足，社會生態受到不同程度的侵害，經濟學家往往會通過合理的資源分配來達到利益的最大化。在生態環境以及生產消費等公共領域中，在社會公共利益受到侵害時，通過建立制度來達到個人利益與公共利益的相對合理直至最完美狀態，因此公益訴訟制度油然而生。

（一）公益訴訟制度具有溢出效應

環境公益訴訟制度，從文字的射程范圍看，是一種利他主義的制度，提起環境公益訴訟的原告是社會公共利益的代表人，在原告獲得勝訴后，其受益范圍不僅局限在原告的主體范圍內，受益范圍得到擴大，其對社會產生一種積極的影響，對本人以外的第三人乃至整個社會不特定的人有益。

（二）公益訴訟制度本身具有經濟價值

公益訴訟是一種特殊的訴訟方式，訴訟的價值在于用最小的成本來取得最大化的收益。傳統的法律救濟具有事后救濟性，但公益訴訟不同，公益訴訟的主體可以與違法行為沒有直接的利害關系，公益訴訟的提起也無需造成一個既遂的、真實存在的危害結果，因此公益訴訟具有更加顯著的預防性。正是由于公益訴訟這一獨特屬性，使得它不僅能在一次訴訟勝利中得到可即時實現的利益，還能實現預期利益，將污染公共環境的不法行為消滅在搖籃中。

三、環境公益訴訟面臨的困境

（一）法律缺失

我國的環境法律在實體和程序方面均有缺失。對于環境實體法來說，環境權是環境公益訴訟的主題，但是我國的《憲法》并沒有對其進行明確的規定，相關的環境保護基本法與環境保護特別法也同樣缺乏直接和明確的規定。

環境公益訴訟法律在程序法上也有許多有待補充和完善的地方，我國現行的民事、刑事和行政訴訟法律規范都嚴格限定了起訴資格的直接利害關系，民事訴訟法中也指出原告一定要和本案具有直接的利害關系。但是從實務中看，環境危害是潛伏性的且不直接的，所以很多不直接受到損害的主體卻由于不具備起訴條件而不能通過有效的法律來維護自己的合法權益。

（二）主體資格問題

目前我國環境公益訴訟面臨的重大法律問題即主體資格問題，而這個問題又包括原告主體資格問題和檢察機關的主體資格問題。在司法實踐上，法官對法律有不同的理解，所以在辦理案件的過程中會出現立案難的情況，不同的法院在認定原告主體資格時也會產生一定的偏差。

四、如何完善公益訴訟制

（一）建立完善的檢察機關環境公益訴訟制度

我國引進公益訴訟制度較晚，對公益訴訟制度的認識也不夠透徹，很多地方需要完善，例如可以提起公益訴訟的原告范圍、受案范圍的確定。此外，法律制度的不到位是我國環境公益訴訟面臨的較為棘手的問題，對于一些涉及到保護公共利益的案件時，有時不能提供相關的法律依據，立法上較缺失，當發生環境公共利益侵害時，由于缺乏有效的法律依據，使得我國的環境保護工作不能很好地展開。建立完備的環境公益訴訟制度，能夠實現重拳出擊，嚴厲打擊破壞公共環境的違法行為，為人類生存和發展的環境提供制度保障，這樣才適應現代社會發展。現階段的法律已經認同了檢查機關可以作為環境公益訴訟的原告，檢查機關本身就和社會公共利益息息相關，但是檢查機關在傳統上更傾向于保護刑事層面，對于民事案件則一般是以法律監督機關的身份出現，而環境公益訴訟的發展則要求檢查機關也作為公共利益的維護者參與到環境公益訴訟中。

（二）多主體共同參與

對于檢察機關的主體資格問題。檢察機關可以作為公共利益的代表人提起環境公益訴訟，這是最高人民法院明確規定的，“檢察機關在履行自身檢察監督職責的時候如果發現了環境污染問題和行為，沒有適格的主體或者適格主體不起訴，那么檢察機關就可以提起民事公益訴訟。”②環境公益保護的是公共利益，和法人、公民以及組織團體都息息相關，所以這些主體都可以認為是和該案件有直接的利害關系。我國的環境公益訴訟中，符合主體資格的公民個人、社會組織、檢查機關以及法律規定的機關共同參與，能夠有效推動我國環境公益訴訟的發展。同時要拓展保護環境的多種形式，檢察機關提起公益訴訟的制度應當包括行政機關濫用職權或者行政不作為使國家、社會公共利益遭受損害，公民、法人和其他社會組織造成社會公共利益損害的行為，這些都應當納入到檢察機關的監督范圍。檢察機關的檢察與監督制度，在不同的時代背景中應當有不同的內涵，在中國發展到一個嶄新階段的今天，應當將生態環境問題放在與經濟、政治、文化同等重要的位置，檢察機關應當堅守職責，響應國家戰略正確的號召，充分發揮檢察監督職能。

（三）拓寬環境公益訴訟的受案范圍

對環境公益訴訟的范圍正確界定是建立環境公益訴訟法律的前提，涉及到民事主體的公益訴訟來說，它的受案范圍受到民事主體損害環境公共利益情形的限制，對于涉及行政主體的環境行政公益訴訟要關注現有的行政訴訟法規定的受案范圍，并在此基礎上擴大可訴訟的范圍。在人類現實社會中，怎么維護好保護好環境公共利益是一項非常特殊的工作，如果環境行政機關不履行自身的責任，環境污染和破壞則會更加嚴重，所以，在環境公益訴訟中，訴訟受案范圍可以擴大。

（四）減輕原告訴訟負擔，提高違法責任成本

在環境公益訴訟中所涉及的費用往往是高昂的，高昂的鑒定費用和案件受理費和使得很多種具有原告資格且想要保護環境的主體對環境公益訴訟望而卻步，無法承擔高昂的鑒定費、案件受理費，逾期繳納將按照自動放棄訴訟處理，這無疑與環境公益訴訟制度的設立初衷相違背，大大降低環境公益訴訟的效益。因此，可以出臺一些相關規定，規定環境公益訴訟中可以先行鑒定，后收費，鑒定費最后在法院的裁判中由敗訴方承擔等保障原告利益的措施，設立利于原告訴訟的保障機制，能夠激發原告保護公共利益的積極性，推動公益訴訟價值的實現。此外對于環境污染的修復，也是一筆相當大的開支，以往大多要當地政府承擔，因此在具體司法實踐中，為了讓污染主體承擔修復責任，可以落實“誰污染，誰治理”的原則，在越來越多的公益訴訟案件的審判結果中貫徹這一原則，不僅讓污染者付出沉重代價，增大污染者的違法成本，也有力地威懾了潛在的污染者，到達了懲治與預防的效果。

五、結語

當前我國環境污染形勢嚴峻，需要結合公眾的力量來解決，所以提高環境公益訴訟可操作性具有非常重要的作用。公益訴訟作為“舶來品”，雖已經有較為系統的規定，但是環境公益訴訟法律不夠完善，存在著一定的問題，法律缺失、主體資格問題都不利于環境公益訴訟的有效開展。這就要求要建立完善的檢察機關環境公益訴訟制度，實現多主體共同參與，擴大環境公益訴訟的受案范圍，構建適合本國實際發展的環境公益訴訟法律體系，以求實現資源配置的最佳，用法治推動綠色生態發展。

注釋：

①張洪潤.公益訴訟原告主體類型的經濟學分析［J］.嶺南師范學院學報，2015(4)：71- 76

②歐陽錆.公益訴訟及其“外部性”的經濟學簡析［J］.陰山學刊，2007(4)：107- 120